吳亭

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

對非政府組織有效參與公共危機(jī)治理的思考

吳亭

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

當(dāng)前，公共危機(jī)正成為公共管理過程中一項(xiàng)不可避免的挑戰(zhàn)。本文擬從我國現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，初步探討非政府組織參與公共危機(jī)治理的理論依據(jù)、功能作用、存在問題，以及相關(guān)的政策建議以推動(dòng)其參與其中。

公共危機(jī)治理；非政府組織；協(xié)作

21世紀(jì)以來，我國公共危機(jī)事件頻發(fā)，從SARS病毒和禽流感的肆虐，到南方特大雨雪冰凍災(zāi)害，從3·14拉薩打砸搶燒事件，到5·12汶川特大地震，一系列的公共危機(jī)事件給我們的國家和社會(huì)造成了重大的人員傷亡和不可估量的經(jīng)濟(jì)損失，這一切在顯示了中國人民堅(jiān)強(qiáng)意志的同時(shí)，也使得人們對于如何應(yīng)對公共危機(jī)予以更多的關(guān)注。政府作為傳統(tǒng)意義上的公共權(quán)力主體，理應(yīng)在公共危機(jī)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)，非政府組織作為對應(yīng)于公民社會(huì)的重要組織實(shí)體，在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中同樣不可或缺，在參與應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)應(yīng)該也能夠發(fā)揮其重要的作用。有效防范和化解公共危機(jī)，需要政府和非政府組織積極協(xié)作，共同參與，從而推動(dòng)公共危機(jī)的及時(shí)合理解決。

一、非政府組織參與公共危機(jī)治理的理論依據(jù)

非政府組織是英文non-government organization（NGO）的中文譯名，一般認(rèn)為現(xiàn)代意義上的非政府組織出現(xiàn)于第二次世界大戰(zhàn)前后。關(guān)于非政府組織的定義，不同學(xué)者有不同的說法，較為流行的是美國約翰—霍普金斯大學(xué)著名教授萊斯特·薩拉蒙提出的所謂五特征法，即將具有以下特征的組織界定為非政府組織：1.組織性；2.非政府性；3.非營利性；4.自治性；5.志愿性［1］。另外，在學(xué)界有許多與非政府組織含義相近的稱謂，例如，第三部門、非營利組織、志愿者組織、慈善組織、免稅組織等，由于它們從事的活動(dòng)一般都具有公益性，所有，在大多數(shù)情況下，人們認(rèn)為這些稱謂的內(nèi)涵是一致的。

對于非政府組織發(fā)展較晚的我國來說，完全符合西方標(biāo)準(zhǔn)的非政府組織幾乎不存在，但現(xiàn)實(shí)社會(huì)中又確實(shí)存在一些從行為和運(yùn)行機(jī)制上異于企業(yè)又不同于政府的社會(huì)組織。因此，定義我國的非政府組織需要滿足一些基本條件：不以贏利為目的，具有正式的組織形式，一定的自治性、志愿性、公益性，屬于非政府體系的社會(huì)組織。

非政府組織應(yīng)該并且能夠在實(shí)踐中有效地參與公共危機(jī)治理，具有一定的理論依據(jù)，根據(jù)學(xué)者們的研究，主要有以下幾種：

（一）市場失靈和政府失靈理論

該理論最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家威斯布羅德在1974年提出，由于公共物品具有不可分割性和非排他性，使得購買公共物品的人無法阻止別人享用公共物品；既然“免費(fèi)搭車”現(xiàn)象存在，那么愿意花錢購買公共物品的人肯定不多，這樣就會(huì)造成公共物品的匱乏，從而產(chǎn)生所謂市場失靈現(xiàn)象?？梢?，大多數(shù)的公共物品無法通過市場機(jī)制來提供。外部性很強(qiáng)的物品、可能產(chǎn)生自然壟斷的物品和從收入角度觀察不應(yīng)該由市場決定的物品（如住房），也不應(yīng)該通過市場機(jī)制提供［2］。

