夏國(guó)鋒

(襄樊學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北 襄陽(yáng) 441053)

城市社區(qū)民主自治的緣起、基礎(chǔ)和發(fā)展

夏國(guó)鋒

(襄樊學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院，湖北 襄陽(yáng) 441053)

城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治共同組成了當(dāng)下中國(guó)基層社會(huì)的民主政治建設(shè)實(shí)踐。城市社區(qū)自治的實(shí)踐是在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)實(shí)踐的外在影響和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制變革的內(nèi)在推動(dòng)下運(yùn)行的。但相比于農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的蓬勃實(shí)踐，城市基層民主自治的發(fā)展有著不同的運(yùn)行基礎(chǔ)?；诓煌膬?nèi)在機(jī)制與外在條件，城市社區(qū)民主自治的發(fā)展遵循著自身內(nèi)在的邏輯。改革城市基層社會(huì)管理體制，培養(yǎng)良好的社區(qū)環(huán)境，發(fā)育和壯大自治組織，豐富社區(qū)公共生活是促進(jìn)城市社區(qū)民主自治發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

城市社區(qū);社區(qū)自治;基層民主

在民主話語(yǔ)之下，自治框架一度成為基層社會(huì)治理的路向選擇。而基層社會(huì)的民主自治實(shí)踐也一度被認(rèn)為是當(dāng)下中國(guó)民主化進(jìn)程中的表征。在理論界，對(duì)于我國(guó)政治民主化的路向選擇，存在著兩種觀點(diǎn):一種認(rèn)為基于中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，認(rèn)為中國(guó)的民主化進(jìn)程應(yīng)該從黨的內(nèi)部民主制度創(chuàng)設(shè)與完善開(kāi)始，從黨內(nèi)民主到國(guó)家民主，黨憑借其在組織、制度和意識(shí)形態(tài)等方面的優(yōu)勢(shì)來(lái)推進(jìn)整個(gè)國(guó)家的民主化進(jìn)程;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)的民主化進(jìn)程應(yīng)該從基層開(kāi)始，通過(guò)基層社區(qū)的民主實(shí)踐來(lái)提高民眾的民主能力，培養(yǎng)民眾的民主習(xí)慣，使民主從基層一步步推進(jìn)至高層，從而使整個(gè)國(guó)家的政治生活運(yùn)行在民主化、理性化的軌道上。不管我們對(duì)改革后在農(nóng)村和城市展開(kāi)的蓬勃民主實(shí)踐進(jìn)行怎樣的價(jià)值判斷，盡管實(shí)踐所帶來(lái)的意義可能和制度建構(gòu)與實(shí)施的預(yù)期價(jià)值存在差距，但它在某種程度上所表現(xiàn)的積極影響與現(xiàn)實(shí)意義還是不容質(zhì)疑的，只是這種價(jià)值的限度能否達(dá)到整個(gè)國(guó)家政治的民主化則是另外一個(gè)層面的問(wèn)題。在本文所討論的主要是后一種路向選擇，即城市基層社會(huì)的民主治理問(wèn)題——城市社區(qū)民主自治。

一、城市社區(qū)民主自治實(shí)踐的緣起

1.農(nóng)村基層民主政治建設(shè)實(shí)踐的外在影響

從整個(gè)中國(guó)基層民主自治的框架來(lái)看，與在農(nóng)村基層社會(huì)所展開(kāi)的蓬勃實(shí)踐一樣，城市基層社會(huì)的民主自治實(shí)踐同樣是中國(guó)基層民主建設(shè)的重要組成部分。村民自治和城市社區(qū)自治作為中國(guó)基層民主政治建設(shè)中的兩大舉措，兩者之間存在何種關(guān)聯(lián)?有學(xué)者認(rèn)為村民自治實(shí)踐有力地促進(jìn)了城市社區(qū)居民自治的實(shí)踐，從而提出“第二次農(nóng)村包圍城市”的說(shuō)法，對(duì)此也有人表示質(zhì)疑。但不管如何界定兩者的關(guān)聯(lián)，在農(nóng)村社會(huì)所建構(gòu)的村民自治制度及其實(shí)踐，無(wú)疑影響著城市社區(qū)民主自治的理論建構(gòu)和實(shí)踐運(yùn)作。這一點(diǎn)不僅表現(xiàn)于時(shí)間序列、普及程度，最主要的表現(xiàn)于民主實(shí)踐的操作程序、規(guī)則等之間的模仿與借鑒，尤其是制度建構(gòu)層面，村民自治的理論研究框架明顯地影響著學(xué)界對(duì)城市社區(qū)民主自治的制度創(chuàng)建與邏輯分析。由此，可以說(shuō)農(nóng)村的基層民主自治實(shí)踐是城市社區(qū)民主自治理論研究和實(shí)踐操作展開(kāi)的一個(gè)客觀背景或緣起變量。

