劉 劍

(深圳廣播電視大學(xué)人文科學(xué)系，廣東 深圳 518001)

我國安全生產(chǎn)規(guī)制政策階段性變化特征分析

劉 劍

(深圳廣播電視大學(xué)人文科學(xué)系，廣東 深圳 518001)

安全生產(chǎn)治理離不開政策規(guī)制，文章將Peter J.May規(guī)制政策有效實(shí)施四要素為分析視角，考察了我國安全生產(chǎn)治理規(guī)制政策的60年實(shí)施歷史，發(fā)現(xiàn)政策規(guī)制呈現(xiàn)不同時(shí)期實(shí)施側(cè)重點(diǎn)不同的階段性變化特征。這種變化說明了我國安全生產(chǎn)規(guī)制不斷與時(shí)俱進(jìn)及政策能力不斷增強(qiáng)的事實(shí)。本文對(duì)這種安全生產(chǎn)規(guī)制政策階段性變化特征進(jìn)行分析，并試圖揭示其變化的制度背景、具體成效與局限。

安全生產(chǎn);規(guī)制政策;社會(huì)性規(guī)制;公共治理

通過制定與實(shí)施規(guī)制政策，保證生產(chǎn)活動(dòng)的安全進(jìn)行，保護(hù)勞動(dòng)者的生命和健康，是政府的基本職責(zé)。從1949年新中國成立算起，我國安全生產(chǎn)治理已經(jīng)有60年的歷史。中央政府在這一歷程中針對(duì)不同階段的任務(wù)及存在的問題，頒布實(shí)施了不同的規(guī)制政策，對(duì)安全生產(chǎn)起到一定的保障作用。但由于各個(gè)時(shí)期的情況、問題重點(diǎn)不同，我國安全生產(chǎn)政策規(guī)制及實(shí)施的側(cè)重點(diǎn)呈現(xiàn)階段性變化的特征。如何來認(rèn)識(shí)這種變化?如何來評(píng)價(jià)這種政策規(guī)制變動(dòng)帶來的規(guī)制效果的差異?是本文研究的主要問題。

規(guī)制政策學(xué)者Peter J.May認(rèn)為，一項(xiàng)社會(huì)性規(guī)制政策，只有同時(shí)具備四種基本要素，才能達(dá)到政府有效治理的目標(biāo)。這四種基本要素是:(1)建章立制，建立政策行為預(yù)期;(2)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，使政策目標(biāo)明確化、可操作化;(3)確立獎(jiǎng)懲機(jī)制，引導(dǎo)規(guī)制對(duì)象服從已確立的規(guī)則;(4)建立起一套高效、完整的政策執(zhí)行系統(tǒng)，以監(jiān)督和確保規(guī)制對(duì)象的服從［1］(P164－171)。本文將Peter J.May的規(guī)制政策有效實(shí)施四要素作為分析問題的基本視角，考察我國安全生產(chǎn)治理規(guī)制政策60年實(shí)施過程中的階段性變化特征，并試圖揭示其變化的歷史背景、具體成效與局限。

根據(jù)Peter J.May社會(huì)性規(guī)制政策四項(xiàng)要素的理論，結(jié)合我國六十年安全生產(chǎn)頒布的一系列政策文件及其政策行為，可以把我國安全生產(chǎn)規(guī)制政策變化劃分為三個(gè)階段。下面，筆者將具體分析這三個(gè)階段的政策規(guī)制情況及其特點(diǎn)。

一、1949－1977年間的安全生產(chǎn)治理:偏重政策法規(guī)的制訂

1949年到1977年間的安全生產(chǎn)治理，最大的特點(diǎn)就是中央政府為了規(guī)范安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)問題，陸續(xù)建立了一系列法規(guī)和部門規(guī)章，但在安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、安全生產(chǎn)獎(jiǎng)懲機(jī)制和政策執(zhí)行機(jī)制建立方面，沒有得到相應(yīng)的重視。