市場失靈說明了政府干預(yù)的必要。但是，由于人們對公共物品需求是存在差異的，政府提供公共物品時(shí)往往只能傾向于滿足大多數(shù)處于中間狀態(tài)的受眾的選擇偏好，而一部分人對于公共物品的超量需求和特殊需求卻得不到應(yīng)有的滿足，這就是政府失靈。非政府組織可以對某些需求量較大的人提供額外的補(bǔ)充，為需求特殊的人提供適宜的公共物品，從而發(fā)揮出拾遺補(bǔ)缺的功能，彌補(bǔ)政府公共物品供給偏于折中化的缺陷，而這就是非政府組織產(chǎn)生并應(yīng)該參與公共危機(jī)治理的合法性前提。

（二）委托和代理理論

20世紀(jì)70年代，隨著新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，羅斯系統(tǒng)提出了其委托和代理理論。經(jīng)濟(jì)學(xué)家米切爾斯和斯蒂格利茨等人則進(jìn)一步發(fā)展了這一理論，并逐步將其模型化。這種假設(shè)和分析框架普遍地用于描述在所有權(quán)—控制權(quán)兩權(quán)分離和利益分割的狀況下，委托人和代理人之間的關(guān)系模式以及行為動(dòng)機(jī)與規(guī)則等問題。它指向一個(gè)代理人能否按照契約規(guī)定的權(quán)限和委托人的意愿，來代替委托人采取行動(dòng)。依照這種理論，政府與非政府組織應(yīng)建立一種委托—代理關(guān)系，即政府為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而將提供某些公共服務(wù)的任務(wù)委托給非政府組織來承擔(dān)，兩者之間達(dá)成一種依賴各自比較優(yōu)勢的分工，政府負(fù)責(zé)資金動(dòng)員，非政府組織負(fù)責(zé)提供服務(wù)，兩者的合作可以使雙方各自發(fā)揮出自己的優(yōu)勢。這一措施可以提高效率，節(jié)約成本，政府可以利用已有的機(jī)構(gòu)，節(jié)約建立新的組織架構(gòu)和雇傭人員的成本。同時(shí)，這種合作可以較快適應(yīng)服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)受眾的需求，并避免官僚系統(tǒng)的種種弊病。

（三）公民社會(huì)和治理理論

20世紀(jì)90年代以來，建立在政府、市場和民間社會(huì)三分法基礎(chǔ)上的公民社會(huì)的概念日益得到國內(nèi)外學(xué)者的普遍接受并廣泛流行。公民社會(huì)是國家和市場之外的所有民間組織和民間關(guān)系的總和，其組成因素是各種非政府所屬的公民組織。公民社會(huì)將人們從國家和市場的超強(qiáng)控制與統(tǒng)治中解脫出來，主張建立自治、自主、自律性的組織，從而形成國家、市場、社會(huì)良性互動(dòng)的現(xiàn)代化社會(huì)結(jié)構(gòu)［3］。社會(huì)不再是以政府為中心的等級(jí)制、命令的統(tǒng)治，而是多中心的、自主的、合作管理的治理與善治。治理的基本理念就是強(qiáng)調(diào)對社會(huì)管理力量多元化格局的關(guān)注，對社會(huì)組織群體勢力的重視和關(guān)切［4］。公共危機(jī)治理是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的社會(huì)公共工程，其需求的不僅僅是財(cái)力、物力和強(qiáng)制性機(jī)制，而且需要危機(jī)治理主體的多元化，最大可能地吸納各種社會(huì)力量，使公共危機(jī)處理具有更大的靈活性和高效性。治理理論為公民社會(huì)的重要組織實(shí)體——非政府組織參與公共危機(jī)治理提供了有力的理論依據(jù)。

