史景利

(大連海事大學法學院，遼寧大連116026)

析海上殘骸清除之法律對策

史景利

(大連海事大學法學院，遼寧大連116026)

海上運輸是高風險行業(yè)，運輸過程中事故頻發(fā)，導致船舶沉沒，大量海上殘骸存在。海上殘骸清除是目前航運理論和實踐關注的焦點，若要及時有效地清除海上殘骸，資金是關鍵。明確殘骸清除責任人及其責任，引入沉船沉物強制打撈清除強制保險制度，設立海上殘骸清除基金，是目前解決海上殘骸清除費用難題較為合理有效的方案。

海上殘骸; 清除; 沉船沉物強制打撈清除強制保險; 基金

隨著經濟的發(fā)展，海上運輸活動越來越頻繁。海上運輸在促進經濟繁榮的同時，事故頻繁發(fā)生，給海洋生態(tài)環(huán)境和海上航行環(huán)境造成了巨大的威脅，其中船舶碰撞導致沉沒是最常見也是最嚴重的海上事故。如果沉沒船舶運載的是石油或有毒有害物質，船舶沉沒不僅會造成海洋環(huán)境污染，而且沉船沉物亦會阻礙航道，影響海上船舶的正常航行。目前，人們的海洋環(huán)保意識不斷增強，建立“環(huán)境友好型社會”日益成為當今社會經濟發(fā)展關注的重點，人與自然的和諧是未來價值體系的核心概念①，其中海洋環(huán)境保護更是重中之重。因此，對沉船沉物的打撈顯得日益重要和急迫，海上殘骸清除成為海洋環(huán)境保護中亟待解決的問題，引起相關主體和海事部門的極大關注。

一、海上殘骸的含義

在探討海上殘骸清除之前，有必要對海上殘骸的概念進行界定。有關海上殘骸，目前各國國內立法及國際公約表述不同，甚至我國各相關法律法規(guī)的規(guī)定亦不盡相同。

美國法律將海上殘骸的范圍界定為近岸裝置，并擴展到阻礙航行或者給航行造成威脅的任何物體。加拿大的沉船沉物強制打撈清除法律不僅適用于沉沒的船舶，而且適用于對航行構成妨礙或阻礙的其它任何物體，其明確包括貨物、燃油、航空器及近岸設施。此外，日本相關法律法規(guī)中亦對海上殘骸進行規(guī)定，包括任何沉沒物體并明確包括航海器和近岸裝置。

國際海事組織作為聯(lián)合國主管海運事務的專門機構，以促進海上安全和防止海洋污染為宗旨，在2007年5月14日至18日召開的國際海事組織外交會議上通過了《2007年內羅畢國際船舶殘骸清除公約》(簡稱《公約》)。依照公約定義，海上殘骸不僅指已沉入水中的船舶本身，還包括船上物品或從該船丟入海中并已擱淺、沉沒或處于危險中的物品;同時，由于碰撞、擱淺或其他航行事故將要或者可合理預見成為殘骸的船舶也被列入該范圍。

我國目前尚未制定有關海上殘骸清除的專門法律，《海商法》中亦沒有對海上殘骸或沉船沉物加以規(guī)定，只有我國相關的法律和行政法規(guī)中可散見有關沉船沉物的規(guī)定。在1992年7月12日國務院公布并實施的《關于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》第3條中指出:“沉船沉物是指沉沒于中國沿海水域水面以下或者淤埋海底泥面以下的各類船舶和器物，包括沉船沉物的主體及其設備、所載的全部貨物或者其他物品，但具有重要軍事價值的沉沒艦船和武器裝備及被確認為文物的沉船沉物不在外商參與打撈的對象之列?！薄冻链廖锎驌茊挝毁Y質管理規(guī)定》第3條規(guī)定:“沉船沉物是指沉沒于沿海水域或內河通航水域的船舶、設施及其設備、所載貨物及其他落水物體。”

公約和國外相關立法普遍使用的是“殘骸”這個概念，而我國相關法律法規(guī)則使用“沉船沉物”。其實，從廣義上來說，殘骸和沉船沉物具有相同的含義，并且其中沉物大多是從沉沒船舶上落入或者被棄入海中的物品。因此，本文所探討的海上殘骸清除中的海上殘骸是指此種意義上的沉船沉物，即沉沒于海中或內河通海水域并損害或威脅到海上生態(tài)環(huán)境或阻礙海上航行通暢和安全的船舶、船舶設施設備以及船上所載的貨物及其他落水物體。

