柯菲菲，姜 杰

（1.南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210093；2.江蘇無錫金匯人律師事務(wù)所，江蘇 無錫 214002）

一、引言

社會保險制度的建構(gòu)不僅關(guān)乎勞動者群體的社會保險權(quán)益、普通百姓的安居樂業(yè)，更影響我國社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。1993年國務(wù)院有關(guān)部門開始組織起草《社會保險法》，歷經(jīng)十七年，2010年10月28日該部法律終于獲得全國人大常委會的審議通過，并于今年7月1日正式實施。然而，《社會保險法》實施所要面臨的嚴(yán)峻考驗絕不會亞于十七年的立法歷程。

在統(tǒng)一立法缺失的十七年里，地方法規(guī)、政策、實際操作規(guī)范參差不齊而又根深蒂固?？v觀該法，其搭建起了社會保險制度大廈的核心支柱及外圍框架①，但尚需部門規(guī)章、地方實施條例及具體實施過程來一磚一瓦地壘實整個宏偉建筑。反過來，這也注定了《社會保險法》的實施將是一段與既得利益、地方利益以及陳舊思想戰(zhàn)斗的漫長過程。但是，在“司法審查”制度缺失的我國，一部太過框架性的法律著實為部門規(guī)章、地方政府留足了操作余地，勞動者對此卻沒有途徑、也缺乏合力來對地方政府行使監(jiān)督，這似乎是我國社會保障法制更深刻的問題。

這部“為今后制度完善和機(jī)制創(chuàng)新留出空間”[1]的法律，其實施前景著實令人堪憂。近期來看，其實施效果影響最明顯的人群為農(nóng)民工群體，所以本文選取農(nóng)民工社會保險權(quán)益為觀察點，來探討將農(nóng)民工納入職工社會保險所要克服的制度慣性、現(xiàn)實阻礙，以窺覬《社會保險法》框架性立法所引致的實施困境，并提出實施建議。

二、城鄉(xiāng)二元化對《社會保險法》實施的制約

從1953年的《勞動保險條例》到1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、1998年 《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》、1999年 《社會保險費征繳暫行條例》、《失業(yè)保險條例》，其均以“城鎮(zhèn)職工”為規(guī)制對象、以“無流動就業(yè)”為現(xiàn)實基礎(chǔ)來調(diào)整社會保險法律關(guān)系，“原有的社保體系很大程度上是1990年代改革的產(chǎn)物，承擔(dān)了為國企脫困的任務(wù)，包括養(yǎng)老、醫(yī)療等五大基本保險制度設(shè)計之初就沒有考慮到諸如外出務(wù)工、人口老齡化等問題。”[2]這些全國性法規(guī)為各地方實施細(xì)則和實踐操作奠定了“城鎮(zhèn)中心”、“城鄉(xiāng)二元分割”的立法基調(diào)。

隨著勞動力大規(guī)模從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，“農(nóng)民工”逐漸成為勞動力大軍的主力，“城鎮(zhèn)中心”導(dǎo)致了農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的缺失，其制度局限性越來越凸顯。據(jù)此，具有行政法規(guī)立法權(quán)的省市紛紛根據(jù)地區(qū)偏好②調(diào)整規(guī)章、政策，不同程度上將農(nóng)民工納入了保護(hù)范圍。然而，各種調(diào)整僅是表面上的，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，對農(nóng)民工的保護(hù)僅是例外的、邊緣的。與此同時，由于各地調(diào)整幅度不一致，也進(jìn)一步加重了地方模式③的差異性，這對于在不同城鎮(zhèn)模式間流動的農(nóng)民工造成了隱形侵害。實質(zhì)上“城鎮(zhèn)中心”就是城鄉(xiāng)戶籍分割在社會保險領(lǐng)域的體現(xiàn)，“農(nóng)民工問題首先是城鄉(xiāng)分割、分治的意識與觀念問題……在傳統(tǒng)戶籍制度背景下，一些法規(guī)政策有意無意地遺漏了農(nóng)民工，留下了法規(guī)政策規(guī)范的真空”。[3]

