趙紅梅

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430062）

中國(guó)外資政策戰(zhàn)略調(diào)整之武漢對(duì)策

趙紅梅

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430062）

外資政策是一國(guó)吸引和利用外資的基本制度、原則和規(guī)則的總和，它決定了該國(guó)對(duì)外資的基本態(tài)度和外資基本待遇。由于國(guó)內(nèi)和國(guó)際形勢(shì)的變化，我國(guó)的外資政策自 2007年開始實(shí)行戰(zhàn)略調(diào)整，這種調(diào)整將建立外資關(guān)系中新的格局。本文將以外資政策調(diào)整為背景，探討武漢市面臨的宏觀和微觀挑戰(zhàn)，并指出武漢市應(yīng)實(shí)現(xiàn)利用外資的目標(biāo)、功能和價(jià)值三方面的轉(zhuǎn)換以順應(yīng)當(dāng)前戰(zhàn)略調(diào)整。

外資政策；戰(zhàn)略調(diào)整；對(duì)策

最近幾年，隨著我國(guó)投資環(huán)境不斷完善，外資政策逐漸走向成熟，外資戰(zhàn)略上有所變化。這些變化被國(guó)外某些媒體冠以“中國(guó)投資環(huán)境惡化論”[1]。中國(guó)的投資環(huán)境是否發(fā)生了本質(zhì)變化？本文試圖將我國(guó)的外資政策進(jìn)行縱向梳理，在此基礎(chǔ)上探討我國(guó)外資政策戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型后武漢市的應(yīng)對(duì)策略。

一、我國(guó)外資政策發(fā)展歷程考察

（一）我國(guó)外資政策的初創(chuàng)階段（1979—1991）

1978年十一屆三中全會(huì)召開，改革開放作為一項(xiàng)基本國(guó)策被確定下來，拉開了中國(guó)引進(jìn)外資的序幕。1979年頒布《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，1982年修改的《憲法》中首次以國(guó)家的根本大法的形式確定了外商投資企業(yè)的法律地位，隨后陸續(xù)頒布《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)施條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》、《外資企業(yè)法》等，到1988年頒布《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，中國(guó)“三資企業(yè)”的法律制度及改革開放初期的政策框架基本構(gòu)建完成。這一階段的外資政策的特點(diǎn)為：建立了基本的政策體系，對(duì)外資的態(tài)度由拒絕轉(zhuǎn)變?yōu)橹?jǐn)慎吸收。由于當(dāng)時(shí)對(duì)外開放缺乏直接可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)和模式，這一時(shí)期外資政策處于探索階段，內(nèi)容比較粗略，缺乏可操作性，對(duì)外資流入的限制比較明顯，沒有在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的外資政策體系。這也在某種程度上導(dǎo)致了目前中西部地區(qū)和東部沿海地區(qū)的發(fā)展差距。

（二）我國(guó)外資政策的發(fā)展階段（1992—2001）

1992鄧小平同志南巡，理論上澄清了長(zhǎng)期困擾和束縛人們思想的許多重大認(rèn)識(shí)問題，使改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)邁向了新階段。1993的《憲法修正案》首次將社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確定為我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度。1995年發(fā)布《外商投資方向暫行規(guī)定》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，確定了外商投資的基本范圍。此后陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于設(shè)立外商投資股份有限公司若干問題的暫行規(guī)定》、《外商舉辦投資型公司的若干規(guī)定》等，我國(guó)的引資工作的政策和立法進(jìn)一步細(xì)化。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放 提高利用外資水平的若干意見》，提出了進(jìn)一步發(fā)展和完善對(duì)外開放，更多更好地利用外資，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的基本指導(dǎo)思想。2000年《外資企業(yè)法》進(jìn)行修訂，賦予外資企業(yè)更大的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。這一時(shí)期的外資政策明確了外資在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大意義，建立了一系列利用外資的法規(guī)體系，對(duì)外資實(shí)行普遍的優(yōu)惠政策，建立針對(duì)外資的分級(jí)管理體制。針對(duì)利用外資實(shí)踐中的問題，制定相應(yīng)政策加以規(guī)范，為適應(yīng)加入WTO的需要，逐步取消對(duì)外資的限制，實(shí)行一定程度的國(guó)民待遇。