2.城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制變革的內(nèi)在推動(dòng)

自建國(guó)后至改革初期，表征為全能主義的國(guó)家?guī)缀蹩刂浦鐣?huì)的方方面面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單位制度的實(shí)行，使單位成為城市社會(huì)的基本組成單元，構(gòu)成國(guó)家體制分支上的一個(gè)“系結(jié)”。國(guó)家通過(guò)單位管理社會(huì)，并事實(shí)上覆蓋幾乎所有社會(huì)事務(wù)。在這種社會(huì)管理體制下，國(guó)家或政府不僅控制著每一個(gè)城市人，同時(shí)也成為諸如經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等城市公共事務(wù)的直接處理者，成為城市社會(huì)唯一的治理主體，進(jìn)而表現(xiàn)出公共權(quán)力資源的配置呈現(xiàn)單一化，實(shí)行自上而下的垂直式管理。而伴隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制的改革，在市場(chǎng)化的導(dǎo)向下，政企、政事相分開(kāi)，政社、企社、事社等相分離，促使著城市社會(huì)出現(xiàn)了一個(gè)“非單位制”社會(huì)，與之產(chǎn)生的是各種社會(huì)關(guān)系的重組。資源配置自由性的增強(qiáng)，個(gè)人自主性的增加，單位與個(gè)人之間聯(lián)系的松散，加之工作單位與居住單位的分離，使社會(huì)成員的工作與生活分離開(kāi)來(lái)，由之進(jìn)而改變了傳統(tǒng)的國(guó)家管理的微觀基礎(chǔ)，也進(jìn)而導(dǎo)致政府很多社會(huì)職能被剝離出去，城市發(fā)展過(guò)程中所產(chǎn)生的諸多公共問(wèn)題和需求的多元化也使得只靠政府尋求解決的途徑失靈或無(wú)法滿(mǎn)足。［1］體制變革后國(guó)家或政府所留下的治理真空迫切需要新的主體參與其中，來(lái)解決城市基層社會(huì)公共事務(wù)的治理問(wèn)題及城市居民對(duì)公共事務(wù)的參與熱情和主體政治權(quán)利的訴求。城市居民自治的框架或制度運(yùn)行便應(yīng)運(yùn)而生。

二、城市社區(qū)民主自治的基礎(chǔ)分析

為何城市的基層民主實(shí)踐表象沒(méi)有農(nóng)村如此繁榮、程度廣泛?相比較于農(nóng)村，城市社區(qū)居民自治擁有完全不同于農(nóng)村村民自治運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)或內(nèi)外在的環(huán)境與機(jī)制。

1.城市社區(qū)民主自治的社會(huì)基礎(chǔ)

