鄒 玉，于暢游，李兆宇

（北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

一、引言

1998年6月30日國(guó)務(wù)院頒布施行的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》第3條規(guī)定：“非法金融機(jī)構(gòu)，是指未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)，擅自設(shè)立從事或者主要從事吸收存款、發(fā)放貸款、融資擔(dān)保、外匯買(mǎi)賣(mài)等金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)?！币虼?，地下錢(qián)莊屬非法金融機(jī)構(gòu)。從其表現(xiàn)形式來(lái)看，主要有本幣型、外匯型和綜合型三種類(lèi)型。本幣型地下錢(qián)莊主要從事吸收公眾存款、借貸拆借、高利轉(zhuǎn)貸以及典當(dāng)、私募基金等金融活動(dòng)，經(jīng)營(yíng)幣種為人民幣；外匯型地下錢(qián)莊主要從事買(mǎi)賣(mài)外匯、跨境匯款非法金融活動(dòng)及洗錢(qián)等違法犯罪活動(dòng)，經(jīng)營(yíng)幣種為外匯和人民幣（用于換匯），主要分布在外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、外資企業(yè)眾多或者華僑比較集中的沿海地區(qū)及邊境地區(qū)；［1］綜合型地下錢(qián)莊既從事吸收公眾存款、發(fā)放高利貸等人民幣業(yè)務(wù)，也從事外匯買(mǎi)賣(mài)、洗錢(qián)等活動(dòng)。［2］

正因?yàn)榈叵洛X(qián)莊屬于非法金融機(jī)構(gòu)，所以總是處在國(guó)家的打擊范圍之列。國(guó)內(nèi)許多學(xué)者對(duì)地下錢(qián)莊進(jìn)行了各個(gè)方面的研究，其研究主要有四種角度：一種是從經(jīng)濟(jì)史的角度，基于調(diào)查資料的區(qū)域研究，著重考察我國(guó)解放前錢(qián)莊的歷史、規(guī)模、用途、利率和效應(yīng)；第二種是從經(jīng)濟(jì)和金融角度分析地下錢(qián)莊的成因、規(guī)模，探索如何實(shí)施更有效的監(jiān)管，防范其風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和蔓延；第三種是從法律的角度來(lái)研究如何更有效地打擊地下錢(qián)莊參與洗錢(qián)等非法活動(dòng)；［3］第四種是通過(guò)分析地下錢(qián)莊對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極作用，探討如何使地下錢(qián)莊合法化，使其更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是近年來(lái)學(xué)者們主要的研究方向。

二、地下錢(qián)莊的成因

分析地下錢(qián)莊的成因是合理地看待和有效地解決地下錢(qián)莊問(wèn)題的前提。地下錢(qián)莊的產(chǎn)生既有歷史的因素，也有現(xiàn)實(shí)的原因。

從歷史上看，錢(qián)莊最初出現(xiàn)的原由是明清兩朝的貨幣制度。明清兩朝都是以銀兩、制錢(qián)為平等本位，這樣就產(chǎn)生了銀兩和制錢(qián)的兌換，于是專(zhuān)門(mén)從事銀鈔兌換的錢(qián)鋪就產(chǎn)生了。經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展，就形成了以借貸為主營(yíng)業(yè)務(wù)的錢(qián)莊?，F(xiàn)代地下錢(qián)莊的出現(xiàn)和發(fā)展與此不無(wú)關(guān)系。有學(xué)者研究表明，現(xiàn)在的地下錢(qián)莊與明清時(shí)期的錢(qián)莊在經(jīng)營(yíng)模式等方面有許多相似之處。

