林 謐，杜生權(quán)

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福州350007)

論提高領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的能力
——探析完善領(lǐng)導(dǎo)決策體制的基本途徑

林 謐，杜生權(quán)

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福州350007)

從四個(gè)方面論述了現(xiàn)階段我國(guó)決策體制存在的一些問題，并相應(yīng)提出了完善領(lǐng)導(dǎo)決策體制的基本途徑，即完善決策權(quán)力配置機(jī)制、實(shí)現(xiàn)決策過程的民主化、健全信息收集處理機(jī)制、完善領(lǐng)導(dǎo)決策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

領(lǐng)導(dǎo)決策;決策體制;基本途徑

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，綜合國(guó)力大幅躍升，人民生活明顯改善，國(guó)際地位顯著提高。但同時(shí)也積累了一些矛盾和問題，特別是發(fā)展不平衡問題、環(huán)境污染問題、貧富分化問題等等。解決好這些問題，關(guān)鍵在黨自身的建設(shè)。黨的十七屆五中全會(huì)指出:“黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)‘十二五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的根本保證。必須加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力和水平?！保?］這既是新形勢(shì)下對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提出的要求，也是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究提出的新課題。

領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展能力，是一個(gè)基于科學(xué)發(fā)展觀的全新的提法和命題。顧杰將領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展能力界定為:“它是指領(lǐng)導(dǎo)者或領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)能夠按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持以人為本，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的本領(lǐng)，是領(lǐng)導(dǎo)主體實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀由理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的一種本事、一種能力。”［2］可見領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展能力，是科學(xué)發(fā)展觀關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)視域而衍生出來的概念。而決策是領(lǐng)導(dǎo)者最基本、最重要的職能之一，在整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)過程中居于主導(dǎo)地位。正如毛澤東同志所說:“領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，歸結(jié)起來，主要地是出主意、用干部?jī)杉?。”?］這里的“出主意”，就是做決策。正確決策既是領(lǐng)導(dǎo)者綜合素養(yǎng)的集中體現(xiàn)，也是從整體上衡量和評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)水平的重要標(biāo)志。

一、領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)內(nèi)涵

萬良春將現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)的三大使命歸結(jié)為:科學(xué)決策、知人善任、指揮協(xié)調(diào)控制。決策自古有之，如秦始皇采取“遠(yuǎn)交近攻”的戰(zhàn)略而統(tǒng)一中國(guó)，朱元璋則采用“高筑墻、廣積糧、緩稱王”的策略建立大明王朝，都是名傳千古、膾炙人口的事。對(duì)“決策”概念的理解有廣義和狹義之分。一般來說，狹義的決策就是做決定的意思，專指對(duì)決策方案的抉擇，即人們通常所說的“拍板”。從廣義上講，決策還包括方案抉擇前的準(zhǔn)備活動(dòng)和對(duì)方案抉擇后的實(shí)施活動(dòng)。也就是說，決策不僅僅是決斷、“拍板”，還包括方案制定、實(shí)施和評(píng)估等一系列環(huán)節(jié)在內(nèi)的過程。

所謂“領(lǐng)導(dǎo)決策”，就是領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)對(duì)相關(guān)客觀事物及其規(guī)律的認(rèn)識(shí)，針對(duì)本系統(tǒng)(或地區(qū)、單位等)所面臨的重大問題，選擇和優(yōu)化行動(dòng)目標(biāo)和行動(dòng)方案的活動(dòng)［4］。領(lǐng)導(dǎo)決策與其他決策的不同在于:決策的主體是領(lǐng)導(dǎo)者，與權(quán)力的運(yùn)作有關(guān);決策責(zé)任比其他責(zé)任要大得多;大都為戰(zhàn)略宏觀決策。很多領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的研究者，通常將領(lǐng)導(dǎo)決策與科學(xué)決策視為內(nèi)在的統(tǒng)一體。江澤民在《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)系列講座》開講典禮上談到對(duì)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的認(rèn)識(shí):“什么是領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)?我認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)就是指領(lǐng)導(dǎo)工作中合乎規(guī)律性的東西?！保?］因此我們談的領(lǐng)導(dǎo)決策，是指科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)決策。領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)決策，就是領(lǐng)導(dǎo)者在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，按照一定的科學(xué)程序，采用現(xiàn)代科學(xué)方法和技術(shù)所進(jìn)行的決策。

二、現(xiàn)階段我國(guó)決策體制存在的一些問題

決策體制是領(lǐng)導(dǎo)決策的制度框架。目前我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)決策體制還不健全，機(jī)制還不完善，領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)還有待進(jìn)一步提高，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)化、民主化還有一定差距。