《社會保險法》賦予農(nóng)民工以平等待遇，“農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在就業(yè)、社會保險、教育等方面一視同仁……應(yīng)當(dāng)享受統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系下的勞動報酬和福利待遇，不能因戶籍不同而適用不同標(biāo)準(zhǔn)?！盵1]《社會保險法》第九十五條特別強(qiáng)調(diào)，“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險?！币簿褪钦f，“職工”并不因農(nóng)村戶口或城鎮(zhèn)戶口而有所區(qū)分，統(tǒng)一適用《社會保險法》中的圍繞職工展開的“職工保險制度”。該法首次以法律的形式給予了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等的福利保障，在立法上革除了過去三十年勞動者社會保險制度的身份化分割，將農(nóng)民工納入了社會保險法律制度的系統(tǒng)保護(hù)中，邁出了“平等保護(hù)”的一大步。然而，過去三十年間根植于“城鄉(xiāng)分割”上的各種保障制度，以戶籍為適用基礎(chǔ)的各項制度，恰是對《社會保險法》實施的一大制約。以失業(yè)保險制度和靈活就業(yè)人員參保制度為例。

1.失業(yè)保險制度的實現(xiàn)困境

《社會保險法》第四十五條規(guī)定了領(lǐng)取失業(yè)保險待遇的條件，其中第一款第三項為“已經(jīng)進(jìn)行失業(yè)登記，并有求職要求?！痹撘?guī)定與2001年修訂的《失業(yè)保險條例》及目前地方有關(guān)失業(yè)保險的具體規(guī)定相一致，都是將“失業(yè)登記”作為形式要件。登記后，社保機(jī)構(gòu)按月向失業(yè)者給付失業(yè)金，并以失業(yè)保險基金為失業(yè)者繳納醫(yī)療保險費用，并不定期提供職業(yè)培訓(xùn)等。但是，從1995年開始施行的《就業(yè)登記規(guī)定》僅規(guī)定了就業(yè)、失業(yè)登記制度適用于城鎮(zhèn)戶口勞動者。雖然個別城市隨著農(nóng)民工數(shù)量的激增修正了失業(yè)登記制度，但是目前我國大多數(shù)地方的失業(yè)登記制度仍僅向城鎮(zhèn)職工開放，或有條件地向農(nóng)民工開放，造成農(nóng)民工游離在我國失業(yè)保障制度外。農(nóng)民工即使符合領(lǐng)取失業(yè)金條件④，也只能是一次性領(lǐng)取低于⑤失業(yè)金的“生活補(bǔ)助金”⑥，不能享受其他失業(yè)保險待遇。這實質(zhì)上等于“用農(nóng)民工、而且是失業(yè)農(nóng)民工得錢來給‘城里人’增加福利基金”。[5]所以，如果該法在實施中，失業(yè)登記制度未進(jìn)行相應(yīng)修正，那么“農(nóng)民工”極有可能仍被排除在實質(zhì)的失業(yè)保障制度之外。

另一層次上，社會保險基金的可持續(xù)發(fā)展與參保繳費人口的結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。我國就業(yè)失業(yè)政策的有效性、失業(yè)保險基金的穩(wěn)定都與失業(yè)率的統(tǒng)計息息相關(guān)。中歐社保合作項目官員格雷森·克拉克表示“由于缺乏中長期財務(wù)預(yù)測，各地?zé)o從考慮繳費人口基數(shù)增加造成的債務(wù)增加，以及提高保險待遇和其他福利的長遠(yuǎn)影響”。《社會保險法》第六十六條規(guī)定“社會保險基金按照統(tǒng)籌層次設(shè)立預(yù)算”，同時，去年底社會保險基金監(jiān)管預(yù)算化改革已經(jīng)啟動[1]。但是筆者質(zhì)疑，把農(nóng)民工排除在失業(yè)率統(tǒng)計之外、排除在預(yù)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)之外是否已決定了最終結(jié)果的偏頗。

