葉萌萌，徐 靜

（1.安徽師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000；2.安徽師范大學(xué) 歷史與社會(huì)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

從我國(guó)建立社會(huì)保障體系以來(lái)，城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)初步建立了較為完善的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。雖然近年來(lái)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在廣大農(nóng)村地區(qū)有所發(fā)展，但仍然嚴(yán)重落后于城鎮(zhèn)地區(qū)。社會(huì)保障作為社會(huì)再分配的重要手段，理應(yīng)縮短貧富差距，維護(hù)社會(huì)公平，而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)的兩級(jí)分化。現(xiàn)在我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的新時(shí)期，要把我國(guó)政府提出的到2020年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系作為目標(biāo)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化建設(shè)，盡快建立完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。這是緩和社會(huì)矛盾的必然選擇，也是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的迫切性

（一）農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)加快

中國(guó)民政部的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國(guó)60歲及以上老年人口16 714萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?2.5%。［1］其中有75%的老年人口分布在農(nóng)村地區(qū)。隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施，農(nóng)村人口老齡化的速度還在不斷加快，規(guī)模不斷增大。另外，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，使得農(nóng)村人口城鄉(xiāng)遷移的速度和規(guī)模也在不斷提高，遷移者多數(shù)是青壯年，這又在一定程度上加速了農(nóng)村人口老齡化的步伐。

（二）土地保障功能弱化

土地是農(nóng)民最主要的收入來(lái)源，更是農(nóng)村家庭養(yǎng)老的基本保障。有了一份土地，農(nóng)村老年人的生活便有了保障。但近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城市化以及農(nóng)業(yè)本身的發(fā)展，土地的保障功能正在不斷弱化。由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格很低，而耕種成本卻逐年提高，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益日趨下降。因土地流轉(zhuǎn)價(jià)格越來(lái)越低，有限的土地很難維持農(nóng)民的生計(jì)。在一些地方，土地已成為了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，因此，農(nóng)民拋荒的現(xiàn)象在很多地方普遍存在。

（三）農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障功能弱化

我國(guó)自古就有“養(yǎng)兒防老”的觀念，家庭養(yǎng)老保障一直都是我國(guó)農(nóng)村老年人的基本保障形式，但現(xiàn)在這種保障功能卻在日趨弱化。計(jì)劃生育基本國(guó)策的推行，帶來(lái)了農(nóng)村家庭規(guī)模的小型化，這就減弱了成員間的相互保障能力，未來(lái)一個(gè)家庭需要贍養(yǎng)的老人數(shù)量增加了，只靠家庭養(yǎng)老是很困難的。此外，農(nóng)村青壯年大量進(jìn)城務(wù)工，多元化的思想觀念使得“養(yǎng)兒防老”、尊老敬老的傳統(tǒng)觀念弱化，家庭養(yǎng)老正面臨著沖擊和考驗(yàn)。

（四）農(nóng)村人口城市化加快

改革開(kāi)放以來(lái)，政府開(kāi)始放松對(duì)人口遷移的控制，戶籍身份制度不再壁壘森嚴(yán)，于是農(nóng)村的大量富余勞動(dòng)力紛紛進(jìn)入城市就業(yè)，成為以工薪收入為主要收入來(lái)源的新型農(nóng)民。進(jìn)城農(nóng)民自身的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的風(fēng)險(xiǎn)需要有相應(yīng)的機(jī)制來(lái)化解，而留在原地的農(nóng)民，特別是老年人的養(yǎng)老靠不了移居城鎮(zhèn)的子女，也靠不了傳統(tǒng)的土地保障。為了適應(yīng)農(nóng)村人口城市化的需要，就必須對(duì)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障體制進(jìn)行改革。［2］

二、我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

上個(gè)世紀(jì)80年代末，我國(guó)開(kāi)始探索性地建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到目前為止，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)有20多年的歷史，大致可分為四個(gè)階段：一是1986 1992年為試點(diǎn)階段，二是1992

1998年為推廣階段，三是1998年以后進(jìn)入停滯整改階段，四是2003年以后開(kāi)始的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索試點(diǎn)階段。［3］現(xiàn)階段，我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著“新農(nóng)?！焙汀袄限r(nóng)?！钡膭澐?。2009年10月1日之前在農(nóng)村地區(qū)推行的一般被稱為“老農(nóng)?！?，之后試點(diǎn)實(shí)行的是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，即“新農(nóng)?！薄奈覈?guó)農(nóng)保的現(xiàn)狀可以看出，早期的農(nóng)保建設(shè)自進(jìn)入第三階段后至今沒(méi)有取得重大突破，而新型農(nóng)保試點(diǎn)尚未在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面。