(一)人大決策權(quán)力運(yùn)作不足

決策與執(zhí)行分離是現(xiàn)代政府運(yùn)作的基本原則，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的運(yùn)行機(jī)制也是我國(guó)政府改革的方向。按照我國(guó)憲法的規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。即人大是我國(guó)的決策機(jī)關(guān)，而國(guó)務(wù)院及各級(jí)人民政府則是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)。但在實(shí)際運(yùn)作中，人大在實(shí)際決策中并沒發(fā)揮應(yīng)有的作用，國(guó)務(wù)院及各級(jí)人民政府同樣依法享有法律規(guī)定的各項(xiàng)獨(dú)立的決策職權(quán)和在執(zhí)行中相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。從某種程度上說，人大只是起到程序性認(rèn)可的作用。

(二)決策程序不規(guī)范，民主化程度不高

一個(gè)完整的領(lǐng)導(dǎo)決策過程，一般需要經(jīng)過以下幾個(gè)步驟:發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、擬定方案、評(píng)估擇優(yōu)、組織實(shí)施、追蹤反饋和總結(jié)完善。而每個(gè)步驟又有不同的實(shí)施環(huán)節(jié)。但在實(shí)際的決策制定過程中，有些決策并沒有按照上述規(guī)范的程序運(yùn)作。甚至有些決策沒有掌握足夠的信息就匆匆上馬，以致浪費(fèi)了大量的人力和物力，造成不必要的損失。有些基層政府依然存在“一把手”專斷的情況，決策與執(zhí)行一體。同時(shí)，決策過程的民眾參與程度也比較低，體現(xiàn)了“精英決策”，以致政策成了部分人的意志，而非公意的體現(xiàn)。政策制定不透明，民眾知情權(quán)難以保障，決策就很容易脫離民情民意。

(三)信息收集處理機(jī)制不健全

發(fā)現(xiàn)問題是領(lǐng)導(dǎo)決策活動(dòng)的起點(diǎn)，而信息是發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)。全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取信息，是科學(xué)決策的前提，一切的領(lǐng)導(dǎo)決策都應(yīng)有充足的信息作為參考，不能占有充分的信息，決策就可能出現(xiàn)偏失，甚至無效。

現(xiàn)代決策信息處理機(jī)制主要是由電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和社情民意反映機(jī)制共同構(gòu)成的。我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)雖然取得了重大進(jìn)展，但發(fā)展緩慢，在建設(shè)過程中存在以下一些問題:一是數(shù)字鴻溝問題，東部地區(qū)有一定的發(fā)展，中西部基本成了“數(shù)字赤貧”地區(qū);二是技術(shù)專家與管理者之間的嚴(yán)格分工，給技術(shù)應(yīng)用帶來缺陷;三是電子政務(wù)的發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，沒有建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu);四是信息安全問題。

所謂社情民意反映機(jī)制，就是指將公眾對(duì)公共決策的意見和建議及時(shí)有效地傳達(dá)到?jīng)Q策中樞系統(tǒng)的各種渠道和手段的總稱，即有效反映社情民意的組織體系和制度安排［6］。社情民意反映機(jī)制主要包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容:群眾來信來訪，政協(xié)委員提案，人大代表視察，網(wǎng)上征求意見，民意調(diào)查，傳媒輿論，市長(zhǎng)公開電話等。雖然形式較多，但由于人浮于事，得到的信息不能充分地反映真實(shí)情況。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)甚至對(duì)對(duì)己不利的信息，采取壓制、封鎖的手段。民意反映機(jī)制在有些地方成了堂皇的表面形式。

(四)領(lǐng)導(dǎo)考核機(jī)制的缺陷

長(zhǎng)期以來，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的考核是以GDP為衡量標(biāo)準(zhǔn)的，這就不可避免地造成領(lǐng)導(dǎo)者在制定決策時(shí)只考慮短期效益，而忽視長(zhǎng)期效益，甚至以當(dāng)前利益犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。政策的制定，是一個(gè)資源分配的過程，由于資源的有限性，使得領(lǐng)導(dǎo)者不得不考慮什么是至關(guān)重要的，什么是可以推遲考慮的，什么是要提上議事日程的，而什么是可以不予考慮的。領(lǐng)導(dǎo)者不是圣人，亦追求自身利益的最大化，以GDP衡量領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的考核指標(biāo)，就會(huì)使得一些領(lǐng)導(dǎo)者大搞政績(jī)工程，追求短期GDP的增長(zhǎng)。當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境問題，在很大程度上就是由于一些領(lǐng)導(dǎo)者的短見造成的。