2.靈活就業(yè)人員參保對農(nóng)民工社會保險權(quán)益實現(xiàn)的阻礙

《社會保險法》并沒有就“靈活就業(yè)人員”給出明確的界定，僅是列舉了 “無雇工的個體工商戶”“未在用人單位參加職工基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員”兩類，并以“以及其他靈活就業(yè)人員”兜底概括之。從以上的規(guī)定來看，并沒有暗含靈活就業(yè)人員需為城鎮(zhèn)居民。目前看來，普通勞動者能否以“靈活就業(yè)人員”參保，首先影響其在失業(yè)期間能否享受醫(yī)療保險待遇的問題。失業(yè)者或跨地區(qū)就業(yè)者，如果三個月內(nèi)沒有重新就業(yè)（即沒有其他單位為其辦理社會保險繳費手續(xù)）且個人也未在一定時限內(nèi)⑦以靈活就業(yè)人員身份續(xù)保的，視為中斷參保，不能享受醫(yī)療保險待遇。其次影響其未滿繳費年限而達(dá)到退休年齡時的補(bǔ)繳問題?！渡鐣ｋU法》第十六條規(guī)定，“參加基本養(yǎng)老保險的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金?！蹦壳氨仨毷且造`活就業(yè)人員的身份才能進(jìn)行補(bǔ)繳。

然而，實踐中，大多數(shù)城市僅有本市城鎮(zhèn)居民才能夠在戶籍所在區(qū)辦理靈活就業(yè)人員參保手續(xù)。依據(jù)《流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（人社部發(fā)〔2009〕191號）的規(guī)定，農(nóng)民工在勞動關(guān)系終止或其他原因中止城鎮(zhèn)基本醫(yī)療關(guān)系后，只能向戶籍所在地新型農(nóng)村合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請參加當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療。其不能同城鎮(zhèn)失業(yè)者一樣以靈活就業(yè)人員身份繼續(xù)參加職工基本醫(yī)療保險。所以，沒有按月領(lǐng)取失業(yè)金（包含了醫(yī)療保險費用）的農(nóng)民工實質(zhì)上被排除在了職工醫(yī)療保險制度保障外，也大大影響了其醫(yī)保的累積繳費年限。同理，不能辦理靈活就業(yè)人員參保手續(xù)的農(nóng)民工也無法一次性或在規(guī)定時間內(nèi)補(bǔ)繳至滿十五年后領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，對于他們來說只能取出個人賬戶余額后退出養(yǎng)老保險關(guān)系⑧。

三、“碎片化”對《社會保險法》的實施制約

1.模式差異對社會保險制度統(tǒng)一的阻礙

《社會保險法》將農(nóng)民工納入了統(tǒng)一的職工社會保險中，但在此之前，農(nóng)民工社會保險模式參差不齊。僅以“碎片化”最明顯的農(nóng)民工養(yǎng)老保險為例就足以展示實現(xiàn)《社會保險法》統(tǒng)一模式所要面臨的嚴(yán)峻困境。

目前，我國各省市的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度主要有三種模式。第一種模式為“統(tǒng)一模式”，以江蘇省、廣東省、河南省、陜西省、甘肅省為例，該模式與《社會保險法》的規(guī)定相一致。第二種模式為“仿城雙低模式”，該模式是仿照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的設(shè)計，在繳費標(biāo)準(zhǔn)和待遇享受方面予以降低，以北京市、杭州市、廈門市、重慶市為例。第三種模式為“綜合保險模式”，其將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種風(fēng)險放在一個制度框架下由商業(yè)保險公司統(tǒng)一承辦的一種社會保障方式，以上海市為例。

上述第二、第三種模式都存在變革問題。就第二種模式來說，該模式與《社會保險法》的立法旨意相悖，但其基金的物理架構(gòu)與《社會保險法》中的統(tǒng)賬結(jié)合相同或相似，較易銜接。就第三種模式來說，該模式不僅在制度理念上異于《社會保險法》，并且其基金結(jié)構(gòu)與統(tǒng)賬結(jié)合模式不具有兼容性，其變革幅度也將最大。無論改革幅度的大小，只要改革就存在改革成本由誰支付的問題。

