韓瑩石

(甘肅政法學院民商經濟法學院，甘肅 蘭州 730070)

甘肅省新型農村社會養(yǎng)老保險制度的實施現(xiàn)狀及法律思考＊

韓瑩石

(甘肅政法學院民商經濟法學院，甘肅 蘭州 730070)

農村養(yǎng)老保障一直以來都是我國社會保障體系中的薄弱環(huán)節(jié)，處于西部地區(qū)的甘肅省，由于經濟發(fā)展緩慢，農村養(yǎng)老保障制度的建設更是長期處于停滯狀態(tài)。應制定相關法律法規(guī)以完善和保障甘肅省新型農村社會養(yǎng)老保險制度的實施。

甘肅省;新型農村養(yǎng)老保險制度;農村人口老齡化;法律思考

甘肅省地處我國西北地區(qū)，屬于經濟欠發(fā)達省份，全省共有農業(yè)人口約1747萬，其中農村老年人約154萬。進入新世紀以來，在國家西部大開發(fā)政策的支持下，甘肅省經濟發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，許多農村的青壯年勞動力大量涌入城市，使得農村人口老齡化的趨勢不斷加快，農村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已然不再適合當今農村社會發(fā)展的需要。2009年甘肅省開始在全省15個縣市的農村實行甘肅省新型農村社會養(yǎng)老保險的試點工作，這標志著甘肅省農村社會養(yǎng)老保險步入了一個新的歷史時期。

一 甘肅省實施新型農村社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀分析

甘肅省省政府根據(jù)國務院2009年頒布的《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，結合本省的實際情況，制定了《甘肅省新型農村社會養(yǎng)老保險試點的試行辦法》［1］。該試行辦法的主要內容如下:

(一)新型農村社會養(yǎng)老保險制度堅持“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則。要求各級地市的籌資標準、待遇水平與各個地區(qū)的經濟發(fā)展水平和經濟承受能力相適應。新型農村社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定試點地區(qū)年滿16周歲以上(不含在校學生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參加新農保。年滿60周歲以上的農民個人不再繳費，直接享受中央財政補助的基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。

(二)新型農村社會養(yǎng)老保險制度實行個人賬戶和基礎養(yǎng)老金相結合的制度模式，采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式。參保的農民可以按年100元—年500元五個檔次的繳費標準繳納養(yǎng)老保險費，各地區(qū)可以根據(jù)實際情況適當提升繳費標準。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，應鼓勵其他社會經濟組織為參保人繳費提供幫助。國家財政對符合領取條件的參保人全額支付基礎養(yǎng)老金，省級財政依照實際參保的繳費人數(shù)每人每年補貼30元。對于農村重度殘疾人等繳費困難群體，由試點州、縣、市區(qū)政府負責為其代繳部分最低標準的養(yǎng)老保險。

(三)關于個人基金的管理和新農?；鸬谋O(jiān)督。試點縣市區(qū)社會保險經辦機構負責為參保人員建立個人賬戶。個人賬戶資金包括:個人繳納的養(yǎng)老保險費，村集體補助金，省、市、縣、區(qū)財政補助金等收入。如果參保人員跨統(tǒng)籌區(qū)域轉移養(yǎng)老保險關系的，個人賬戶中的資金將會全部轉移。新農保養(yǎng)老金待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。如果參保人員死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承，政府補貼余額用于支付其他參保人員的養(yǎng)老金。

其實，早在2008年年度，國務院新農保試點工作領導小組就曾下發(fā)通知，確定了甘肅省榆中、武山、會寧、華亭等10個縣為國家首批試點縣。因此，甘肅省新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作率先在上述10個縣開展實施。截止2010年9月底，甘肅省首批10個縣共參保141.04萬人，平均參保率達94.95%，60周歲以上參保領取基礎養(yǎng)老金人數(shù)為29.051萬人，基礎養(yǎng)老金發(fā)放率達100%，與此同時，藏區(qū)新農保9個試點縣已經參保18.56萬人，平均參保率達72.65%，基礎養(yǎng)老金實現(xiàn)了按月足額發(fā)放［2］。

鑒于甘肅省新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作成績顯著，取得了良好的社會效應，2010年國務院新農保試點工作領導小組批復甘肅省的紅古區(qū)、皋蘭縣、金川區(qū)、永昌縣為國家第二批新農保試點縣。根據(jù)國家要求，第二批試點已于10月1日正式啟動。同時甘肅省確定第二批試點縣年底參保率要達到60%，到明年6月底要達到90%以上，爭取明年底達到95%以上，基本實現(xiàn)全面覆蓋;對符合享受待遇人員要100%的發(fā)放基礎養(yǎng)老金。隨著第二批新型農保試點工作全面實施，甘肅新農保將達到34個縣市區(qū)，共計557萬農業(yè)人口，占全省統(tǒng)計農業(yè)人口的 31.38［3］。