（三）我國(guó)外資政策的完善階段（2001—2006）

2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO），這成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上新的里程碑。在外資政策上我國(guó)做了積極調(diào)整，并全面清理各項(xiàng)法律法規(guī)以履行中國(guó)的入世承諾。2001年修正《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，2002年發(fā)布《外商投資稀土行業(yè)管理暫行規(guī)定》、《外商投資建筑業(yè)管理規(guī)定》、《合格境外機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資管理暫行辦法》、《外資參股基金公司設(shè)立規(guī)則》等，此后又陸續(xù)發(fā)布了外商投資商業(yè)領(lǐng)域、廣告業(yè)、租賃業(yè)等政策法規(guī)。2006年凱雷收購(gòu)徐工一案引發(fā)中國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的的爭(zhēng)論，直接促成了《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》的出臺(tái)。在同年下發(fā)的《利用外資十一五規(guī)劃》中表示要“繼續(xù)積極有效利用外資”的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)外資并購(gòu)涉及國(guó)家安全的敏感行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)的審查和監(jiān)管，確保在戰(zhàn)略行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的控制力。這一時(shí)期的外資政策處于積極調(diào)整和不斷完善的階段，開放領(lǐng)域更廣泛，開放程度更高，外國(guó)投資者享有更多的國(guó)民待遇?？傮w而言，這一時(shí)期的外資政策更加全面和有針對(duì)性，并且逐步與國(guó)際接軌。

（四）我國(guó)外資政策的轉(zhuǎn)型階段（2007—現(xiàn)今）

2007年以全球金融危機(jī)為契機(jī)，中國(guó)開始全面反思外資政策，著手外資政策的轉(zhuǎn)型，并通過法律的形式固定下來。2007年《企業(yè)所得稅法》頒布，兩稅合一，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外資企業(yè)的稅負(fù)公平，也宣告了中國(guó)主要以稅收優(yōu)惠為激勵(lì)手段的外資政策的結(jié)束。同年八月《反壟斷法》頒布，以加強(qiáng)對(duì)外資并購(gòu)的審查。為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，2007年修訂了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，新目錄在取消了某些投資限制的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了對(duì)外商投資方向的引導(dǎo)。2010年4月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見》發(fā)布，2011年3月《十二五規(guī)劃綱要》發(fā)布，對(duì)新時(shí)期利用外資工作進(jìn)行了部署。這一時(shí)期，外資的超國(guó)民待遇政策開始逐步退出。我國(guó)利用外資的重點(diǎn)從彌補(bǔ)資金、外匯不足逐步轉(zhuǎn)到引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和高素質(zhì)人才上來，更加注重生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、資源能源節(jié)約與綜合利用。

二、武漢外資政策當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)和機(jī)遇

（一）國(guó)家宏觀政策調(diào)整的壓力

經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國(guó)利用外資彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)建設(shè)資金不足的政策目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，可是在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)領(lǐng)域與國(guó)外技術(shù)的差距并未明顯縮小，市場(chǎng)換技術(shù)的目標(biāo)尚遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到。[2]而與此同時(shí)，我國(guó)利用外資過程中的一些問題逐漸明顯：外商投資結(jié)構(gòu)不合理，加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和區(qū)域經(jīng)濟(jì)失衡；地方政府為了片面追求引資的數(shù)量，以放松環(huán)境監(jiān)管為條件，導(dǎo)致環(huán)境破壞嚴(yán)重、生態(tài)狀況不斷惡化；對(duì)外國(guó)投資者的優(yōu)惠待遇，使民族企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，妨礙了民族工業(yè)的發(fā)展。2007年后，國(guó)家逐步取消了外資的超國(guó)民待遇，針對(duì)新的國(guó)際和國(guó)內(nèi)形勢(shì)，2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見》（簡(jiǎn)稱意見），《意見》中明確規(guī)定了我國(guó)在提高利用外資質(zhì)量和水平的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮利用外資在推動(dòng)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的積極作用。這為新時(shí)期的引資工作指明了方向，也意味著武漢市政府在制定外資政策時(shí)將面臨如下挑戰(zhàn)：（1）兩稅合一后，外商投資企業(yè)整體的稅收優(yōu)惠政策宣告結(jié)束，傳統(tǒng)制造業(yè)將受到不利影響。由于水、電、工資、土地等成本上升，傳統(tǒng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本不斷提高，傳統(tǒng)制造業(yè)有較大的成本壓力。（2）中央政府的外資政策為地方政府預(yù)留了一定的空間，但中西部地區(qū)在吸引外資方面面臨嚴(yán)峻的政策競(jìng)爭(zhēng)壓力，如何保證政策的有效性，實(shí)現(xiàn)武漢市的崛起是另一個(gè)問題。（3）產(chǎn)業(yè)升級(jí)的壓力對(duì)武漢市傳統(tǒng)工業(yè)的挑戰(zhàn)。武漢是以制造業(yè)為主的城市，如何在國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)之間找到適合武漢市地方的發(fā)展模式，是武漢市需要解決的第三個(gè)問題。

