○孫士鑫

（武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430065）

一、公共服務(wù)供給理論

蒂伯特（Charles Tiebout）在1956年提出了地方政府提供地方性公共服務(wù)的理論模型，即“用腳投票”理論。他認(rèn)為，人們會(huì)像選購(gòu)商品一樣挑選所愿意居住的轄區(qū)，并選擇那種公共服務(wù)最能滿足他們意愿而稅收又最合理的轄區(qū)去居住。地方公共服務(wù)均衡模型突破了公共服務(wù)供給中政府壟斷和消費(fèi)者被動(dòng)接受的思維禁錮，設(shè)計(jì)了地方公共服務(wù)的偏好顯示機(jī)制，引入了“消費(fèi)者選擇”，從而在地方公共服務(wù)的供給中引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)于探索解決公共服務(wù)供給不均等、提高公共服務(wù)供給效率具有很大幫助。

服務(wù)型政府建設(shè)不僅需要轉(zhuǎn)變政府職能，而且需要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)體制。政府必須發(fā)揮在制度創(chuàng)新上的優(yōu)勢(shì)地位，提供“制度性的公共產(chǎn)品”，通過創(chuàng)新公共服務(wù)體制，支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，完善公共財(cái)政體系，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。公共服務(wù)是服務(wù)型政府的核心職能。公共服務(wù)有廣義和狹義之分，廣義的公共服務(wù)與私人服務(wù)相對(duì)應(yīng)，屬于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，是“政府為滿足社會(huì)公共需要而提供的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱”，它以“滿足公眾需要”和“公民平等享受”為主要特征。政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能均能納入到廣義公共服務(wù)的范疇。狹義的公共服務(wù)是指政府四大職能中，平行于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理”的部分，包括教育、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、科技服務(wù)等內(nèi)容。本文所論述的公共服務(wù)是指狹義的公共服務(wù)。

公共服務(wù)體制是指公共服務(wù)的主體關(guān)系、組織建構(gòu)、責(zé)權(quán)配置和運(yùn)行機(jī)制，即解決公共服務(wù)的供給主體、供給方式和各級(jí)政府之間責(zé)權(quán)分工等問題。

公共服務(wù)的體制機(jī)制不健全是我國(guó)公共服務(wù)總量供給不足和結(jié)構(gòu)失衡的重要原因，公共服務(wù)的供求矛盾本質(zhì)上是一個(gè)體制機(jī)制問題，因此需要建立相應(yīng)的公共服務(wù)分工和規(guī)范體制、財(cái)政支撐體制、多元參與機(jī)制和有效監(jiān)管機(jī)制。在公共服務(wù)體制中，公共服務(wù)分工和規(guī)范體制取決于科學(xué)劃分政府間職責(zé)分工，當(dāng)前我國(guó)政府間公共服務(wù)職責(zé)分工取決于上一級(jí)政府，改革的難度較大；公共服務(wù)財(cái)政支撐體制依賴于分稅制改革的深化，現(xiàn)行財(cái)政體制導(dǎo)致基層政府財(cái)力與事權(quán)嚴(yán)重不匹配，并難以在短期內(nèi)加以改變；而公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制與多元供給機(jī)制有著密切的邏輯聯(lián)系，公共服務(wù)供給方式不同將導(dǎo)致監(jiān)管方式也有所不同。相對(duì)而言，公共服務(wù)供給機(jī)制是不同層級(jí)政府和政府不同部門都必須面對(duì)的普遍性問題，政府的不同層級(jí)和不同部門都可以相對(duì)獨(dú)立地進(jìn)行操作和創(chuàng)新。在公共財(cái)力有限的情況下，如何高效地提供公共服務(wù)已經(jīng)成為各級(jí)政府必須面對(duì)的緊迫問題。該理論將著重探討公共服務(wù)的供給機(jī)制對(duì)湖北省新農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的重要支撐作用，即如何通過體制和機(jī)制創(chuàng)新來提供優(yōu)質(zhì)、高效、方便、快捷的公共服務(wù)。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理論