（一）缺乏法律保障

西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)國(guó)家立法的形式把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)確定為一種強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)，因此它具有法律強(qiáng)制性、保障基本性和國(guó)家保證性等特點(diǎn)。而到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的專門(mén)法規(guī)，現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要依據(jù)還是1992年的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，這個(gè)方案顯然已經(jīng)落伍。由于沒(méi)有統(tǒng)一的立法依據(jù)，各地只能制定暫行辦法，大大降低了地方立法的規(guī)范性，而且具有很大的不穩(wěn)定性，也缺乏長(zhǎng)期性。

（二）管理機(jī)制不健全

在我國(guó)，是由縣級(jí)政府來(lái)組織實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，并且是由民政局來(lái)管理資金。也就是說(shuō)，目前基金管理體制上存在政事不分的弊端，政府農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際上充當(dāng)了管理者和投資者的雙重角色。由于管理部門(mén)缺乏有效的監(jiān)督，在管理養(yǎng)老金時(shí)很多地方政府時(shí)常出現(xiàn)挪用甚至貪污揮霍的情況，導(dǎo)致養(yǎng)老金的大量流失，最終降低了農(nóng)民的參保積極性，阻礙了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。

（三）基金保值增值困難

目前新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和運(yùn)營(yíng)仍然采取傳統(tǒng)農(nóng)保的方法，以縣級(jí)為統(tǒng)籌單位，這些機(jī)構(gòu)都存在設(shè)置不健全、工作制度不規(guī)范等問(wèn)題?；鹨钥h為單位統(tǒng)一管理，由于管理水平低，投資渠道單一，主要是購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和存入銀行，使得養(yǎng)老基金連保值都困難，更不要談增值了。

（四）政府宣傳力度不夠

許多農(nóng)民不參保的主要原因是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身和政府政策的不了解。我國(guó)農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念的影響，覺(jué)得養(yǎng)兒防老才是可靠的養(yǎng)老方式。同時(shí)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)周期長(zhǎng)，養(yǎng)老金的給付是很多年之后的事，農(nóng)民怕政策有變，對(duì)到時(shí)候能否拿到以及能拿多少都心存疑慮，所以不愿投保。政府在這方面的宣傳力度不夠，沒(méi)有給予深入的解釋與引導(dǎo)，加之農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納完全遵循自愿原則，使得農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率很低。

三、建立與完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建議

（一）制定并完善相關(guān)法律

通過(guò)立法的形式建立健全社會(huì)保障制度，是世界各國(guó)開(kāi)展社會(huì)保險(xiǎn)工作的通行做法。我們可以借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，再根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情盡快制定出一部關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本法律，確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位，將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作納入科學(xué)化、法律化和規(guī)范化的軌道，確保農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施。我國(guó)改革農(nóng)村社會(huì)保障制度，建立健全保障體系，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急，就是以法律形式規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障執(zhí)行者的職責(zé)和參保者的權(quán)利義務(wù)。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督管理

堅(jiān)持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征管與運(yùn)營(yíng)相分離的原則，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)基金的征繳和管理。同時(shí)，建立開(kāi)放式的監(jiān)督機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的監(jiān)管力度，充分保證資金的完整與安全。養(yǎng)老金通過(guò)各級(jí)政府的社會(huì)保障財(cái)政專戶進(jìn)行嚴(yán)格管理，收支計(jì)劃明確，并通過(guò)財(cái)政部門(mén)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管；要把好出口，防止領(lǐng)取環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的侵害活動(dòng)，領(lǐng)取者名單和金額必須經(jīng)過(guò)社保部門(mén)的嚴(yán)格審查，村里同步公示，形成全民監(jiān)督的風(fēng)氣。［4］

（三）實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值

基金的壟斷性管理是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值困難的根本原因。建議可以在確?；鸢踩幕A(chǔ)上，采取競(jìng)爭(zhēng)性管理，通過(guò)市場(chǎng)化的公開(kāi)招標(biāo)選擇專業(yè)的基金管理公司來(lái)負(fù)責(zé)社保基金的保值增值。為了形成規(guī)模的基金效益，獲取更加有效的保值增值渠道，可以將集中在縣級(jí)社保部門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部或部分上繳，由省級(jí)社保部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)基金的管理和保值增值，提高收益，分散風(fēng)險(xiǎn)。［4］