二 甘肅省推行新型農村社會養(yǎng)老保險制度試點工作中所暴露出的問題

(一)經濟落后地區(qū)農村居民收入較少和收入不穩(wěn)是阻礙新型農保制度在全省全面推行的客觀因素。甘肅省處于西北內陸地區(qū)，居民人均收入水平與東部、中部地區(qū)相比增長緩慢，差距很大，且廣大農村地區(qū)的第二、三產業(yè)發(fā)展緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模小、數(shù)量少，農村居民的收入來源于傳統(tǒng)農業(yè)，可支配收入少且不穩(wěn)定，這使得廣大農民群眾對新型農村社會養(yǎng)老保險制度存在不信任的心理，不敢放心投保。

(二)基金增值功能較弱。甘肅省新農保制度實行縣級統(tǒng)籌，基金以縣為單位統(tǒng)一管理，基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ谩４伺e雖然加強了新農?；鸬谋O(jiān)督管理，卻忽視了其增值功能。我國現(xiàn)行農?；鸬脑鲋捣绞絾我?，主要是購買國家發(fā)行的高利率國債和存入銀行，很少直接用于投資，相應地，回報率也較小。作為經濟欠發(fā)達的甘肅省來說，很多地方的財政相對困難，一些國家級貧困縣甚至需要國家財政予以補貼。因此，新農?；鹑绻荒芎芎玫匕l(fā)揮基金的增值功能，會使得政府給付困難，應付突發(fā)情況的能力不足。

(三)農村老年人口生活缺乏照料的問題比較突出。當今農村，很多年輕人進城打工，青壯年勞動力嚴重不足。許多家庭出現(xiàn)了家里僅剩老人和兒童，而成年子女僅在過年過節(jié)才會回家的局面。家庭的空巢化使得許多農村老年人與子女之間長期分離，老年人在自己照顧自己都有困難的情況下還要承擔著照顧撫養(yǎng)留守兒童的責任，使得許多老年人的精神生活受到強烈沖擊，而且身體狀況每況愈下，不能很好地安享晚年。農村老齡人口缺乏基本生活照料的問題是甘肅省推行新農保制度試點工作以來所面臨的一個嚴峻挑戰(zhàn)。

三 甘肅省新型農村社會養(yǎng)老保險制度的完善建議及法律保障

(一)加強甘肅省新型農村社會養(yǎng)老保險制度建設的建議。近一年來，甘肅省新型農村社會養(yǎng)老保險制度的實施雖然取得了一定的進展，但總體上保障水平偏低，還處于試點階段。一些貧困市縣的資金壓力較大，管理手段和能力不足的問題普遍存在，因此只能逐步推廣、逐步完善。

1.加強新農保制度的政策宣傳，使農民知曉新農保制度的意義，提高廣大農民參保的積極性。政府部門、教育部門應當加強有關新型農村社會養(yǎng)老保險制度知識的宣傳教育，開展學習新農保知識的講座，一是使新農保知識融入到農民群眾的生活中去，打消農民群眾的顧慮，使廣大農民群眾在腦海中形成養(yǎng)老保險的思想意識，二是努力營造推行新農保制度的良好氛圍，吸引廣大農民積極參保。

2.繼續(xù)加大惠農力度，增加農民收入。農村地區(qū)經濟發(fā)展緩慢，農民增長收入緩慢，農民手中沒有錢是影響其參加新農保的最根本原因。因此地方各級政府應當繼續(xù)實行對農民的直接補貼措施并加大補貼力度，對基本農產品實行最低收購價政策。同時降低農業(yè)生產資料價格，建立農業(yè)支撐保護制度，維護農民群眾的根本利益［4］。應積極發(fā)展甘肅省的特色農業(yè)，培育并推廣品種優(yōu)良、附加值高的優(yōu)勢農產品，例如天水的航天育種特大南瓜、蘭州的高原夏菜、平涼的金果、定西的馬鈴薯等。這既能帶動當?shù)亟洕陌l(fā)展，促進農村剩余勞動力的就業(yè)，又能使農民在農業(yè)功能拓展、農業(yè)產業(yè)化的過程中獲得更多的收益，可謂一舉多得。

3.積極拓寬新農?；鸬耐顿Y渠道，確保基金的保值增值。目前我國的金融市場尚不規(guī)范，基金的投資渠道較少，全國許多地區(qū)都面臨社?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}。針對此種情況，筆者認為應當把省市兩級的政事分開，也即，市級單位僅負責新農?；鸬氖绽U與發(fā)放但不涉及具體管理，而由省級單位通過市場化的公開招標選擇專業(yè)性強的基金公司通過市場化運作對基金進行管理投資，省級單位定期予以監(jiān)督檢查，以確保新農保基金的保值增值。