1、從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段看，已具備統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件。城鄉(xiāng)關(guān)系一般是與工業(yè)化進(jìn)程密切相關(guān)的。工業(yè)化通常要經(jīng)過三個(gè)階段，即依靠農(nóng)業(yè)積累建立工業(yè)化基礎(chǔ)的初期階段、工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的中期階段以及工業(yè)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)階段。工業(yè)化進(jìn)入中期階段后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不再需要從農(nóng)業(yè)吸納資本等要素。農(nóng)業(yè)應(yīng)獲得與工業(yè)平等發(fā)展的機(jī)會(huì)與權(quán)利，并逐步成為接受“補(bǔ)助”、“補(bǔ)償”的部門，這個(gè)階段就是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過渡，工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系開始改善，由城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵階段。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，目前我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中期階段，未來二十年，如果發(fā)展戰(zhàn)略和政策選擇得當(dāng)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將為解決中國(guó)“三農(nóng)”問題提供難得的機(jī)遇；如果繼續(xù)將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出化和尖銳化，也會(huì)使解決“三農(nóng)”問題的難度陡然增大。所以，在這一關(guān)鍵時(shí)期，黨中央、國(guó)務(wù)院提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路，既與這一階段我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的基本特征相適應(yīng)，又具有重要的戰(zhàn)略意義。

2、從我國(guó)解決“三農(nóng)”問題的思路看，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府一直重視“三農(nóng)”問題，黨的十一屆三中全會(huì)就提出了我們黨對(duì)待農(nóng)民的基本準(zhǔn)則：要在經(jīng)濟(jì)上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，要在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。改革以來，各級(jí)政府致力于農(nóng)村改革和社會(huì)發(fā)展，但目前中國(guó)城鄉(xiāng)差距仍過分懸殊和不斷擴(kuò)大，“三農(nóng)”問題依然是制約中國(guó)全面建設(shè)小康、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的難題。其主要原因是，過去解決“三農(nóng)”問題的思路更多地注重于在農(nóng)村內(nèi)部考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。這種思路的根本缺陷是割裂了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題與社會(huì)其他單元的有機(jī)關(guān)聯(lián)，把“三農(nóng)”問題作為一個(gè)孤立的系統(tǒng)單獨(dú)加以研究，因而實(shí)現(xiàn)不了農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的良性轉(zhuǎn)換與互動(dòng)。只有按照黨的十六大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略思路，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，才能有效解決“三農(nóng)”問題，加速全面小康社會(huì)的建設(shè)步伐。因此，黨中央、國(guó)務(wù)院提出要用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路和戰(zhàn)略解決中國(guó)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，就是要在發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)體制、政策措施和工作機(jī)制上有一個(gè)大的轉(zhuǎn)變：跳出“就三農(nóng)論三農(nóng)，就三農(nóng)抓三農(nóng)”、“以農(nóng)言農(nóng)”的傳統(tǒng)思路，統(tǒng)籌考慮工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村，通過城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場(chǎng)互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，通過城市帶動(dòng)農(nóng)村、工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)，建立城鄉(xiāng)互動(dòng)、良性循環(huán)、共同發(fā)展的一體化體制。

三、基本公共服務(wù)均等化理論

托賓（James R.Tobin）在1970年提出了“特定的平均主義”理論。他認(rèn)為，一些稀缺性的公共服務(wù)如健康醫(yī)療、教育法律運(yùn)用能力等應(yīng)當(dāng)與支付它們的能力一道實(shí)現(xiàn)平均分配。對(duì)于許多公共服務(wù)來說，完全通過私人或競(jìng)爭(zhēng)的方式提供，可能會(huì)使市場(chǎng)分層分類，雖然會(huì)提高生產(chǎn)效率，但卻變成只是迎合部分接受者的需要而無法真正體現(xiàn)公平，這導(dǎo)致許多公共服務(wù)的生產(chǎn)往往因考慮公平的因素而不得不采取低效率的生產(chǎn)組織方式。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是為了追求自身利益最大化，而這種最大化必須是有限度的，是利己不損人的，即必須依據(jù)等價(jià)交換準(zhǔn)則進(jìn)行。這一準(zhǔn)則決定了政府為市場(chǎng)提供的服務(wù)必須是“一視同仁”的，也就是要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化供給。

基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是滿足人們生存和發(fā)展最基本的條件的均等。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容包括：一是基本民生性服務(wù)，如就業(yè)服務(wù)、社會(huì)救助、養(yǎng)老保障等；二是公共事業(yè)性服務(wù)，如公共教育，公共衛(wèi)生、公共文化、科學(xué)技術(shù)、人口控制等；三是公益基礎(chǔ)性服務(wù)，如公共設(shè)施、生態(tài)維護(hù)、環(huán)境保護(hù)等；四是公共安全性服務(wù)，如社會(huì)治安、生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、國(guó)防安全等。這些基本公共服務(wù)做好了，才能使全體社會(huì)成員共享改革開放和社會(huì)發(fā)展的成果。