二、海上殘骸清除的必要性

海上殘骸清除不僅關涉到船東、貨主等相關主體的經濟利益，對于國家而言，能否及時有效地清除海上殘骸，關系到海洋生態(tài)環(huán)境和國家經濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

首先，對于船東和貨主而言，雖然船舶貨物已經沉沒海中，但沉船沉物可能仍有很大價值。船舶建造耗資巨大，市場價值不菲，即使變?yōu)槌链杂幸欢衫玫膬r值;沉沒的貨物尤其是礦石等礦物類貨物以及金銀等貴重貨物，往往并不會因為落入海中而喪失使用價值和商業(yè)價值。因此，若能將沉船沉物打撈上岸，在一定程度上能夠挽回船東、貨主的經濟損失。

其次，沉船沉物有時會關系到船貨雙方之外的第三人的利益，例如港方。實踐中經常會發(fā)生這樣的情況，船舶靠港在指定泊位裝載貨物，在裝載過程中，由于操作失誤致使船貨沉沒。這種情形下不僅會給船貨雙方造成損失，而且如果不及時將沉船沉物打撈清除，會給港方造成巨大損失。因為港口碼頭作為船貨和人員的主要集散地，一個泊位每天會有許多班船舶靠泊裝卸貨物和乘客。如果船貨在碼頭泊位沉沒且不能及時打撈清除，會導致其他船舶無法正?？坎醋鳂I(yè)，其他相連泊位也可能因此被管制而停產，嚴重影響港口碼頭的正常生產和經營，可能造成港方每天高達百萬元的直接經濟損失。

再次，對國家而言，及時有效地打撈清除海上殘骸意義重大。我國是世界上的航運大國，航運經濟的核心在于國際國內海上運輸。如果沉船沉物不及時打撈清除，勢必會造成海上航行的障礙，不利于航運經濟的發(fā)展，阻礙整個國民經濟的發(fā)展進步。此外，沉船沉物大多會對海洋環(huán)境造成破壞和污染，長遠來看，也不利于我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，海上殘骸必須得到及時有效的清除。

三、明確海上殘骸清除責任人及其責任

(一)船舶所有人為海上殘骸清除責任人

海上殘骸清除涉及多方主體，包括沉船沉物的所有人、經營人、肇事船方、保險人、海事局以及專業(yè)打撈清除機構等，究竟何者應當承擔海上殘骸清除的義務，對此，學界有不同的理解，法律規(guī)定也存在分歧。

以我國現(xiàn)行法律法規(guī)為例，對于殘骸清除的責任主體有不同的規(guī)定，甚至相互沖突。依照《中華人民共和國海上交通安全法》和《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》相關規(guī)定，當發(fā)生強制打撈沉船沉物的情況時，被強制的對象(行政相對人)是“沉船沉物的所有人、經營人”;而《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》和《中華人民共和國水污染防治法實施細則》兩部法規(guī)都規(guī)定:“強制清除或強制拖航的措施，由此發(fā)生的一切費用，由肇事船方承擔”②。立法規(guī)定的混亂導致實踐操作中的困惑，不利于海上殘骸清除費用的有效實現(xiàn)。因此，很有必要對我國現(xiàn)行有關法律法規(guī)加以調整，統(tǒng)一規(guī)定海上殘骸清除的責任人。

筆者認為，立法應將該責任人統(tǒng)一為沉沒船舶登記所有人或如果船舶未登記則為沉沒時實際控制該船舶的人。理由如下:

第一，確立單一責任人有利于殘骸清除義務的履行。如果規(guī)定船舶所有人、經營人、貨物所有人、肇事船方等多方主體均為殘骸清除責任人，容易導致責任人之間的相互推諉，滋生懈怠心理，不利于沉船沉物的及時打撈清除。以立法的形式明確規(guī)定海上殘骸清除的責任人為登記船舶所有人或沉沒時實際控制該船舶的人，可以直接要求其履行海上殘骸清除義務，并支付相應清除費用，避免了不必要的相互推諉，能夠提高效率，及時有效地完成海上殘骸清除。況且，船舶所有人相對于其他相關主體而言，往往擁有較為雄厚的資本(即使沒有其他財產，還有沉船作為最基本的保障)，有利于保證充足的資金支付海上殘骸清除費用。船舶所有人支付海上殘骸清除費用、完成殘骸清除后，可以就該費用向真正的責任方追償。