二、非政府組織參與公共危機(jī)治理的功能分析

（一）非政府組織作為預(yù)警者在公共危機(jī)發(fā)生前進(jìn)行宣傳和預(yù)防

公共危機(jī)治理最好的結(jié)果是將其扼殺在萌芽狀態(tài)，在危機(jī)爆發(fā)之前及時(shí)消除產(chǎn)生危機(jī)的根源，這樣既可節(jié)省社會(huì)資源又避免其破壞性。公共危機(jī)的主要特征表現(xiàn)為突發(fā)性、緊迫性、威脅性、公共性、復(fù)雜性、危害性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)又決定了對公共危機(jī)的預(yù)防以及相關(guān)信息的采集和傳遞極其重要，在危機(jī)事件發(fā)生前，任何政府機(jī)構(gòu)之間信息傳遞的延誤、相互推諉、復(fù)核審批等問題的出現(xiàn)都會(huì)在不同程度上對危機(jī)征兆視而不見，形成盲點(diǎn)。非政府組織則能有效地避免上述情況的發(fā)生。一方面，非政府組織的專業(yè)性使得它們對于特定公共危機(jī)的產(chǎn)生有著更加敏銳的洞察力，運(yùn)用自己的技術(shù)優(yōu)勢，為社會(huì)提供各種層次、形式的社會(huì)服務(wù)，通過民間大量宣傳，樹立群眾的危機(jī)觀念；另一方面，獨(dú)特的中介地位使得它們上接政府，下聯(lián)群眾，利用廣泛的社會(huì)觸角和成員基礎(chǔ)，在危機(jī)潛伏時(shí)，大量收集信息，及早發(fā)現(xiàn)危機(jī)的根源和苗頭，為危機(jī)的預(yù)警提供信息，向政府提出建議和措施。例如，在“非典”尚未大規(guī)模擴(kuò)散之前，國際紅十字會(huì)就已向各國分支紅十字會(huì)提出預(yù)警和進(jìn)行動(dòng)員，并建議世界各國公民避免到疫區(qū)旅行。

（二）非政府組織作為參與者在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員和整合

公共危機(jī)治理是一種非常態(tài)的管理方式。由于公共危機(jī)的突發(fā)性、瞬間性和緊急性，政府在常態(tài)管理中行之有效的行政和政治動(dòng)員方式可能會(huì)變得不很靈驗(yàn)，加上政府嚴(yán)格的官僚體系，往往反應(yīng)緩慢或不反應(yīng)。與之相反，非政府組織沒有龐雜的行政體系和組織機(jī)構(gòu)，可以通過靈活多樣的運(yùn)行機(jī)制及時(shí)開展社會(huì)動(dòng)員，迅速對公共危機(jī)做出反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對社會(huì)資源和社會(huì)力量最快和最大的整合。尤其需要指出的是，在實(shí)踐中，非政府組織可以廣泛動(dòng)員政府財(cái)政體系之外的社會(huì)公益資源向危機(jī)受害者提供援助，有效彌補(bǔ)政府的資源短缺。汶川大地震發(fā)生后，國內(nèi)各類非政府組織發(fā)起總動(dòng)員，截至2008年6月，全國共接收海內(nèi)外各界社會(huì)捐贈(zèng)款物共計(jì)467.4億元，實(shí)際到賬款物454.32億元［5］。

（三）非政府組織作為生力軍在公共危機(jī)發(fā)生后參與修復(fù)與重建

公共危機(jī)的爆發(fā)是一個(gè)有生命周期的過程，危機(jī)救治階段的結(jié)束，并不意味著危機(jī)管理的結(jié)束，而是進(jìn)入了一個(gè)新的階段即危機(jī)恢復(fù)階段，如果處理不當(dāng)，危機(jī)恢復(fù)期可能成為新危機(jī)的發(fā)生期。在這一階段，非政府組織主要是輔助政府部門進(jìn)行危機(jī)后的重建工作，重新恢復(fù)和建立穩(wěn)定的社會(huì)秩序。例如，許多志愿組織幫助那些因危機(jī)而產(chǎn)生的、政府事后未能充分幫助但又需要救助的弱勢群體。有些非政府組織還參與政府危機(jī)管理的評(píng)估工作，為政府回歸常態(tài)管理提供建議。還有的非政府組織通過研討、交流與政治溝通，全面分析危機(jī)產(chǎn)生的原因，為避免類似危機(jī)的再次發(fā)生而向政府提供相關(guān)建議。據(jù)調(diào)查，唐山大地震后有14.9%的人在看到地震的慘狀后產(chǎn)生不想活下去的念頭，17.5%的人萌生離家出走的想法，許多人產(chǎn)生對社會(huì)非常消極的情緒。之后的實(shí)踐證明，非政府組織在心理治療、撫慰受災(zāi)群眾等方面發(fā)揮了非常積極的作用［6］。