經(jīng)過前一階段的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本需求發(fā)生了深刻變化，這不僅要求盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化和能源資源短缺引發(fā)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而且要求加快建立覆蓋全體社會(huì)成員的基本公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以應(yīng)對(duì)基本公共需求全面快速增長(zhǎng)所帶來的新的挑戰(zhàn)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)相繼超越生存型社會(huì)的臨界值。就恩格爾系數(shù)來看，2000年城市達(dá)到39.4%，農(nóng)村達(dá)到49.1%，均低于50%的臨界值。同年，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重首次降至50%的臨界值。2001年，第一產(chǎn)業(yè)比重降至14.1%，首次低于15%的臨界值；第三產(chǎn)業(yè)比重達(dá)到40.7%，首次超過40%的臨界值。2003年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到40.5%，首次超過40%的臨界值。從這些量化標(biāo)準(zhǔn)來判斷，我國(guó)在21世紀(jì)初開始由生存新生活向發(fā)展型社會(huì)過渡。在這一進(jìn)程中，廣大社會(huì)成員的公共需求全面、快速增長(zhǎng)同公共產(chǎn)品短缺、基本公共服務(wù)不到位的問題成為日益突出的階段性矛盾。由此可見，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的緊迫任務(wù)。

社會(huì)發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)人人社會(huì)發(fā)展成果的必然選擇。當(dāng)前，通過實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓人民共享改革發(fā)展成果，是解決民生問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧、體現(xiàn)社會(huì)公平的迫切需要?，F(xiàn)實(shí)生活中存在的諸多不和諧因素，有的是發(fā)展不夠的問題，有的則是共享不夠的問題，即沒有很好地讓全體人民公平公正地享受到社會(huì)發(fā)展的成果。由此，處在強(qiáng)勢(shì)群體中的人，與處在弱勢(shì)群體中的人，對(duì)社會(huì)的關(guān)系是不一樣的。強(qiáng)勢(shì)群體由于得到很多利益，認(rèn)為這個(gè)時(shí)候好，希望維持現(xiàn)狀，對(duì)社會(huì)認(rèn)同感較高；而處在弱勢(shì)群體中的人，由于地位下降或利益受損，對(duì)社會(huì)有一種不滿情緒，甚至希望改變現(xiàn)狀，因而對(duì)社會(huì)的認(rèn)同感較差。這種復(fù)雜的情況必然導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突的產(chǎn)生。所以，必須針對(duì)影響社會(huì)和諧的突出矛盾，以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題為重點(diǎn)，真正把改革發(fā)展成果體現(xiàn)在人民的生活質(zhì)量和健康水平的不斷提高上，體現(xiàn)在人民的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)的不斷提高上，體現(xiàn)在人民享有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等各個(gè)方面權(quán)益得到充分保障上，以此來促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

還應(yīng)當(dāng)看到，基本公共服務(wù)均等化是衡量共享改革發(fā)展成果的可行標(biāo)準(zhǔn)。一方面，基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)是共享改革發(fā)展成果，基本公共服務(wù)均等化程度的高低直接反映了人們共享改革發(fā)展成果程度的高低；另一方面，相對(duì)于共享改革發(fā)展成果的難測(cè)度性，基本公共服務(wù)均等化的各項(xiàng)指標(biāo)可以量化，所以它是衡量共享改革發(fā)展成果的可行標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，“4E”標(biāo)準(zhǔn)即效果性、效率性、經(jīng)濟(jì)性、公平性是評(píng)價(jià)政府基本公共服務(wù)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，其中的公平性標(biāo)準(zhǔn)即為基本公共服務(wù)均等化。如“基準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)”、“地區(qū)差異指標(biāo)”等，均是很實(shí)用的公平性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

[1]浙江省財(cái)政學(xué)會(huì)：基本公共服務(wù)均等化研究[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版，2008.

[2]顧麗梅：新公共服務(wù)理論及其對(duì)我國(guó)公共服務(wù)改革之啟示[J].南京社會(huì)科學(xué)，2005（5）.

[3]李景源、陳威：中國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展報(bào)告（2007）[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.