第二，《2007年殘骸清除公約》作為目前唯一一部有關海上殘骸清除的專門性國際公約，將責任主體限定為登記船舶所有人?！?007年殘骸清除公約》的最終通過是多數(shù)航運國家相互協(xié)商、相互妥協(xié)的結果，公約旨在采用統(tǒng)一的國際規(guī)則和程序來保證對航運或者海洋環(huán)境構成危害的殘骸的及時有效清除和由此產生的費用的支付③。因此，該公約的內容在很大程度上反映了國際立法趨勢，我國雖尚未加入該公約，但亦應順應此趨勢，將海上殘骸清除責任人限定為船舶所有人。此外，加拿大法律亦明確規(guī)定，沉船沉物打撈清除的義務人是“船舶所有人”或者“實際控制船舶的人”④。

(二)明確海上殘骸清除的責任不享受海事賠償責任限制

海上殘骸的清除工作作業(yè)量大、需要很多專業(yè)設備、費用很高，如果沒有充足資金，很難保障殘骸清除工作的順利開展。如果將海上殘骸清除費用列為享有責任限制的海事請求權，必將會導致清除費用不到位，阻礙殘骸的及時清除，這與設立海事賠償責任限制制度的初衷背道而馳。因此，《1976年海事索賠責任限制公約》在第二條第一款第(4)、(5)項中明確規(guī)定沉船沉物打撈清除費用索賠為限制性海事請求權的同時，亦在第十八條保留條款中明確規(guī)定締約國可以對上述條款中第(4)、(5)項予以保留，即締約國有權在其國內法中將沉船沉物打撈清除費用索賠列為非限制性債權。我國并未加入該公約，但我國《海商法》有關海事賠償責任限制的規(guī)定在很大程度上是以該公約為藍本的。基于我國的基本情況，為保障海上殘骸的及時有效清除，我國《海商法》并未將沉船沉物打撈清除費用索賠列為限制性海事請求權。

此外，我國于2010年3月22日最高人民法院審判委員會第1484次會議上通過，并自2010年9月15日起實施的《最高人民法院關于審理海事賠償責任限制相關糾紛案件的若干規(guī)定》第十七條明確規(guī)定:“海商法第二百零七條規(guī)定的可以限制賠償責任的海事賠償請求不包括因沉沒、遇難、擱淺或者被棄船舶的起浮、清除、拆毀或者使之無害提起的索賠，或者因船上貨物的清除、拆毀或者使之無害提起的索賠”。

因此，船舶所有人作為海上殘骸清除的責任人，其支付殘骸清除費用的責任不得享受我國《海商法》規(guī)定的海事賠償責任限制的權利，應對全部的清除費用負責。

四、海上殘骸清除費用的實現(xiàn)

船舶所有人是海上殘骸清除的責任人，但是由于清除費用巨大，船舶所有人無力支付。因此，在發(fā)生船貨沉沒事故后，船舶所有人往往不會主動履行其應承擔的海上殘骸清除義務。此時，海事局作為海事主管機構往往會向船舶所有人發(fā)出限期強制打撈通知，限其在法定期限內履行殘骸清除義務。即使如此，船舶所有人也會想盡辦法逃避此義務。在責任人無正當理由，拒不履行殘骸清除義務的情況下，海事局基于公共利益的考慮，為了航道安全、防止海洋污染，會委托或者指派專業(yè)打撈清除機構進行強制打撈清除，或在緊急情況下直接采取打撈清除措施，并支付相應清除費用。此時，如何追償該費用成為海事局面臨的一大難題。如不盡快解決該問題，無疑會加重海事局的財政負擔，不利于海上殘骸的及時清除。因此，海上殘骸清除歸根結底是一個經濟問題，只有保障了充足的資金，才能順利開展殘骸清除工作。

對此，有學者認為，殘骸清除費用請求權為船舶優(yōu)先權，可以從沉船拍賣價款中優(yōu)先受償，其主要理由是《1967年統(tǒng)一船舶優(yōu)先權和抵押權國際公約》和《1993年船舶優(yōu)先權和抵押權國際公約》都規(guī)定海上殘骸清除費用可以同其他船舶優(yōu)先權一樣優(yōu)先受償。然而，筆者并不贊同此觀點。雖然上述國際公約賦予殘骸清除費用優(yōu)先權地位，但是依照我國《海商法》第二十二條有關船舶優(yōu)先權的規(guī)定，海上殘骸清除費用請求權不屬于船舶優(yōu)先權，不得對沉船拍賣款優(yōu)先受償。最高人民法院《關于海事法院拍賣被扣押船舶清償債務的規(guī)定》所列可從船舶拍賣款中優(yōu)先償付的費用中也沒有包括強制打撈清除費用⑤。退一步講，即使我國《海商法》賦予其船舶優(yōu)先權地位，沉船的價值遠遠低于殘骸清除費用，不足以保障全部清除費用的實現(xiàn)，況且沉船上可能還會存在其他優(yōu)先權。筆者認為，海上殘骸清除費用的實現(xiàn)應考慮如下兩種方案。