筆者不禁想到了90年代初城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革的圖景。在改革之前中國過去的養(yǎng)老保障實行受益基準(zhǔn)制，養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付，已經(jīng)離退休的職工沒有養(yǎng)老金積累，在實施個人賬戶前的在職職工也沒有養(yǎng)老金積累。退休職工和這些在職老職工雖然在過去的工作期間沒有形成養(yǎng)老金積累，但按照舊體制下的低工資、高福利政策，他們的養(yǎng)老金已通過“預(yù)先扣除”轉(zhuǎn)化為政府投入并凝固到國有資產(chǎn)當(dāng)中，政府應(yīng)承擔(dān)對他們的養(yǎng)老保障義務(wù)。但是各地的試驗?zāi)Ｊ蕉蓟乇芰藢下毠ゐB(yǎng)老金權(quán)益的明確償還問題；最終確立下來，老職工的養(yǎng)老金來源需要通過當(dāng)期的企業(yè)“統(tǒng)籌繳費”解決，這造成了最為突出的“空帳”問題，在沒有其他資金來源將空帳進(jìn)行充實的情況下，出路只能是繼續(xù)挪用下一代人的個人賬戶資金，使空賬戶往下轉(zhuǎn)。

實質(zhì)上，農(nóng)民工類似于當(dāng)年的“老職工”，雖然沒有直接為個人進(jìn)行養(yǎng)老金積累，但其養(yǎng)老保障費用同樣已通過低工資、低保障的方式被“預(yù)先扣除”轉(zhuǎn)化為社會財富。以上海的外來工綜合保險為例，“低繳費”是其吸引了大批企業(yè)進(jìn)駐的有力政策之一，農(nóng)民工的低廉勞動力推動了上海經(jīng)濟(jì)的騰飛。所以，應(yīng)當(dāng)如何分?jǐn)們斶€農(nóng)民工養(yǎng)老保險權(quán)益的責(zé)任，關(guān)系著《社會保險法》“使公民共享發(fā)展成果”立法宗旨的實現(xiàn)。這也正是筆者所擔(dān)憂的，在沒有厘清歷史欠賬的責(zé)任主體時，地方政府設(shè)計的銜接政策或許隱匿了政府轉(zhuǎn)嫁改革成本的動機(jī)，又或許因缺乏研究而在造成實質(zhì)的不公。

2.社會保險基金統(tǒng)籌層次提高的困境

社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題影響最大的即是農(nóng)民工群體，正如許多學(xué)者指出的，“制約農(nóng)民工參加社會保險的根本原因之一在于社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)”[5]。“區(qū)域分割”嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工流動就業(yè)，就此，《社會保險法》將轉(zhuǎn)移接續(xù)問題提煉為法律規(guī)范，規(guī)定了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)有兩個前提，一個就是前述的統(tǒng)一各地不同的社會保險制度，另一個重大課題則是提高保險基金的統(tǒng)籌層次問題。中國原有的社保體系設(shè)計之初，采取的是縣級統(tǒng)籌的模式。這種區(qū)域分割式的立法及管理，造成“我國各地養(yǎng)老保險基金尚未全部實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，其他4項保險基金的統(tǒng)籌層次很多還處于縣市一級，有的甚至處于更低層次”[2]，“不完全統(tǒng)計，我國共有兩千多個社保統(tǒng)籌區(qū)域，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的試點，也僅實現(xiàn)建立省內(nèi)轉(zhuǎn)移的調(diào)節(jié)基金，離真正的省級統(tǒng)籌相差甚遠(yuǎn)?！盵1]

“統(tǒng)籌”意味著在一定區(qū)域內(nèi)征繳和支付的社保作為一個整體核算，不足部分由統(tǒng)籌區(qū)域的財政負(fù)責(zé)補(bǔ)貼。農(nóng)民工社會保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)直接影響著輸入地和輸出地政府的財政責(zé)任大小。過去農(nóng)民工流動就業(yè)或返鄉(xiāng)生活，農(nóng)民工帶不走其已積累的社會保險利益，實際上造成了用農(nóng)民工的錢為勞動力聚集地的“城里人”增加了福利基金，緩解了政府社會保障的財政負(fù)擔(dān)。可以說，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)累積的這種既得利益是阻礙社會保險基金層次的提高和轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的建立的巨大阻礙。