中央政府在新中國成立后的最初幾年里，為了規(guī)范安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)問題，為國營企業(yè)中長期正式受雇的工人建立了一套慷慨的補(bǔ)貼、福利和社會(huì)保險(xiǎn)制度。［2］(P45－46)1950年 5 月 3 日，政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會(huì)發(fā)布了《全國公私營廠礦職工傷亡報(bào)告辦法》，確立了安全事故的報(bào)告制度。1950年5月31日，勞動(dòng)部公布試行《工廠安全衛(wèi)生暫行條例 (草案)》。1950年7月31日，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于各地廠礦對(duì)于法定假日工資發(fā)放辦法的決定》，重點(diǎn)是假日工資照發(fā)。1951年2月26日，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布，關(guān)鍵是讓工人安心休息、養(yǎng)病、恢復(fù)健康。1951年9月，勞動(dòng)部修訂的《工廠安全衛(wèi)生暫行條例》、《限制工廠礦場(chǎng)加班加點(diǎn)實(shí)行辦法》、《保護(hù)女工暫行條例》等法規(guī)開始試行。1951年10月9日和1956年1月31日，勞動(dòng)部分別發(fā)布了《關(guān)于搬運(yùn)危險(xiǎn)性物品的幾項(xiàng)辦法》與《防止瀝青中毒辦法》。1956年5月25日國務(wù)院第29次會(huì)議通過了“三大規(guī)程”(即《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》、《建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程》、《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》)。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，從1950年到1958年，中央政府一共頒布了25種關(guān)于安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)的法規(guī)和規(guī)定，初步建立了由勞動(dòng)部門綜合監(jiān)管、行業(yè)部門具體管理的安全生產(chǎn)工作體制。［3］

法律規(guī)定界定的是原則性問題，不可避免地帶有一定的模糊性，只有制訂相配套的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，法律和政策才具有可操作性。建國初期，由于缺乏安全生產(chǎn)防范經(jīng)歷與經(jīng)驗(yàn)，沒有意識(shí)到法律法規(guī)與具體的政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)功能的區(qū)別，也就沒有單獨(dú)設(shè)立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的意向。當(dāng)時(shí)，中央各部委頒布的多是法律規(guī)章，幾乎沒有單獨(dú)的規(guī)章執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。［4〗(P674)更嚴(yán)重的是，當(dāng)時(shí)有一種用法律法規(guī)取代執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的傾向，做法是勞動(dòng)法規(guī)和規(guī)章中包含著一些安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。比如，1956年國務(wù)院頒布的前面所提到的“三大規(guī)程”，就包含一些勞動(dòng)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。1965年頒布的《蒸汽鍋爐安全監(jiān)察規(guī)程》也包括勞動(dòng)安全衛(wèi)生的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。這種做法模糊了法律法規(guī)和具體的政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)之間的界限，導(dǎo)致立法層次低、綜合性立法少等問題，也使法律法規(guī)喪失了應(yīng)有的全局性和概括性，使其更類似于工廠內(nèi)的規(guī)章制度。

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)治理對(duì)法制不重視，加上大躍進(jìn)、“文革”等左傾錯(cuò)誤的負(fù)面影響，這一時(shí)期對(duì)違反安全生產(chǎn)的法律責(zé)任和懲罰辦法并不明確，更談不上安全生產(chǎn)獎(jiǎng)懲機(jī)制和政策執(zhí)行機(jī)制的建立。正如馬英娟所指出的，盡管這一時(shí)期勞動(dòng)、衛(wèi)生部門擁有對(duì)安全生產(chǎn)問題進(jìn)行監(jiān)督、檢查的權(quán)力，但是，由于這些規(guī)章沒有規(guī)定任何法律責(zé)任或懲罰辦法，它們更類似于企業(yè)內(nèi)部的工作規(guī)程，不能把它們等同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府規(guī)制的法律依據(jù)。［5］(P221)更讓人痛心的是，甚至連勞動(dòng)保護(hù)機(jī)構(gòu)存在的合法性都受到質(zhì)疑。比如，勞動(dòng)保護(hù)被認(rèn)為是“活命哲學(xué)”，規(guī)章制度被視為“管、卡、壓”。結(jié)果，1956年9月，勞動(dòng)保護(hù)司就被降格為勞動(dòng)保護(hù)局。1958年初，勞動(dòng)部的下屬機(jī)構(gòu)鍋爐檢查總局被撤銷，變?yōu)閯趧?dòng)保護(hù)局下屬的鍋爐檢查處。［4］(P1178－1179)“文革”期間，各級(jí)勞動(dòng)保護(hù)機(jī)構(gòu)被取消，安全生產(chǎn)工作基本處于停頓狀態(tài)。