（二）武漢構(gòu)建兩型社會(huì)的特殊需求

2008年武漢市成功獲批建設(shè)“資源節(jié)約、環(huán)境友好 ”型城市。這對(duì)于武漢市的發(fā)展而言無疑是一個(gè)新的契機(jī)，成功建設(shè)兩型社會(huì)將使武漢的投資環(huán)境發(fā)生質(zhì)的飛躍。但是，中央政府并未出臺(tái)針對(duì)兩型社會(huì)的特殊優(yōu)惠政策。這意味著武漢市必須在國(guó)家現(xiàn)行政策的前提下，處理好構(gòu)建兩型社會(huì)和吸引外資的關(guān)系：（1）武漢市外資政策必須協(xié)調(diào)吸引外資和保護(hù)環(huán)境的關(guān)系。在國(guó)際投資領(lǐng)域，發(fā)展中國(guó)家普遍是以放松環(huán)保監(jiān)管作為吸引外資的一項(xiàng)條件。在我國(guó)的改革開放過程中，也基本沿襲了這一做法，各地方政府為實(shí)現(xiàn)引資數(shù)量的突破不惜以犧牲環(huán)境保護(hù)為代價(jià)。但是作為首個(gè)承建兩型社會(huì)的城市，武漢市在環(huán)境保護(hù)方面必須承擔(dān)更多的義務(wù)。眾所周知高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)會(huì)增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，對(duì)制造業(yè)尤其如此，在短期內(nèi)將是吸引外資的不利因素。（2）武漢市外資政策必須協(xié)調(diào)吸引外資和節(jié)約資源的關(guān)系。這意味著要為外資的進(jìn)入設(shè)定一定的“門檻”， 嚴(yán)格限制低水平、高消耗、高污染的外資項(xiàng)目，短期內(nèi)可能對(duì)吸引外資的數(shù)量有所影響。

三、武漢應(yīng)對(duì)外資政策戰(zhàn)略調(diào)整的思路和辦法

（一）外資政策的目標(biāo)轉(zhuǎn)換——由積極吸引外資到合理利用外資

我國(guó)外資政策最初的目標(biāo)是緩解資金不足，經(jīng)過幾十年的改革開放，這一問題已經(jīng)得到了有效解決。因此當(dāng)前吸引外資的目標(biāo)應(yīng)實(shí)現(xiàn)由注重?cái)?shù)量到注重質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。武漢市在制定外資政策時(shí)應(yīng)體現(xiàn)這種變化，做到：（1）契合國(guó)家外資政策的基本方向，在此基礎(chǔ)上積極利用地方政府的政策彈性空間，并努力爭(zhēng)取中央的政策傾斜，發(fā)展有地方優(yōu)勢(shì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如汽車制造業(yè)、現(xiàn)代物流、光纖通信等。充分利用東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的政策優(yōu)惠，吸引外國(guó)投資投向高科技產(chǎn)業(yè)。（2）合理運(yùn)用國(guó)家針對(duì)地方的優(yōu)惠措施，發(fā)展本地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，建立有地方特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。《企業(yè)所得稅法》第25條明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)重點(diǎn)扶持和鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，給予企業(yè)所得稅優(yōu)惠。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見》中也規(guī)定，對(duì)符合條件的中西部投資的外商企業(yè)積極施行有關(guān)鼓勵(lì)和優(yōu)惠政策。武漢市地方政府應(yīng)將中央的政策轉(zhuǎn)化為具體的，可執(zhí)行的地方外資政策。如利用地理位置優(yōu)勢(shì)和發(fā)達(dá)的交通，發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。加強(qiáng)對(duì)物流業(yè)的政策支持，制定一套針對(duì)物流園區(qū)、物流中心、物流企業(yè)在項(xiàng)目用地、稅收減免、交通管制、公路收費(fèi)等方面的政策措施和實(shí)施細(xì)則。（3）提高利用外資的質(zhì)量、著力引進(jìn)外國(guó)投資者高科技含量、高附加值、高產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度的投資項(xiàng)目，引導(dǎo)外資投向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。