此外，非政府組織以公益為目的，組織成員通常向社會(huì)捐贈(zèng)自己的財(cái)物或奉獻(xiàn)自己的時(shí)間和精力。這種公共意識(shí)和獻(xiàn)身精神可以增強(qiáng)人與人之間的相互信任和關(guān)心，有利于增進(jìn)和激發(fā)服務(wù)公益和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的公民精神，促進(jìn)自律性和社會(huì)秩序的形成，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整合。這種社會(huì)資本的積累，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，預(yù)防社會(huì)危機(jī)的產(chǎn)生。

三、非政府組織參與公共危機(jī)治理存在的問題

（一）非政府組織參與公共危機(jī)治理的能力不足

隨著經(jīng)濟(jì)迅速的發(fā)展和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國非政府組織的數(shù)量急劇增加，同時(shí)，也暴露出很大的問題。非政府組織數(shù)量增加并不意味著其自身水平和能力的提升，當(dāng)然也并不意味著其能有效地參與公共危機(jī)的治理。一是經(jīng)費(fèi)短缺。經(jīng)費(fèi)不足是整個(gè)世界非政府組織發(fā)展中普遍存在的問題，我國情況更甚。即便是在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，非政府組織的經(jīng)費(fèi)也難以維持其正?；顒?dòng)，更不用提經(jīng)濟(jì)相對落后的中部和西部地區(qū)。此外，由于我國對企業(yè)參與社會(huì)公益事業(yè)減稅力度不夠，使非政府組織很難獲得企業(yè)的贊助和捐贈(zèng)。2002年，我國非政府組織年支出占GDP的比重只有0.46%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家，也低于巴西、秘魯這樣的發(fā)展中國家［7］。二是人才匱乏，專業(yè)性不強(qiáng)。公共危機(jī)治理的參與不僅僅需要責(zé)任心與資金，還要涉及較多的專業(yè)技術(shù)知識(shí)。能否吸納更多的高素質(zhì)人才是實(shí)現(xiàn)非政府組織創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。而目前我國非政府組織人才匱乏，專業(yè)性不強(qiáng)則是一個(gè)普遍的現(xiàn)象，不僅是人才不足，更重要的是缺乏專業(yè)知識(shí)和技能，尤其缺乏創(chuàng)新的觀念和能力。三是志愿失靈。非政府組織的志愿失靈主要指組織偏離所奉行的社會(huì)公益宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給社會(huì)公眾和社會(huì)管理帶來的負(fù)面效應(yīng)，其主要表現(xiàn)為慈善特殊主義和慈善組織家長作風(fēng)［8］。

（二）公共危機(jī)治理的理念還沒有得到轉(zhuǎn)變，給非政府組織參與其中造成障礙

我國封建王朝持續(xù)時(shí)間長達(dá)兩千年，受傳統(tǒng)政治文化影響，長期以來政府已經(jīng)習(xí)慣于自上而下單一向度的發(fā)號(hào)施令，非政府組織很少有和政府平等對話的機(jī)會(huì)，在政府公共決策中向政府表達(dá)意見、提供建議，為謀求社會(huì)共同利益而施展和貢獻(xiàn)自己才能的空間則更加有限。傳統(tǒng)的公共危機(jī)治理模式，是一種由國家政府對非政府組織的單向控制，治理決策和實(shí)施過程是一個(gè)支配與被支配的過程，政府居高臨下、高高在上，而非政府組織被當(dāng)作政策對象，只能被動(dòng)接受既定的制度安排。這樣既限制了非政府組織在公共危機(jī)治理中發(fā)揮最大的效用，又打擊了其參與其中的積極性。但是，某種程度上這種觀念在我國社會(huì)還根深蒂固，亟需加以改變。