三、完善領(lǐng)導(dǎo)決策體制的基本途徑

(一)完善決策權(quán)力配置機(jī)制

實(shí)現(xiàn)職責(zé)與權(quán)力對(duì)等的分級(jí)決策體系。要進(jìn)一步完善決策權(quán)力在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者之間的縱向或橫向的合理劃分，特別是中央與地方在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)管理方面決策權(quán)力的劃分，努力做到事權(quán)劃分合理、分工責(zé)任清晰、運(yùn)行規(guī)則明確、監(jiān)督保障有力、決策民主高效［6］。十七屆四中全會(huì)指出:“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，支持人大及其常委會(huì)依法履行職能，善于通過國(guó)家政權(quán)組織實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。”［7］應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)人大的決策制定和監(jiān)督功能，規(guī)范各級(jí)政府的行政裁量權(quán)力，科學(xué)規(guī)范部門職能，實(shí)現(xiàn)決策機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化。

(二)實(shí)現(xiàn)決策過程的民主化

領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)化與領(lǐng)導(dǎo)決策民主化息息相關(guān)，實(shí)現(xiàn)決策民主化，是保證科學(xué)決策的重要舉措。只有在決策過程中充分發(fā)揚(yáng)民主，才能廣開言路，集思廣益，防止決策的主觀片面性。為了推進(jìn)決策的民主化，必須健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督?！爸卣庞玫年P(guān)鍵是建立透明政府”［8］，而建立透明政府，是推行民主行政，建設(shè)參與型政府的前提。

十七屆四中全會(huì)對(duì)此提出了明確的要求:“提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平，加強(qiáng)黨委決策咨詢工作，做好重大問題前瞻性、對(duì)策性研究，廣泛聽取黨員、群眾、基層干部意見和建議，發(fā)揮咨詢研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會(huì)聽證在決策過程中的作用。”這就要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持和完善共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度;擴(kuò)大基層民主，健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度和民主監(jiān)督制度;完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)的社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性;此外，還應(yīng)拓寬社情民意表達(dá)渠道，推行領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾制度，健全信訪工作責(zé)任制，建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，搭建多種形式的溝通平臺(tái)，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。

(三)健全信息收集處理機(jī)制

一方面應(yīng)積極推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，加強(qiáng)電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)要為落后地區(qū)提供資金、技術(shù)和人才支援，注重電子政務(wù)發(fā)展的體制條件，統(tǒng)一規(guī)劃，為電子政務(wù)的發(fā)展創(chuàng)造安全環(huán)境，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)，建設(shè)高素質(zhì)的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍。另一方面，完善社情民意反映機(jī)制的建設(shè)，積極拓寬公眾參與渠道，完善信訪制度和聽證制度，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部定期下訪、定期接訪、及時(shí)閱處群眾來信，注重分析網(wǎng)絡(luò)輿情。

(四)完善領(lǐng)導(dǎo)決策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的考核，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策的評(píng)估，不能太過重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，以GDP的增長(zhǎng)為考核標(biāo)準(zhǔn)的體制應(yīng)得以修正。應(yīng)重視決策的“公共”價(jià)值，體現(xiàn)“公共服務(wù)”的理念。不能以環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更不能采取只顧眼前利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的“短見行為”。

［1］新華社.中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)［OL］.http://politics.people.com.cn/GB/101380/12984451.html，2010 －10 －18.

［2］顧杰，論領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展能力［J］.中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(1):80.

［3］毛澤東，毛澤東選集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1991:257.

［4］萬良春，領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)專題研究選編［M］.北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006:145.

［5］江澤民.江澤民在《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)系列講座》開講典禮上的講話(1986年10月4日)［J］.現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)，1986(6):1.

［6］ 彭向剛，袁明旭.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)概論［M］.北京:高等教育出版社，2007:259，256.

［7］當(dāng)代黨建.第十七屆四中全會(huì)報(bào)告全文［OL］.http://www.dddjw.com/news/200910/11253.html，2009 － 10－10.

［8］ 杜生權(quán).政府信用缺失的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］.長(zhǎng)春工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(2):73.

On improving the development of leadership science——on researching the basic approach of consummating the system of leadership decision-making

LIn Mi，et al.
(School of Public Administration，F(xiàn)ujian normal University，F(xiàn)uzhou 350007，China)

This article discusses some of the problems exiting in the present decision-making systeminour country from four aspects，provides basic ways which include perfecting the mechanism of decision-making power configuration，realizing the democratizationof decision-making processes，adjusting the system of information collecting，implementing the decision-making evaluation criteria to improve leadership decision-making system correspondingly.

leadership decision-making;decision-making system;basic approach

C933.2

A

1009-8976(2011)01-0031-03

2010－11－08

林謐(1982—)，女(漢)，福建寧德，碩士主要研究人力資源管理。