這一時(shí)期的安全生產(chǎn)治理，基本上是靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位制度來實(shí)施的，政府規(guī)制政策的作用發(fā)揮有限。由于缺少執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，再加上各種政治運(yùn)動(dòng)和左傾錯(cuò)誤的干擾，中央政府頒布的勞動(dòng)保護(hù)和安全生產(chǎn)法規(guī)和規(guī)章并沒有在生產(chǎn)活動(dòng)中得到有效貫徹、落實(shí)。

二、1978－1996年間的安全生產(chǎn)治理:重點(diǎn)轉(zhuǎn)向政策實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的訂立

“文革”結(jié)束后，中央政府開始認(rèn)識(shí)到安全生產(chǎn)法規(guī)具體落實(shí)的重要性，一方面，不斷完善勞動(dòng)保護(hù)和安全生產(chǎn)立法，另一方面，更為重視制訂設(shè)立政策法規(guī)實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)，保證安全生產(chǎn)問題能得到有效解決。

這一階段，中央政府重新審訂過去勞動(dòng)保護(hù)和安全生產(chǎn)方面的法律法規(guī)，對(duì)不合適的法律法規(guī)予以清除，并制訂一些解決現(xiàn)實(shí)勞動(dòng)問題的法律法規(guī)。1978年，中共中央發(fā)出了《中共中央關(guān)于認(rèn)真做好勞動(dòng)保護(hù)工作的通知》;1979年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家勞動(dòng)總局、衛(wèi)生部關(guān)于加強(qiáng)廠礦企業(yè)防塵防毒工作的報(bào)告》，重新執(zhí)行“三大規(guī)程”和“五項(xiàng)規(guī)定”;1982年2月，國務(wù)院發(fā)布了《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》、《礦山安全條例》和《礦山安全監(jiān)察條例》三大條例。1983年10月，勞動(dòng)人事部開展了法規(guī)清理工作，共清理了勞動(dòng)人事部及其前身起草、發(fā)布的法規(guī)、規(guī)章等1629件。勞動(dòng)人事部通過這次行動(dòng)總結(jié)了1949－1983年勞動(dòng)立法的不足，主要包括:(1)立法不健全;(2)綜合性立法少;(3)沒有一件勞動(dòng)法規(guī)是全國人大及其常委會(huì)直接討論通過的;(4)立法內(nèi)容不完善;(5)立法技術(shù)不完善。［4］(P1576－1577)為解決上述問題，勞動(dòng)部門開始注意提高立法質(zhì)量，并加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)立法體系的研究和設(shè)計(jì)。1992年，全國人大常委會(huì)通過了《礦山安全法》和《工會(huì)法》;1994年，《勞動(dòng)法》獲得通過，這是中華人民共和國成立以來第一部勞動(dòng)法。此外，《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《煤炭法》、《建筑法》等法律也有安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)方面的具體規(guī)定。

在完善勞動(dòng)保護(hù)和安全生產(chǎn)立法與規(guī)章制度建設(shè)工作的同時(shí)，中央政府更為重視制訂設(shè)立政策法規(guī)實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)，保證安全生產(chǎn)問題能得到有效解決。1979年底，國家勞動(dòng)總局發(fā)出《關(guān)于報(bào)送1980年安全技術(shù)國家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃的函》，首次在國家標(biāo)準(zhǔn)局的《1980年制訂和修訂國家標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目計(jì)劃》中列上了12項(xiàng)安全生產(chǎn)國家標(biāo)準(zhǔn)。由勞動(dòng)部門組織審查，經(jīng)國家標(biāo)準(zhǔn)局批準(zhǔn)發(fā)布的安全生產(chǎn)國家標(biāo)準(zhǔn)，1981年有4項(xiàng);1982年有21項(xiàng)，1983年有13項(xiàng);1985年，頒布了《起重機(jī)械安全規(guī)程》;1986年，頒布了《國家標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)性粉塵作業(yè)危害程度分級(jí)》、《企業(yè)職工傷亡事故調(diào)查分析規(guī)則》等國家標(biāo)準(zhǔn);截止到1987年底，安全生產(chǎn)國家標(biāo)準(zhǔn)共有104項(xiàng)。［4〗(P674)1988年以來，標(biāo)準(zhǔn)化工作在勞動(dòng)領(lǐng)域不斷拓展，逐步形成了以安全生產(chǎn)為核心的國家安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，主要包括基本標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)注與報(bào)警信號(hào)、管理標(biāo)準(zhǔn)、安全技術(shù)及工程標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)，我國從1988年開始引進(jìn)國際化的職業(yè)安全健康體系，在承認(rèn)中華民國政府通過的國際勞工公約的基礎(chǔ)上，又新通過了11部國際勞工公約。目前，我國已批準(zhǔn)了25個(gè)國際勞工公約。其中，與職業(yè)安全健康有關(guān)的公約有5個(gè)。