四、實現(xiàn)農(nóng)民工社會保險權(quán)益的建議

社會保險體系的建設(shè)是一項龐大工程，不可能一蹴而就，僅就本文討論的農(nóng)民工納入社會保險體系的問題，就必觸及到社會、經(jīng)濟(jì)、政治、地域文化等等更廣闊、更深層的領(lǐng)域。要實現(xiàn)《社會保險法》為農(nóng)民工所勾勒的美好圖景，需要地方政府調(diào)整現(xiàn)有的戶籍制度、政策理念、經(jīng)辦規(guī)則等等，否則那些具體操作規(guī)范會切切實實地阻礙農(nóng)民工社會保險權(quán)益的實現(xiàn)。

1.堅持《社會保險法》的立法理念和價值取向

政府在制定實施政策、確定操作規(guī)則時，應(yīng)當(dāng)始終用《社會保險法》確立的“公平”理念予以審視，堅持《社會保險法》中政府責(zé)任、政府服務(wù)的規(guī)定。社會保險是一部操作性、技術(shù)性的法律，任何看似細(xì)微的辦事規(guī)則都有可能阻礙社會保險權(quán)益的實現(xiàn)。

（1）城鄉(xiāng)一體是對待農(nóng)民工社會保險的首要原則。我國當(dāng)前的社會保險制度過多強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民工的“農(nóng)民”身份，以農(nóng)民工“失業(yè)了就回去種田”為假設(shè)來制定政策，混淆了社會保險與土地保障。在《社會保險法》“平等保護(hù)”的立法框架中，國務(wù)院及地方政府政策制定時，應(yīng)弱化戶籍意識，修改《就業(yè)登記規(guī)定》，將農(nóng)民工納入到失業(yè)和就業(yè)登記制度中，取消靈活就業(yè)人員繳費制度中的戶籍要求。

（2）差異模式向統(tǒng)一模式過渡時堅持“使公民共享發(fā)展成果”的立法旨意。同樣以養(yǎng)老保險制度為例，在對待農(nóng)民工未被納入社會保險制度前的工作年限上應(yīng)采用類似“視同繳費”的方式，對農(nóng)民工過去的工作年限做一定補(bǔ)償，且這一補(bǔ)償應(yīng)由政府承擔(dān)。因為農(nóng)民工被“預(yù)先扣除”的養(yǎng)老保障費用轉(zhuǎn)化為了社會財富，所以，應(yīng)當(dāng)由對社會財富享有征稅權(quán)及分配權(quán)的政府來承擔(dān)他們的養(yǎng)老保障義務(wù)。

2.賦予個人以明確的監(jiān)督權(quán)

《社會保險法》出臺后，不少人質(zhì)疑其眾多的授權(quán)性條款，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹表示，“之所以授權(quán)國務(wù)院規(guī)定，主要考慮社會保險制度正在快速發(fā)展和變化的過程中，新的機(jī)制正在建立，有的制度正在探索，所以很難用法律的形式固定化。同時，我國幅員比較大，社會保險制度的形成和發(fā)展歷史又比較短，因此本著發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則，國家立法在確定大原則的基礎(chǔ)上要給國務(wù)院和地方一些空間。”[6]誠然，《社會保險法》不得不通過授權(quán)立法的形式將復(fù)雜性、廣泛性的問題留給具體實施的地方政府。然而，《社會保險法》全文63處“應(yīng)當(dāng)”，卻沒有一處是明確地方政府應(yīng)當(dāng)以何種理念、何種方式去完善社會保險的框架；農(nóng)民工能否在地方政府遲延改革、不改革⑨、甚至違法改革的時候依憑第八十二條“舉報、投訴”權(quán)，問責(zé)地方政府呢？這種近似于政策的立法語言在一定程度上削弱了其自身的強(qiáng)制性，也模糊了對地方政府具體實施過程的要求，使社會保險制度的建立健全顯得遙遙無期。所以，必須賦予公民個人以實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)。

（1）公民對政府相關(guān)法規(guī)、政策的事前監(jiān)督權(quán)。由于我國沒有“違法審查”制度，對于政府的抽象性行政行為也不能提起訴訟，所以公民應(yīng)被賦予在法規(guī)、政策出臺前的監(jiān)督權(quán)，如對法規(guī)、政策草案的異議權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)提供接收這些意見、質(zhì)疑的有效平臺，且法規(guī)的備案中必須載入已經(jīng)過管轄區(qū)域公民民主程序的記錄。另外，對于專門針對農(nóng)民工群體的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)借助工會向農(nóng)民工征求意見。