（三）非政府組織參與公共危機(jī)治理的法律體系還不健全

非政府組織參與公共危機(jī)治理的途徑和權(quán)利必須通過法律的形式加以確認(rèn)，使得它們的參與作為政府公共危機(jī)治理過程中的一個(gè)不可缺少的步驟得到保證，從而不至于成為一種可有可無的隨意性安排。當(dāng)前，我國關(guān)于公共危機(jī)治理的法律體系正處于建立和完善的初始階段，在已有的關(guān)于危機(jī)治理的法律文件中，尚缺少比較明確的關(guān)于肯定和支持非政府組織參與公共危機(jī)治理，以及參與的職責(zé)、途徑方面的規(guī)定，非政府組織參與公共危機(jī)治理法制化的滯后，使得非政府組織的產(chǎn)生得不到政府決策機(jī)構(gòu)的重視和支持，參與愿望也是時(shí)常得不到滿足。另一方面，這種法律制度的缺失也在無形之中削弱了非政府組織的公信力，降低了其公眾的認(rèn)可度。

此外，非政府組織在公共危機(jī)治理過程中與政府職能部門協(xié)作力度不夠。我國非政府組織自出現(xiàn)之日起就積極投身于政府公共危機(jī)治理的過程中，扮演了重要的角色。但在參與的過程中也暴露出了結(jié)構(gòu)松散、點(diǎn)狀分布、各自為戰(zhàn)的問題，與政府職能部門的合作力度明顯不夠，不僅沒發(fā)揮其最大效力，還造成一定程度上的資源浪費(fèi)。以5·12汶川大地震為例，不僅各個(gè)領(lǐng)域的民間組織，而且個(gè)人、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、媒體、網(wǎng)絡(luò)等，均迅速參與其中，發(fā)揮了極大的救災(zāi)能量。但另一方面我們又必須要看到參與其中的非政府組織數(shù)量雖然可觀，然而結(jié)構(gòu)上卻如同散沙，未能形成真正的規(guī)模效應(yīng)，尤其是救災(zāi)過程中與政府的協(xié)作力度不夠、各自為戰(zhàn)，更是大大限制了非政府組織效力的發(fā)揮［9］。

四、推動(dòng)非政府組織參與公共危機(jī)治理的途徑

（一）非政府組織應(yīng)注重自身完善，提高參與公共危機(jī)治理的能力

我國大多數(shù)非政府組織還不能有效地參與公共危機(jī)治理，這與其自身能力不強(qiáng)有著很大的關(guān)系。因此，必須加強(qiáng)非政府組織的自身能力建設(shè)。一方面要借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開展科學(xué)化、規(guī)范化的組織操作，建立“決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的管理體制。另一方面，要形成一整套人力資源的開發(fā)、配置、使用和管理的工作機(jī)制，形成一支充滿朝氣和活力的工作團(tuán)體。要大力發(fā)掘、培養(yǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)人才，引進(jìn)專家和學(xué)者對志愿者進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，設(shè)立上崗服務(wù)證書制度，建立志愿者工作專業(yè)評(píng)估體系。在處理具體事務(wù)時(shí)，非政府組織應(yīng)在不損害其獨(dú)立性的前提下，主動(dòng)邀請政府監(jiān)督工作，充分聽取政府的意見和建議。此外，必須特別重視提高社會(huì)公信力。非政府組織能夠參與公共危機(jī)治理并發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于公眾相信，相對于政府和企業(yè)，非政府組織可以在較佳的位置上去處理大量的社會(huì)問題。為此，非政府組織應(yīng)時(shí)刻注意自身形象，提高社會(huì)公信力，克服志愿失靈現(xiàn)象，進(jìn)而進(jìn)一步提高參與公共危機(jī)治理的能力。