遺憾的是，這一時(shí)期的安全生產(chǎn)治理并沒有對(duì)獎(jiǎng)懲機(jī)制和政策執(zhí)行系統(tǒng)予以足夠的重視。比如，在治理煤礦安全時(shí)，我國的法律法規(guī)執(zhí)行靠的是勸說和溫和的行政懲罰，比如發(fā)行《工作手冊(cè)》或收取罰金，很少發(fā)生起訴。礦山安全檢查員也沒有權(quán)力去命令停產(chǎn)。而且，檢查員的數(shù)量很少，他們只有遇到嚴(yán)重的傷害和死亡事故時(shí)才會(huì)提起訴訟。而且，違法的罰金一般都很低。這些軟弱的處罰措施使礦山所有者和經(jīng)理沒有激勵(lì)重視安全生產(chǎn)，結(jié)果導(dǎo)致了煤礦的高死亡率。同時(shí)，由于頻繁的政府機(jī)構(gòu)改革，中央政府的組織結(jié)構(gòu)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)中。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的主管部門不斷更換，而且，我國缺乏對(duì)違法安全生產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格處理的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制，造成這樣一種結(jié)果:我國經(jīng)濟(jì)在持續(xù)高速增長的同時(shí)，工業(yè)事故的發(fā)生率也不斷攀升，工傷事故造成的死亡人數(shù)與GDP的增長幅度存在統(tǒng)計(jì)學(xué)關(guān)系。［6〗

這一時(shí)期，我國政府重視在安全生產(chǎn)治理和勞動(dòng)保護(hù)領(lǐng)域的立法工作，逐步建立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系。但是，由于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的政府職能沒有理順，安全生產(chǎn)往往被地方政府忽略，再加上沒有嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制，工業(yè)事故隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長而不斷攀升。

三、1997年以來的安全生產(chǎn)治理:政策落實(shí)重視獎(jiǎng)懲機(jī)制和執(zhí)行系統(tǒng)的建設(shè)

1997年十五大召開，特別是1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革實(shí)施以后，一個(gè)重要的變化是在重視安全生產(chǎn)立法和設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，更加重視建立勞動(dòng)安全獎(jiǎng)懲機(jī)制和政策執(zhí)行系統(tǒng)。

從建立獎(jiǎng)懲機(jī)制來看，我國通過加大懲罰力度、增加投入有效控制了煤礦的安全事故。比如，在治理煤礦安全時(shí)，中央政府逐步認(rèn)識(shí)到，除非把小煤礦的數(shù)量降低到一個(gè)可控制的水平，否則就無法有效地規(guī)制它們。從1997年到2003年六年期間，我國政府關(guān)閉了約60 000個(gè)小煤礦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的數(shù)量被削減到約22 000個(gè)。2009年，一場(chǎng)“國進(jìn)民退”的潮流席卷煤炭行業(yè)，山西省的煤炭企業(yè)數(shù)量將從2200個(gè)減少到100個(gè)左右。［7］關(guān)閉小煤礦和小煤礦的徹底檢修極大地降低了死亡率。更重要的是，大量關(guān)閉使小煤礦更多地處于政府規(guī)制的檢視之下。［8］同時(shí)，政府也增加了對(duì)煤礦安全事故處罰的力度?！渡a(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》 (2007年)規(guī)定，對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位及其主要負(fù)責(zé)人予以重罰。此外，對(duì)地方政府、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門及負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的有關(guān)部門的失職、瀆職行為也給予嚴(yán)格的處罰。在嚴(yán)厲懲罰措施的震懾下，煤礦安全得到了有效控制。此外，政府還通過技術(shù)創(chuàng)新和為重點(diǎn)國有煤礦購買安全設(shè)備，增加煤礦安全方面的資金投入。2001－2003年，有56億元人民幣投入到232個(gè)提高安全的項(xiàng)目上。2004年，中央政府安排了22億國債資金支持大中型國有煤礦安全改造。［8］2005－2007年，中央政府連續(xù)三年每年安排30億元建設(shè)資金支持國有煤礦的安全技術(shù)改造，改善煤礦安全生產(chǎn)狀況。［9］截至2010年底，全國共建成示范礦井630個(gè)，示范縣 (區(qū))79個(gè)，有力地促進(jìn)了煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。［10］總之，我國的煤礦安全治理通過加大懲罰力度、增加投入有效控制了煤礦的安全事故。