（四）加大宣傳教育力度

各地政府要充分利用各種媒介，比如電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等，用農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式進(jìn)行宣傳?；鶎庸ぷ髡咭５睫r(nóng)村與農(nóng)民進(jìn)行交流，將政策解釋給農(nóng)民，制作一些通俗易懂的小冊(cè)子發(fā)給農(nóng)民，加強(qiáng)農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)，改變農(nóng)民養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念。同時(shí)還要宣傳傳統(tǒng)孝文化，弘揚(yáng)中華民族贍養(yǎng)父母的美德，特別要向農(nóng)民說(shuō)清楚，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是對(duì)家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并非擯棄贍養(yǎng)父母的傳統(tǒng)美德，而是將二者結(jié)合以減輕年輕人的負(fù)擔(dān)。［5］

四、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要意義

（一）有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

當(dāng)前我國(guó)著重要解決的就是“三農(nóng)問(wèn)題”。目前廣大農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，隨著我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度的變化與發(fā)展，必然要轉(zhuǎn)向適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這樣，單純依賴“土地養(yǎng)老”已經(jīng)不能解決農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題了。另外，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力選擇進(jìn)城務(wù)工，不再完全被束縛在土地上了，這就迫切需要一套制度來(lái)解決養(yǎng)老問(wèn)題?？傊?，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，可以緩解農(nóng)村的養(yǎng)老壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，釋放富余勞動(dòng)力，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。

（二）有利于縮短城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)共同富裕

目前，我國(guó)的基尼系數(shù)越來(lái)越大，城鄉(xiāng)差距也在不斷擴(kuò)大。城鎮(zhèn)職工退休后基本上都能享有養(yǎng)老保險(xiǎn)，但在農(nóng)村卻沒(méi)有這樣的保障制度。這種差距不符合我國(guó)的本質(zhì)特征，若任其差距擴(kuò)大，會(huì)帶來(lái)城市化滯后、現(xiàn)代化受阻和農(nóng)村貧困化等嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此要發(fā)揮社會(huì)保障調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配的功能，改變這種二元結(jié)構(gòu)。建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有利于縮短城鄉(xiāng)的收入差距，緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（三）有利于提高農(nóng)民的購(gòu)買(mǎi)力，擴(kuò)大消費(fèi)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)不是短缺而是過(guò)剩，必須擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)發(fā)展，才能使我國(guó)的GDP保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。我國(guó)農(nóng)村具有十分廣闊的市場(chǎng)，擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，需要兩個(gè)前提，第一是農(nóng)民手中有錢(qián)；第二是農(nóng)民敢于花錢(qián)。如果缺乏一整套的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由于擔(dān)心未來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題，農(nóng)民會(huì)把大部分收入都存在銀行，即使有錢(qián)也不肯當(dāng)期消費(fèi)。建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可以使農(nóng)民解除后顧之憂，有錢(qián)后敢消費(fèi)敢花錢(qián)。農(nóng)民的購(gòu)買(mǎi)力大大提高了，就能夠推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

（四）有利于推行“計(jì)劃生育”，緩解農(nóng)村貧困

農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”觀念的深層次原因是擔(dān)心老了之后沒(méi)有依靠來(lái)解決養(yǎng)老。其實(shí)這個(gè)問(wèn)題完全可以通過(guò)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立得到很好的解決，農(nóng)村重男輕女的思想也可以因此得以消除。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)，農(nóng)村的貧困問(wèn)題至今沒(méi)有解決，農(nóng)村老年人的貧困問(wèn)題尤為嚴(yán)重，單純依靠社會(huì)救濟(jì)是無(wú)法從根本上解決問(wèn)題的。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，可以讓農(nóng)民在老了之后有一些收入，以維持基本的生活。

目前，我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的新時(shí)期，要提高人民尤其是農(nóng)民的生活質(zhì)量，改革和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就顯得尤為迫切。我們要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)，鞏固社會(huì)和諧穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。

［1］ 中國(guó)民政部.2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告［R/OL］.2010-06-10.［2010-11-02］.http：//www.mca.gov.cn.

［2］ 龐仙君.對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的思考［J］.商場(chǎng)現(xiàn)代化，2010，（20）：186.

［3］ 張曉慧.我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展?fàn)顩r及對(duì)策研究［D］.東北師范大學(xué)碩士論文，2009：6-8.

［4］ 紀(jì)曉林.以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為背景的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究［D］.東北師范大學(xué)碩士論文，2009：26-27.

［5］ 王光俊.淺談我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)［J］.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（3）：82.