(一)實施強制保險

有關海上殘骸清除費用保障，目前的保險制度主要有船東互保協(xié)會保賠保險和商業(yè)保險，通常這兩種保險的承保范圍都會包括海上殘骸清除費用。但是，這兩種保險均無法保證清除費用的實現(xiàn)。首先，船舶所有人對船舶沉沒后殘骸清除責任屬于保賠保險中船舶責任保險范圍，應由船東互保協(xié)會承保，承擔殘骸清除費用的支付。然而，此保險的償付需受制于“先付原則”，很難實現(xiàn)。“先付原則”是保賠保險中固有的基本原則，《中國船東互保協(xié)會章程》明確規(guī)定了該原則⑥。根據(jù)“先付原則”，船舶所有人只有先實際支付了殘骸清除費用后，才能從互保協(xié)會得到保險賠付。實踐中，大多數(shù)情況下船舶所有人自身無力支付巨額的殘骸清除費用，因此，根據(jù)現(xiàn)行的互保協(xié)會章程，殘骸清除費用很難甚至幾乎不可能依據(jù)保賠保險得以及時有效的實現(xiàn)。其次，商業(yè)保險雖然也都承保海上殘骸清除責任，但是因其自愿原則，并不能保證所有船舶都投保該責任險，而且此責任險也會受到“先付原則”的限制。

建立沉船沉物強制打撈清除強制保險制度，是《2007年殘骸清除公約》中提出的一種解決強制打撈清除費用實現(xiàn)問題的方案⑦。根據(jù)公約規(guī)定，300總噸以上的登記船舶所有人必須進行保險或持有其他如銀行或類似金融機構的保證等財務擔保，以保證其應承擔的支付殘骸清除費用義務的履行。此外，為切實保證殘骸清除費用的及時有效實現(xiàn)，在強制保險的基礎上，公約還確立了對沉船責任保險人或其他財務擔保人的直接訴訟原則⑧。如此規(guī)定避免了類似前述“先付原則”的限制，海事局完成強制打撈清除作業(yè)并支付相應費用后，可以直接向承保該責任險的保險人或其他財務擔保人提起訴訟，追償其已經支付的殘骸清除費用，確保了強制打撈清除費用的及時、充分補償，有利于及時有效地清除海上殘骸。

對此，我國可以借鑒公約的規(guī)定，結合我國具體國情，逐漸引入沉船沉物強制打撈清除強制保險和直接訴訟制度，通過制定相關法律法規(guī)，強制船舶所有人投保該保險，以保障海上殘骸清除費用及時有效實現(xiàn)，及時對航區(qū)內海上殘骸進行清除，保證航道通暢、航行安全以及海洋環(huán)境不受污染。而且，目前我國已有相關的立法可供參考借鑒。2010年8月19日，我國交通運輸部公布了《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》(簡稱《辦法》)，已于2010年10月1日開始施行。《辦法》第二條明確規(guī)定:“在中華人民共和國管轄海域內航行的載運油類物質的船舶和1000總噸以上載運非油類物質的船舶，其所有人應當按照本辦法的規(guī)定投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。”并對保險額度和保險機構的資質和相應責任進行了詳細規(guī)定。因此，我國完全可以以船舶油污損害民事責任保險為參考，逐步引入沉船沉物強制打撈清除強制保險制度，為海上殘骸清除提供法律保障。據(jù)此，在強制打撈清除情況下，海事局可以直接向保險人或財務擔保人提起訴訟，要求支付殘骸清除費用。我國海事主管機關可以通過行政文件的形式，首先要求事故率較高、風險較大的船種先進行船舶殘骸清除保險，然后對實施的效果進行評估，在此基礎上逐步將船舶殘骸清除保險推廣到所有的船舶種類⑨。

(二)設立基金，作為第二層保護機制

由于海上殘骸清除費用巨大，有時沉船沉物強制打撈清除強制保險不足以償付該費用，對此，可以借鑒目前油污責任的三層保障機制(強制保險、油污責任基金和補償基金)，針對海上殘骸清除設立基金，以更充分地保障清除費用的有效實現(xiàn)。

首先，由我國交通部向國務院提出設立海上殘骸清除基金，獲得批準后，制定相關基金管理制度，完成基金設立工作。以我國交通部為總部，在銀行開立專門賬戶，?？顚Ｓ茫撠熁鸾y(tǒng)一管理工作。