從建立政策執(zhí)行系統(tǒng)來看，中央政府經(jīng)過1998年的政府機(jī)構(gòu)改革，逐步建立了安全生產(chǎn)的規(guī)制機(jī)構(gòu)。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)之一是把原勞動(dòng)部門承擔(dān)的職業(yè)安全健康職能剝離出來，歸到其他部門。比如，將安全生產(chǎn)綜合管理、職業(yè)安全監(jiān)察、礦山安全監(jiān)察職能交由國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)承擔(dān)，國家經(jīng)貿(mào)委成立安全生產(chǎn)局;職業(yè)安全監(jiān)察交由衛(wèi)生部承擔(dān);鍋爐壓力容器監(jiān)察職能交由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局承擔(dān);女職工和未成年工特殊保護(hù)、工作時(shí)間和休息休假以及工傷保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)爭議與仲裁等仍由勞動(dòng)和社會(huì)保障部管理。1999年，中央增設(shè)了國家煤礦安全監(jiān)察局，它是煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2000年12月，國務(wù)院設(shè)立國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，國家煤礦安全監(jiān)察局與其一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。它們是綜合管理全國安全生產(chǎn)工作、履行國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和煤礦安全監(jiān)察職能的行政機(jī)構(gòu)，由國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)管理。2001年3月，國務(wù)院恢復(fù)成立全國安全生產(chǎn)委員會(huì)，其辦公室設(shè)在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。2005年2月，國務(wù)院將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，屬正部級(jí)的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室的職責(zé)和原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé);國家煤礦安全監(jiān)察局單獨(dú)設(shè)立，規(guī)格為副部級(jí)。2008年3月，國務(wù)院又把人事部和勞動(dòng)與社會(huì)保障部合并為人力資源與社會(huì)保障部，主管未成年工、婦女勞動(dòng)保護(hù)和工傷保險(xiǎn)等事務(wù)，不再主管職業(yè)安全健康的有關(guān)事項(xiàng)。至此，我國的安全生產(chǎn)規(guī)制體系初步形成。

與此同時(shí)，我國頒布了大量的安全生產(chǎn)法律法規(guī)。重要的法律包括《職業(yè)病防治法》(2001年)和《安全生產(chǎn)法》 (2002年)， 《建筑法》(1997年)、《工會(huì)法》(2001年修訂)、《煤炭法》(2002年)、《婦女權(quán)益保障法》(2005年修訂)、《消防法》(2008年修訂)等法律也經(jīng)人大常委會(huì)通過或修改，進(jìn)一步明確安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)方面的具體規(guī)定;國務(wù)院制定了包括《煤礦安全監(jiān)察條例》(2000年)在內(nèi)的共有50余部安全生產(chǎn)方面的行政法規(guī);廣東、河南等21個(gè)省、直轄市也頒布了適合本省、市的《安全生產(chǎn)條例》等;這還不包括按各個(gè)部委 (局)出臺(tái)數(shù)以百計(jì)的安全生產(chǎn)部門規(guī)章。［11］(P43－48)從標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立方面來看，截止到目前，我國職業(yè)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有400多項(xiàng)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有300多項(xiàng)。［12］(P106)總之，我國有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章及其解釋，經(jīng)過近三十年的不斷發(fā)展、健全和完善，已經(jīng)形成了一套比較完整的安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

這一時(shí)期的安全生產(chǎn)治理，中央政府通過逐步完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制和安全生產(chǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)，不斷增加安全生產(chǎn)投入，有效地控制了安全生產(chǎn)事故的總量和因事故死亡的人數(shù)，逐步形成了一套新的安全生產(chǎn)規(guī)制體系。