我國(guó)改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)地下錢(qián)莊的產(chǎn)生和發(fā)展有著決定性的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）資金的供需矛盾。隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們積累了大量的剩余資金，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益誘導(dǎo)和通貨膨脹的現(xiàn)實(shí)及預(yù)期刺激了人們的投資動(dòng)機(jī)，造成了民間的投資需求旺盛。但是目前民間的投資渠道卻相對(duì)不足，在普通民眾缺乏投資知識(shí)的情況下，地下錢(qián)莊的高利息吸引了大量的民間資本；尤其在農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)法覆蓋的地區(qū)，民間資本更是傾向于利率較高的地下錢(qián)莊。但同時(shí)，我國(guó)正規(guī)金融體系是以大型國(guó)有銀行為主體的，由于成本和效益的原因，獲得國(guó)有銀行信用貸款額度的基本上是大型企業(yè)，而為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的中小企業(yè)對(duì)資金的迫切需求卻無(wú)法從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)得到滿足。再者，從中小企業(yè)的資金需求的短、頻、快特點(diǎn)來(lái)看，正規(guī)金融的制度安排也無(wú)法滿足其需要。而地下錢(qián)莊業(yè)務(wù)程序簡(jiǎn)單、運(yùn)作速度快、操作人員少、管理成本低。因此，這種民間閑散資金的供給和中小企業(yè)巨大的資金需求催生了地下錢(qián)莊的產(chǎn)生和發(fā)展。這也是地下錢(qián)莊屢禁不絕的根本原由。（2）其他原因。從我國(guó)金融監(jiān)管的角度看，法律法規(guī)的不健全和監(jiān)管的斷層也給地下錢(qián)莊的發(fā)展提供了滋生的土壤。我國(guó)外匯管制尤其是資本項(xiàng)目下的外匯管制不能滿足企業(yè)和人們正常的外匯需求，也是外匯型地下錢(qián)莊存在的重要原因。此外，國(guó)外熱錢(qián)的大量流入和洗錢(qián)需求的日益增多也是地下錢(qián)莊的后來(lái)者趨之若鶩的原由之一。

三、地下錢(qián)莊合法化的意義

（一）有利于滿足社會(huì)尤其是中小企業(yè)對(duì)資金的需求

中小企業(yè)的資金需求有短、頻、快的特點(diǎn)，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)由于程序的繁瑣及貸款成本和風(fēng)險(xiǎn)都較高，不愿為中小企業(yè)提供資金，這樣中小企業(yè)的資金需求幾乎無(wú)法從正規(guī)金融渠道得到滿足。地下錢(qián)莊合法化后能夠彌補(bǔ)這一缺口，從而為我國(guó)中小企業(yè)的持續(xù)、有活力地發(fā)展提供強(qiáng)勁的動(dòng)力。

近年來(lái)，社會(huì)上非法集資的事件時(shí)有發(fā)生，從中可以看出民間尤其是農(nóng)村居民對(duì)于多元投資渠道的渴望。因此，地下錢(qián)莊合法化也有利于使廣大農(nóng)村居民的高額儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資，滿足農(nóng)村居民的投資需求。

（二）彌補(bǔ)現(xiàn)代金融的空缺

由于現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)在村鎮(zhèn)設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)的成本較高，同時(shí)我國(guó)農(nóng)村信用社在基層農(nóng)村的作用淡化，因而村鎮(zhèn)一級(jí)往往無(wú)法得到很好的金融服務(wù)。而地下錢(qián)莊合法化后能夠在一定程度上彌補(bǔ)這一空缺，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代金融和民間金融的互補(bǔ)，有利于增強(qiáng)我國(guó)的金融活力。同時(shí)，由于地下錢(qián)莊的活動(dòng)一直在金融監(jiān)管的體制之外，增大了我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)控制的難度，而地下錢(qián)莊合法化之后，則可為我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)控制創(chuàng)造很好的條件。

（三）吸收游資，穩(wěn)定物價(jià)