4.豐富農村老年人的文化生活，幫助其解決生活難題。農村的村集體組織應當做好本村老年人家庭的調查統(tǒng)計工作，建立順暢的溝通機制，以便在老年人因生活遇到困難而自己無法解決的時候，村集體組織能夠及時為老人提供幫助、排憂解難。此外，村集體還應當力所能及地在村里建立老年活動中心或老年活動室，使老年人能夠進行一些簡單的身體鍛煉運動和參加一些娛樂活動，以豐富老年人的精神文化生活，使其能夠“老有所好，老有所樂”，真正地安享晚年。

(二)甘肅省實施新型農村社會養(yǎng)保險制度的法律思考。綜觀我國，有關農民養(yǎng)老保險的法制建設幾近空白，從整體上規(guī)范農村養(yǎng)老保險制度的法律尚未制定。針對此種情況，筆者提出了以下建議:

1.盡快制定農村養(yǎng)老保險基本法。長期以來，我國的社會保險立法工作一直處于停滯狀態(tài)，直至近期，我國的《社會保險法(草案)》才提請全國人大常委會進行審議。但該草案主要是奠定了社會保險各方主體的關系框架而疏于對各種法律關系的梳理［5］。筆者認為應由全國人大或其常委會制定專門的《農村社會養(yǎng)老保險法》，對農村社會養(yǎng)老保險制度的指導思想、基本原則和基本體系進行統(tǒng)一又全面的規(guī)定，從法律上明確新型農村社會養(yǎng)老保險制度的地位和作用，使各地區(qū)開展新型農村社會養(yǎng)老保險的工作有法可依。

2.完善和制定與農村社會養(yǎng)老保險制度相配套的行政法規(guī)與規(guī)章。國務院及其部委為確保新型農村社會養(yǎng)老保險制度在全國各地的試點工作能取得良好的成效，先后制定了《農村養(yǎng)老保險條例》、《農村養(yǎng)老基金管理條例》、《農村養(yǎng)老基金稅收減免辦法》、《農村養(yǎng)老基金監(jiān)督條例》等一系列行政法規(guī)與規(guī)章，這些構成了當前我國農村養(yǎng)老保險法律制度的主體。在各地開展新型農村社會養(yǎng)老保險制度的工作中，要發(fā)現(xiàn)與找出現(xiàn)行法律規(guī)范的不足之處并及時對其予以完善，增強它們的可操作性和對現(xiàn)實調整的及時性［6］。此外，還應當根據(jù)各地方出現(xiàn)的新問題新情況，及時制定具有針對性的行政法規(guī)與規(guī)章，確保這些行政法規(guī)和規(guī)章能更好地適應我國開展新型社會養(yǎng)老保險工作的需要。

3.協(xié)調各地區(qū)各層次農村社會養(yǎng)老保險地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的關系。我國各地區(qū)農村社會經濟發(fā)展水平極不均衡，不同地區(qū)農村的傳統(tǒng)文化和生活習慣的差異性較大，因此，地方性法規(guī)和規(guī)章以及單行條例的制定對我國新型農村社會養(yǎng)老保險制度工作的順利開展將會起到積極的促進作用。以甘肅省為例，省內不同地區(qū)之間氣候環(huán)境的差異性較大，各地市的農村經濟發(fā)展模式各具特色、發(fā)展規(guī)模不盡相同。各級政府應當根據(jù)本區(qū)域農村經濟的發(fā)展水平與發(fā)展模式制定適合本地區(qū)農村社會養(yǎng)老保險制度的規(guī)章制度，并報省級行政機關審批、備案，這樣可以使各地區(qū)在推行新型農村社會養(yǎng)老保險制度的過程中避免和減少矛盾、沖突的發(fā)生，使甘肅省推行新型農村社會養(yǎng)老保險制度的工作更好、更快地開展下去。

［1］甘肅省新型農村社會養(yǎng)老保險試點的試行辦法［N］.甘肅日報，2009－10－21.

［2］甘肅省新型農村社會養(yǎng)老保險試點增至34個縣市［EB/OL］.中國甘肅網(wǎng)，http://www.gscn.com.cn/pub/gansu/sszh/2010/11/07/1289096164720.html.

［3］汪燕.論我國新型農村養(yǎng)老保險制度［J］.吉林廣播電視大學學報，2010，(4).

［4］鄭尚元，扈春海.中國社會保險立法之進路探析［J］.現(xiàn)代法學，2010，(3).

［5］［6］唐自政.對當前我國農村養(yǎng)老保險法律制度完善的思考［J］.法學雜志，2010，(3).

D632.1

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1008－4681(2011)03－0056－02

2011－01－08

韓瑩石(1984－)，男，河南鄭州人，甘肅政法學院民商經濟法學院碩士生。研究方向:勞動與社會保障法。

(責任編校:簡子)