隨著我國安全生產(chǎn)規(guī)制體系的形成，特別是從2005年國家安全生產(chǎn)總局成為國務(wù)院正部級(jí)直屬機(jī)構(gòu)以來，我國在安全生產(chǎn)方面取得了明顯的進(jìn)步，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:安全生產(chǎn)事故的總量逐年減少;因事故而死亡的人數(shù)開始減少;特大安全事故的數(shù)量得到了有效遏制。這些成果反映了我國安全生產(chǎn)規(guī)制水平和治理能力不斷提高。

結(jié) 語

從上述分析中，我們可以清楚地看到:我國安全生產(chǎn)規(guī)制政策呈現(xiàn)出不同時(shí)期實(shí)施側(cè)重點(diǎn)不同的階段性變化。這種特征變化，一方面與我國各階段的安全生產(chǎn)狀況不同、勞動(dòng)制度變化有關(guān)，另一方面也與不同階段的政治任務(wù)重點(diǎn)、領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)水平存在差異等因素有關(guān)。在這種政策調(diào)整過程中，我國政府在維護(hù)勞動(dòng)者安全和健康目標(biāo)不變的前提下，一直根據(jù)制度環(huán)境、生產(chǎn)情況的變化不斷調(diào)適政策規(guī)制的手段、方法與途徑，總的趨勢(shì)是我國的安全生產(chǎn)規(guī)制能力不斷增強(qiáng)。

當(dāng)然，多年來的政策調(diào)整并不意味著我國現(xiàn)行安全生產(chǎn)治理的規(guī)制模式已經(jīng)成熟。盡管目前我國有相對(duì)比較完備的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，但這些法律法規(guī)事實(shí)上是以工業(yè)生產(chǎn)為核心的，側(cè)重關(guān)注的是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。因此，我國的安全規(guī)制政策，仍有進(jìn)一步調(diào)整的必要。隨著我國政府的政策重心從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向民生，安全生產(chǎn)也應(yīng)該從企業(yè)為中心的管理模式向以工作場(chǎng)所中的人為核心的管理模式轉(zhuǎn)變，政策應(yīng)從側(cè)重企業(yè)正常生產(chǎn)運(yùn)營的安全生產(chǎn)規(guī)制模式轉(zhuǎn)向以保障勞動(dòng)者生命和健康為核心的職業(yè)安全健康規(guī)制模式轉(zhuǎn)型。從安全生產(chǎn)規(guī)制走向職業(yè)安全健康規(guī)制，是我國安全生產(chǎn)治理模式調(diào)整的未來走向。

［1］Peter J.May.Social Regulation.In Lester M.Salamon eds.The Tools of Government:A Guide to the New Governance［C〗.Oxford;New York:Oxford University Press，2002.

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［10］國家安全監(jiān)管總局國家煤礦安監(jiān)局關(guān)于印發(fā)“十二五”煤礦瓦斯綜合治理工作體系建設(shè)實(shí)施方案的通知［Z］. 安監(jiān)總煤裝［2011］42 號(hào)，http://www.gov.cn/gzdt/2011 －04/09/content_1840543.htm。

［11］中國職業(yè)安全健康協(xié)會(huì).安全科學(xué)與工程學(xué)科發(fā)展報(bào)告(2007－2008)［R］.北京:中國科學(xué)技術(shù)出版社，2008.

［12］孟燕華.職業(yè)安全衛(wèi)生法律基礎(chǔ)與實(shí)踐［M］.北京:中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007.

The Change Features of Safe Production Regulatory Policy History in China

LIU Jian
(Department of Literate Humanities and Social Sciences，Shenzhen Open University，Shenzhen 518060，China)

The governance of safe production depends on regulatory policy.This article used four elements of regulatory policy effective implementation by Peter J.May as a perspective，in order to investigate the history of Chinese safe production regulatory policy change in past 60 years.As a result，we found that Chinese safety policy regulation had different characteristics in different historical period.These characteristics of policy change suggested that Chinese safe production regulatory capacity and governance effectiveness was improved.This article attempted to describe and explain these policy changes，and reveal these policy changes’institutional background，policy effectiveness and limits.

Safety in Production，Regulatory Policy，Social Regulation，Public Governance

F249.20

A

2095－0292(2011)05－0060－05

2011－07－29

劉劍，深圳廣播電視大學(xué)人文科學(xué)系講師，政治學(xué)博士，研究方向:勞動(dòng)政策、公共管理。

［責(zé)任編輯 張 峰］