當(dāng)前我國(guó)流動(dòng)性過(guò)剩，通貨膨脹率居高不下，而在現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)投資工具有限的情況下，民間資本大多投入股市、樓市和農(nóng)產(chǎn)品等市場(chǎng)進(jìn)行炒作，進(jìn)一步抬高了物價(jià)。而地下錢(qián)莊合法化后，可以很好地疏導(dǎo)社會(huì)資金流向經(jīng)濟(jì)實(shí)體部門(mén)，從而對(duì)穩(wěn)定我國(guó)股市、樓市及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等起到重要的調(diào)節(jié)作用；同時(shí)，合法化的民間資本的流動(dòng)對(duì)于增加財(cái)政稅收收入、擴(kuò)大就業(yè)也有重要的推動(dòng)作用。

（四）有利于國(guó)家三農(nóng)政策的落實(shí)

現(xiàn)在，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村的補(bǔ)助多是撥款到縣，由各鎮(zhèn)、村統(tǒng)一領(lǐng)取，然后發(fā)放到農(nóng)民手中。這無(wú)疑為個(gè)別村鎮(zhèn)干部徇私舞弊、貪贓枉法提供了方便條件，同時(shí)也很難保證本應(yīng)發(fā)放給農(nóng)民的補(bǔ)貼不是被挪作他用。如果通過(guò)銀行發(fā)放，由于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不愿在村鎮(zhèn)設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)，許多農(nóng)民將不得不走幾十公里的路程趕往縣城領(lǐng)取，導(dǎo)致我國(guó)許多惠及農(nóng)村與農(nóng)民的補(bǔ)助和撥款無(wú)法及時(shí)、方便地落實(shí)到位。如果能夠在農(nóng)民所在的村鎮(zhèn)設(shè)立銀行，既有利于國(guó)家“三農(nóng)”政策的落實(shí)，也方便了農(nóng)民獲得更好的金融服務(wù)。

四、地下錢(qián)莊合法化的政策建議

（一）加快法律法規(guī)體系建設(shè)

首先是確立地下錢(qián)莊的合法性地位。我國(guó)近幾年出臺(tái)了一些關(guān)于放寬民間資本借貸的法律法規(guī)，去年五月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。該意見(jiàn)擴(kuò)大了民間資本進(jìn)入行業(yè)的范圍，同時(shí)也明確允許民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，但對(duì)于地下錢(qián)莊合法化的問(wèn)題卻沒(méi)有給出明確的規(guī)定。另外，由央行起草的涉及地下錢(qián)莊合法化問(wèn)題的《放貸人條例》雖已經(jīng)提交人大，但兩年過(guò)去了，卻仍未獲得通過(guò)。立法機(jī)構(gòu)對(duì)此問(wèn)題缺乏明確的態(tài)度是導(dǎo)致地下錢(qián)莊遲遲未能合法化的重要原因。其次是出臺(tái)有針對(duì)性的監(jiān)管法律。在給予地下錢(qián)莊以合法性地位的同時(shí)，還應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)管法律，例如對(duì)其具體的監(jiān)管部門(mén)、經(jīng)營(yíng)范圍限定和存貸利率的確定。如果地下錢(qián)莊在合法化之后監(jiān)管不善，就可能對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成巨大的破壞作用，這也是我國(guó)有些學(xué)者一直反對(duì)其合法化的重要原因。最后，注重風(fēng)險(xiǎn)防范。應(yīng)對(duì)其資本充足率進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定；也可以考慮引入存款保險(xiǎn)制度，要求此類(lèi)金融機(jī)構(gòu)必須投保存款保險(xiǎn)，以保護(hù)存款人的利益。

（二）合法化后的形式問(wèn)題

對(duì)于地下錢(qián)莊合法化后的形式，可以根據(jù)其原來(lái)的主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)區(qū)別對(duì)待，如現(xiàn)在已經(jīng)對(duì)民間資本開(kāi)發(fā)的小額信貸公司和村鎮(zhèn)銀行就是一種很好的探索。小額信貸公司作為民間資本能夠進(jìn)入只能貸款不能吸收存款的金融機(jī)構(gòu)，在某種程度上是對(duì)地下錢(qián)莊的存在的合理性的一種認(rèn)可。對(duì)于一些在一定時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)良好的小額信貸公司，可以允許其升格為村鎮(zhèn)銀行；對(duì)于村鎮(zhèn)銀行也應(yīng)該提供一種能夠讓其升格為正式的金融機(jī)構(gòu)的機(jī)制，以此作為激勵(lì)。