（2）有關(guān)政府部門、機(jī)構(gòu)職能管轄的明確化?！渡鐣ｋU法》第八十二條規(guī)定，“社會保險行政部門、衛(wèi)生行政部門、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會保險費征收機(jī)構(gòu)和財政部門、審計機(jī)關(guān)對屬于本部門、本機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的舉報、投訴，應(yīng)當(dāng)依法處理；對不屬于本部門、本機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)書面通知并移交有權(quán)處理的部門、機(jī)構(gòu)處理。有權(quán)處理的部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時處理，不得推諉?！睘榱朔乐共块T的互相推諉，應(yīng)當(dāng)明確各個機(jī)構(gòu)的職能范圍，尤其是對于投訴、舉報事項的受理范圍，并且應(yīng)當(dāng)由各部門聯(lián)合發(fā)文公告社會。

（3）政府立法過程應(yīng)當(dāng)聽取學(xué)者意見。由于我們社會保障法制、勞動法制非常不健全，許多操作性規(guī)定冗雜且繁多，政府在社會保障問題上的許多立法、政策常常違背法意或自相矛盾或不具有操作性。所以，政府應(yīng)建立學(xué)者智庫，逐漸明晰社會保障法制宗旨、體系化操作性規(guī)則，培育我國的社會保障法制環(huán)境。

注釋:

①“核心支柱”主要指社會保險中基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等的具體制度；“外圍框架”主要指該法中政府承擔(dān)的社會保險管理監(jiān)督義務(wù)，包括社會保險費用征繳、社會保險基金管理、社會保險監(jiān)督等。

②預(yù)算約束導(dǎo)致地方政府存在著自利性偏好，為了實現(xiàn)自身利益最大化，地方政府會通過自身可控的經(jīng)濟(jì)資源實現(xiàn)其行為目標(biāo)，在預(yù)算約束軟化的前提下，這種政府及其官員的個人目標(biāo)往往會上升成為區(qū)域性目標(biāo)，這種政策行為選擇的結(jié)果在一定程度上導(dǎo)致了社會保險模式的差異化，而這種差異化背后則是制度的公平、效率性問題。

③考慮到我國地方法規(guī)、規(guī)定的復(fù)雜性和多樣性，《社會保險法》中某些制度可能與部分省市沖突，但卻契合其他省市，所以，文中的“地方模式”除明確指稱某個省或市以外，均屬于整體性概念。相比之下，本文傾向說明清楚勝于說明精確。

④《失業(yè)保險條例》及其他地方規(guī)定雖然規(guī)定了農(nóng)民合同制工人毋須繳納失業(yè)保險費，但現(xiàn)實中職工所繳的“三險”和用人單位需繳的“五險”是作為一個整體由社保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一核算、扣繳的，也就是說，農(nóng)民工實際上繳納了失業(yè)保險費用。

⑤以南京為例，外來工領(lǐng)取的一次性失業(yè)金并不包括醫(yī)療保險費，所以其低于城鎮(zhèn)職工按月領(lǐng)取的失業(yè)金總額。

⑥《失業(yè)保險條例》第二十一條以及南京、上海、北京等地失業(yè)保險法規(guī)，都對農(nóng)民工失業(yè)保險進(jìn)行了明確的規(guī)定。

⑦各地對期限的規(guī)定不一致，但一般為三個月或者六個月。另外，超過前述的時限才補(bǔ)繳的，必須再連續(xù)繳費六個月，才能恢復(fù)享受醫(yī)療保險待遇的資格。

⑧目前，職工養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的銜接辦法尚未出臺，所以，農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶尚不能轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。

⑨《社會保險法》實施前夕，一些實行農(nóng)民工社會保險差別待遇的地方政府，紛紛出臺法規(guī)、政策予以修正，如成都改革了綜合保險、取消了戶籍制度，蘇州調(diào)整了工業(yè)園區(qū)的公積金制度，但是，上海政府的外來工綜合保險仍舊巋然不動。

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