（二）外資政策的功能轉(zhuǎn)變——由管理主導(dǎo)到引導(dǎo)兼服務(wù)

外資政策具有高度的指向功能，是政府行使職能的表現(xiàn)形式，它表征了在特定時(shí)期的政府行為方向和行動(dòng)準(zhǔn)則。在不同歷史時(shí)期，外資政策發(fā)揮著不同的功能。在當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步成熟，外資工作穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)上，外資政策的管理功能應(yīng)該讓位于引導(dǎo)和服務(wù)功能。武漢市外資政策，需要從以下方面實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)變：（1）簡(jiǎn)化行政審批項(xiàng)目和審批程序、提高政府行政行為透明度和行政效率。（2）正確處理好政府與企業(yè)的關(guān)系，防范政府的“越位”和“缺位”。（3）規(guī)范政府行為，增強(qiáng)政府職能部門的服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)水平。積極搭建有利于企業(yè)之間交流的各種平臺(tái)，同時(shí)加強(qiáng)企業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)并及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，為國(guó)內(nèi)外企業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)決策提供參考依據(jù)。（4）完善投資軟環(huán)境建設(shè)，增強(qiáng)制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

（三）外資政策的價(jià)值轉(zhuǎn)換——由效率優(yōu)先到效率與公平兼顧

效率與公平一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)立又統(tǒng)一的價(jià)值，每個(gè)國(guó)家在發(fā)展過程中，都會(huì)有所側(cè)重。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）在4月11日發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》警告，包括中國(guó)在內(nèi)的多個(gè)亞洲經(jīng)濟(jì)體中開始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱的跡象。[3]在當(dāng)前通脹壓力加劇，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型社會(huì)矛盾突出的時(shí)期，效率與公平的關(guān)系具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系。具體到外資政策領(lǐng)域，武漢市需要從根本上轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念，將社會(huì)公平放到與經(jīng)濟(jì)效率同等重要的地位，在制定外資政策的過程中注意：（1）創(chuàng)造內(nèi)外資的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，逐步取消對(duì)外資的超國(guó)民待遇，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資的國(guó)民待遇。在國(guó)家政策允許的前提下，對(duì)特定產(chǎn)業(yè)實(shí)施一定政策優(yōu)惠。在吸引外資的過程中，積極培養(yǎng)地方企業(yè)，促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)合作，培養(yǎng)地方經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力；（2）處理好吸引外資過程中外國(guó)投資者私人利益與社會(huì)公共利益的平衡。通過外資政策強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)外國(guó)投資者承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，通過行業(yè)協(xié)會(huì)促進(jìn)投資者自律。（3）建立公平的社會(huì)分配和再分配制度、靈活的就業(yè)和保障措施，逐漸縮小貧富差距，保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，提高工會(huì)的地位，實(shí)現(xiàn)工會(huì)在勞動(dòng)者保護(hù)方面的應(yīng)有作用。

改革開放30多年的經(jīng)驗(yàn)表明，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展無不得益于對(duì)外開放和利用外資。在新的歷史時(shí)期，武漢市要成功調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本性改變，加快推動(dòng)綠色的經(jīng)濟(jì)崛起，仍需要進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，更加積極有效地利用外資。同時(shí)，也要密切防范對(duì)外資的過渡依賴，關(guān)注產(chǎn)業(yè)安全，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧武漢。

[1] 歐洲企業(yè)擔(dān)憂中國(guó)投資環(huán)境惡化[EB/OL].http://www.ftchinese.com/story/001033325

[2] 劉偉全.新形勢(shì)下我國(guó)外資政策戰(zhàn)略調(diào)整的思考——基于全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的視角[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2009，8.

[3] IMF警告:中國(guó)開始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱跡象[EB/OL].http://intl.ce.cn/zgysj/201104/13/t20110413_22359296.shtml

F832.48

A

1008-7427（2011）10-0087-02

2011-08-16

湖北省教育廳青年項(xiàng)目“綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)投資法律環(huán)境比較研究及武漢對(duì)策”系列成果，項(xiàng)目編號(hào)：060-094401。

作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教師。