（三）擴(kuò)展其融資渠道

對(duì)于地下錢(qián)莊合法化之后的資金來(lái)源問(wèn)題，涉及到是否允許其仍然以高利率吸收存款。從表面上看，銀行間存款利率的不一致會(huì)導(dǎo)致人們集中儲(chǔ)蓄的行為。對(duì)此筆者認(rèn)為，地下錢(qián)莊的存貸利率可以在中國(guó)人民銀行頒布的基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上給予合理的浮動(dòng)水平。這樣既保證了地下錢(qián)莊合法化后的資金來(lái)源，也有利于國(guó)家貨幣政策的順利實(shí)施和對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)管。

只貸不借的規(guī)定確實(shí)給小額貸款公司的融資造成了很大的困擾，在此問(wèn)題上可以借鑒孟加拉國(guó)“窮人銀行”的經(jīng)驗(yàn)。孟加拉國(guó)“窮人銀行”多數(shù)也是不允許吸收存款的；即使允許吸收存款，吸儲(chǔ)能力也非常有限。因此孟加拉國(guó)專(zhuān)門(mén)成立了一個(gè)國(guó)家基金，為小額貸款公司提供資金來(lái)源。［4］該基金首先要審查申請(qǐng)的小額貸款機(jī)構(gòu)是否符合條件，是否有能力回收貸款，是否真的把資金貸給了貧困戶。針對(duì)我國(guó)的具體情況，我國(guó)還可以擴(kuò)大其他融資渠道：一是允許小額信貸公司向政策性銀行或商業(yè)銀行貸款；二是允許其發(fā)行債券或基金。

（四）允許其業(yè)務(wù)范圍的多元化

雖然現(xiàn)階段不能允許小額信貸公司吸收存款，但是可以允許其經(jīng)營(yíng)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)除貸款業(yè)務(wù)之外的其他業(yè)務(wù)，如票據(jù)貼現(xiàn)、擔(dān)保人貸款等其他中間業(yè)務(wù)。其中的關(guān)鍵就是加快構(gòu)建小額信貸公司和村鎮(zhèn)銀行與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)網(wǎng)進(jìn)程。小額信貸公司和村鎮(zhèn)銀行與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，既可以實(shí)現(xiàn)小額信貸公司資金的劃撥，也有利于央行和銀監(jiān)會(huì)對(duì)其監(jiān)管；同時(shí)，還有利于國(guó)家對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)補(bǔ)助的發(fā)放。

五、結(jié)論

鑒于中小企業(yè)在解決就業(yè)、促進(jìn)出口等方面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的巨大作用，以及愈來(lái)愈多的民間資本缺乏投資渠道、中小企業(yè)因融資難而發(fā)展受限等諸多因素的考量，通過(guò)立法規(guī)范民間信貸，明確放貸人權(quán)益，積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行和小額信貸公司等中小型金融機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，將地下錢(qián)莊合法化是一種必然趨勢(shì)。地下錢(qián)莊的合法化將在完善我國(guó)金融體系、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起到積極的推動(dòng)作用，利大于弊。

［1］ 張宏偉.試論我國(guó)地下錢(qián)莊成因及對(duì)策［J］.公安研究，2004，（6）：29-32.

［2］ 岳竹芳.我國(guó)地下錢(qián)莊的成因、危害及防治對(duì)策［J］.黑龍江金融，2009，（3）：26-27.

［3］ 劉金科.我國(guó)農(nóng)村地下錢(qián)莊問(wèn)題研究［D］.湖南師范大學(xué)，2008.

［4］ 孫琪，陳蘭蘭.試析地下錢(qián)莊的合法化［J］.經(jīng)濟(jì)與法，2010，（7）：181-182.