其次，基金的征收是設立基金的最關鍵環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)基金設立目的的基本前提和保障。為保證基金的資金充足穩(wěn)定，基金的征收應由國家主管機關在國家強制力的基礎上完成，即基金的征收具有強制性。在基金管理的相關規(guī)定中應明確基金的征收對象為登記船舶所有人，按照船舶總噸位，綜合考慮船舶運載的貨物種類等因素，以確定征收數(shù)額。考慮到另設專門機構征收基金不僅程序繁雜，而且會增加人力、物力支出，沒有很大必要，因此，可以由海事局代為征收。如果船舶所有人拒不繳納基金，海事局還可以利用其行政強制權力采取相應制裁措施，如限制其船舶離港直至交清全部基金為止。

再次，基金的使用是設立基金的最終目的。在發(fā)生海事局強制打撈清除殘骸的情形下，海事局可以向基金組織提出書面申請，申請使用基金進行清除工作。為規(guī)范基金的使用，海事局在提交書面申請時，應隨附下列材料:(1)沉船沉物概況及危險性說明;(2)限期打撈清除通知書;(3)強制打撈清除行政執(zhí)行決定;(4)使用基金的預算方案⑩。海事局獲準使用基金之后，應立即組織安排殘骸清除工作，盡快選擇、確定合適的專業(yè)打撈清除機構，完成打撈清除作業(yè)，在打撈清除完成后制作決算報告并提交給基金組織。

最后，基金設立的目的是為了保障充分的殘骸清除費用，保證及時有效地完成海上殘骸清除，最大限度地降低海上殘骸對海上航行、海洋環(huán)境等造成的影響和破壞。利用基金支付殘骸清除費用是為了暫時緩解沉船所有人的資金壓力，而不是作為責任人支付該筆費用，殘骸清除費用的最終責任人仍是沉船所有人。因此，在殘骸清除工作結束后，基金組織有權就其已經支付的殘骸清除費用向沉船所有人追償。基金組織可以扣押沉船沉物，如果沉船所有人不在規(guī)定期限內向基金組織償付清除費用，可以依法將其扣押的沉船沉物拍賣，以拍賣所得款抵償清除費用，如有剩余退還沉船所有人，不足部分可以繼續(xù)對其追償。

注釋:

①牛建平.環(huán)境友好型社會與環(huán)境犯罪立法的完善［J］.重慶交通大學學報(社會科學版)，2010，(1):129.

②⑨周浩.《2007年內羅畢國際殘骸清除公約》的通過對我國的影響及其實施措施［J］.上海海事大學學報，2008，29(1):78 ～82.

③⑦⑧馮建中.沉船沉物公益性打撈法律問題研究［D］.大連:大連海事大學，2008.

④⑤⑩張怡.沉船沉物強制打撈清除法律問題研究［D］.重慶:西南政法大學，2008.

⑥《中國船東互保協(xié)會章程》第10條“通則”第(6)款規(guī)定:“會員先付除非董事會另有規(guī)定，會員根據(jù)投保條款向本協(xié)會取得有關責任、費用的賠償前，必須首先履行那些責任和付清費用?！?/p>

［1］司玉琢.海商法［M］.北京:法律出版社，2007.

［2］胡正良.海事法［M］.北京:北京大學出版社，2009.

［3］韓立新.船舶污染損害賠償法律制度研究［M］.北京:法律出版社，2007.

［4］梁慧星.船舶侵權行為法基礎理論問題研究［M］.北京:法律出版社，1998.

［5］呂航.船舶強制保賠機制期待建立［J］.金融信息參考，2001，(9):32.

Legal Suggestions on the Wreck Removal at Sea

SHI Jing-li
(School of Law，Dalian Maritime University，Dalian，Liaoning 116026，China)

Carriage by sea is of great risks，with accidents occurring and ships sinking frequently，which result in a huge amount of wrecks at sea.Wreck removal at sea is the focal point of shipping theory and practice.However，finance is the key to remove the wrecks at sea timely and effectively.The relatively reasonable and effective ways of solving this problem are as follows:making the responsible persons and the responding responsibilities clear，introducing the compulsory insurance for compulsory removing of shipwrecks or sunken objects and establishing fund for wreck removal at sea.

wrecks at sea;removal;compulsory insurance for compulsory removing of shipwrecks or sunken objects;fund

D913.993

A

1674－0297(2011)05－0026－04

2011－03－31

史景利(1987－)，女，河北邯鄲人，大連海事大學法學院2010級碩士研究生，主要從事海商法研究。

(責任編輯:張 璠)