（二）轉(zhuǎn)變公共危機(jī)治理理念，積極推動(dòng)非政府組織參與其中

政府在公共危機(jī)治理領(lǐng)域中，要運(yùn)用危機(jī)治理理論，盡可能地吸納各種社會(huì)力量、調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對危機(jī)，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理參與主體的多元化，形成社會(huì)一體的公共危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)。從當(dāng)前情況看，一方面政府已經(jīng)意識(shí)到非政府組織參與公共危機(jī)治理的必要性；另一方面，又擔(dān)心失去對與非政府組織的控制，從而帶來更大、更高層次上社會(huì)的不穩(wěn)定。這使得政府對非政府組織往往還是采取較為嚴(yán)格的政策。其實(shí)，在應(yīng)對公共危機(jī)時(shí)，非政府組織的目的、責(zé)任和行動(dòng)途徑和政府并沒有實(shí)質(zhì)意義上的沖突，可以承擔(dān)政府的部分職能，扮演政府合作者和助手的角色，他們能夠及時(shí)、適時(shí)地提供社會(huì)急需而政府又不便直接給與的公共產(chǎn)品和服務(wù)，對政府起到很好的拾遺補(bǔ)缺的作用。因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變公共危機(jī)治理理念，積極培育和發(fā)展非政府組織，大膽委托非政府組織開展工作，對其參與公共危機(jī)治理提供政策上的支持，使其在危機(jī)治理中能夠發(fā)揮出積極合理的作用。

（三）加強(qiáng)立法，完善法律體系，為非政府組織參與公共危機(jī)治理提供法律保障

非政府組織與政府相比，無論職權(quán)范圍、活動(dòng)方式、組織理念均存在較大差異，而且，由于政府在公共事務(wù)處理過程中掌握著具有強(qiáng)制約束力的公共權(quán)力，而非政府組織則沒有強(qiáng)制性權(quán)力做后盾。因此，非政府組織要想在公共事務(wù)治理領(lǐng)域謀求與政府職能部門的平等合作，必須借助于法律體系和制度設(shè)計(jì)，明晰雙方在公共事務(wù)治理領(lǐng)域應(yīng)享有的權(quán)利和必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，即明確雙方的治理界限。政府應(yīng)以立法的形式確保危機(jī)狀態(tài)下權(quán)責(zé)雙方的正常運(yùn)行，明確各治理主體在危機(jī)中的權(quán)利與責(zé)任，通過立法規(guī)范公共危機(jī)治理的程序和方法，及時(shí)化解不同主體之間的沖突和矛盾。與此同時(shí)，也應(yīng)對非政府組織進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和管理，加緊制定與完善《結(jié)社法》、《行業(yè)協(xié)會(huì)法》、《社會(huì)團(tuán)體管理法》、《基金會(huì)管理法》等一系列相關(guān)法律，注意克服以往立法層次低，偏重登記管理等傾向，逐步建立和完善對非政府組織依法監(jiān)督和管理的長效機(jī)制，在法律上對非政府組織處理危機(jī)事件的行為加以規(guī)范和保障?？傊?，要以法律界定公共危機(jī)治理各主體權(quán)力和責(zé)任的界限，以法律來規(guī)范和制約權(quán)力的運(yùn)行，把危機(jī)管理納入法制軌道。

（四）建立非政府組織與政府的協(xié)作伙伴關(guān)系，形成良好的互動(dòng)應(yīng)對機(jī)制

公共危機(jī)對社會(huì)影響的廣泛性不僅對作為治理主體的政府提出了挑戰(zhàn)，更是對社會(huì)整體能力提出了綜合考驗(yàn)。在公共危機(jī)面前，僅僅依靠政府的力量難以做到危機(jī)應(yīng)對的高效、快速、協(xié)調(diào)和靈活，因此，在強(qiáng)調(diào)政府危機(jī)管理的快速反應(yīng)性、責(zé)任性等原則的同時(shí)，也必須強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理系統(tǒng)中參與主體的多元性，特別是吸納非政府組織的力量，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源共同應(yīng)對危機(jī)。喬治·理查森指出，資源互補(bǔ)的必要性是組織之間合作的關(guān)鍵動(dòng)力。政府與非政府組織建立合作伙伴關(guān)系可以視為積聚兩者資源和力量解決復(fù)雜問題的有效方式，同時(shí)也提高了問題解決的效率和創(chuàng)新性［10］。在我國國家主導(dǎo)社會(huì)的模式下，雖然公共事務(wù)的治理邊界已向非政府組織敞開，但政府作為最為強(qiáng)大的社會(huì)組織，仍然擁有對社會(huì)實(shí)行干預(yù)的最強(qiáng)大力量。在我國非政府組織還遠(yuǎn)未成熟的現(xiàn)實(shí)條件下，在危機(jī)管理中必須要有一個(gè)權(quán)力核心進(jìn)行快速有效的決策和救治，政府成為當(dāng)然角色。非政府組織必須積極的探尋與政府協(xié)作的途徑，填充政府傳統(tǒng)治理中及權(quán)力回撤后出現(xiàn)的真空，主動(dòng)回應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域中出現(xiàn)的治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。有效的危機(jī)治理必然是政府有選擇的退卻，非政府組織有選擇的進(jìn)入，兩者相互信任、相互支持、相互依賴，開展多種契約型、制度性的聯(lián)合，建立良性、友好的伙伴關(guān)系才能達(dá)成。

此外，應(yīng)該建立良好的輿論氛圍和制度保障，為非政府組織參與公共危機(jī)治理提供動(dòng)力。非政府組織是公民基于共同信仰或利益而自愿結(jié)成的社團(tuán)，它在危機(jī)管理中，使得社會(huì)個(gè)體之間的平等互惠精神和社會(huì)責(zé)任感得到進(jìn)一步的培養(yǎng)，人們之間的相互信任和理解得到進(jìn)一步加深，它所體現(xiàn)的團(tuán)結(jié)合作、公益精神對于社會(huì)文明的發(fā)展有著重要的作用。在我國現(xiàn)時(shí)期，由于非政府組織理念還不為大多數(shù)人所熟知，尤其是媒體對它們的宣傳不夠，使得非政府組織的活動(dòng)知名度不高，容易遭到公眾的猜疑和不信任。這要求社會(huì)對于非政府組織的合法性和合理性予以認(rèn)定，避免造成信用危機(jī)而挫傷它們應(yīng)對危機(jī)的積極性。同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)公民文化建設(shè)，培育公民的主體意識(shí)、參與意識(shí)和志愿意識(shí)，使公民自愿加入到非政府組織，提高非政府組織公信力。

五、結(jié)語

非政府組織的興起，是改革開放以來我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和社會(huì)發(fā)展需求的必然產(chǎn)物?；钴S的非政府組織是一個(gè)國家公民精神漸醒、公民社會(huì)初步形成的前奏，是判斷政府開放程度的信號(hào)之一。在政府的公共管理活動(dòng)中，危機(jī)事件的發(fā)生不可避免，政府作為傳統(tǒng)意義上的公共權(quán)力主體當(dāng)然要發(fā)揮其主導(dǎo)作用，與此同時(shí)，也不應(yīng)該忽略非政府組織在公共危機(jī)治理中所能發(fā)揮的重要作用，兩者應(yīng)該積極互動(dòng)、共同參與，從而推動(dòng)危機(jī)事件的順利解決。由“全能型”向“治理型”轉(zhuǎn)變的精簡政府無法解決所有的公共危機(jī)問題，由此產(chǎn)生的“公益真空”為非政府組織的參與創(chuàng)造了條件。非政府組織正以不可替代的地位和作用，蓬勃地發(fā)展。但是，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，我國公共危機(jī)治理中非政府組織的參與還存在著許多的局限和不足，需要對其不斷地發(fā)展和完善?？梢哉f，進(jìn)一步推動(dòng)非政府組織參與公共危機(jī)治理任重而道遠(yuǎn)?！?/p>

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D630.8

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1009-6566（2011）04-0089-05

2011-03-10

吳 亭（1987—），男，山東泰安人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，主要研究方向?yàn)榉钦M織、公共政策。