農(nóng)村社區(qū)是一個(gè)長(zhǎng)期自然形成并由血緣、親緣、地緣關(guān)系構(gòu)成的熟人社會(huì)，個(gè)人與社區(qū)集體之間有著很強(qiáng)的利益相關(guān)性，使村民對(duì)社區(qū)有一種天然的歸屬感和認(rèn)同感。［1］在這種人與人社會(huì)關(guān)聯(lián)程度相對(duì)比較高、彼此之間較為熟悉的鄉(xiāng)村“場(chǎng)域”，鄉(xiāng)村社會(huì)公共生活的運(yùn)作遵循著關(guān)系決定人們行為的邏輯。［2］而城市不同，城市社區(qū)是一個(gè)人為規(guī)劃和建構(gòu)的、由業(yè)緣關(guān)系構(gòu)成的陌生人社會(huì)。隨著城市現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)城市居民區(qū)正由散居、院落型的傳統(tǒng)居住區(qū)向較大規(guī)模的新型住宅區(qū)轉(zhuǎn)變，由單位公房為主的住房結(jié)構(gòu)向商業(yè)私房為主的住房結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的單位管理模式向現(xiàn)代物業(yè)管理模式轉(zhuǎn)變，［3］由此也造成了社區(qū)居民關(guān)系的進(jìn)一步陌生化。盡管人們居住在同一個(gè)地理空間，但相互之間并不了解，更不熟悉，社區(qū)邊界也相對(duì)較為模糊。再加上城市居民的流動(dòng)性及工作單位與生活單位的分離性、血緣與地緣的分離性，使城市居民不容易產(chǎn)生社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感。在這樣一種彼此之間交往相對(duì)較少、社會(huì)信任度相對(duì)較低的環(huán)境下，居民的社區(qū)意識(shí)相對(duì)較弱，同一空間的約束性也不強(qiáng)，社區(qū)人員集體行動(dòng)的能力，尤其是參與公共事務(wù)的動(dòng)力也稍顯不足。

2.城市社區(qū)民主自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，村民的生產(chǎn)生活具有同一樣，是一個(gè)同質(zhì)型社會(huì)。村落社區(qū)既是村民生活作息的地方，同時(shí)也是他們生產(chǎn)合作的空間。在實(shí)行土地集體所有家庭聯(lián)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式下，村民在生產(chǎn)過(guò)程中彼此協(xié)作，增加了人與人之間的交往;村集體財(cái)產(chǎn)也使得鄉(xiāng)村社區(qū)有著緊密的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，人們能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)利益選擇自己的行為方式。這種產(chǎn)權(quán)所屬與生產(chǎn)合作關(guān)系也促進(jìn)了村民自治參與的動(dòng)力，尤其是對(duì)于村集體財(cái)產(chǎn)頗多，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部沿海區(qū)，無(wú)論是村莊精英還是普通村民，村莊治理參與積極性相對(duì)較高。而城市是一個(gè)以工商業(yè)為主、流動(dòng)性強(qiáng)的異質(zhì)型社會(huì)，人們?cè)诟髯缘墓ぷ鲉挝还ぷ鞑⑷〉脠?bào)酬，這些單位之間缺乏橫向的有機(jī)聯(lián)系，因而社區(qū)只是一個(gè)社會(huì)生活空間，居民之間并無(wú)直接密切的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)性。［2］所以，對(duì)于城市居民而言，社區(qū)更多意義是他們生活的空間，是一個(gè)沒(méi)有共同財(cái)產(chǎn)關(guān)系的生活區(qū)，生產(chǎn)與合作的意義幾乎很少，同一生活社區(qū)中的居民無(wú)生產(chǎn)合作的機(jī)會(huì)，生活需求滿(mǎn)足的運(yùn)行規(guī)則也是依照于市場(chǎng)化的邏輯運(yùn)行。因而，社區(qū)公共事務(wù)治理吸引社區(qū)精英與大眾參與的動(dòng)力不足。

3.城市社區(qū)民主自治的制度基礎(chǔ)

1989年，《城市居民委員會(huì)組織法》的頒布奠定了城市社區(qū)自治的制度基礎(chǔ)。它規(guī)定了居民自治的程度與規(guī)則，并對(duì)居民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、與有關(guān)部門(mén)和單位的關(guān)系等加以具體規(guī)定，提供了居民自治的合法性基礎(chǔ)和法律依據(jù)。然而，該法第三條對(duì)居民委員會(huì)任務(wù)的規(guī)定中卻涉及了大量協(xié)助政府辦理的事情。另外，目前的《城市居民委員會(huì)組織法》已沿用了二十多年，很多地方不再適應(yīng)規(guī)模調(diào)整后的社區(qū)委員會(huì)的發(fā)展形勢(shì)，需要制定新的法律與規(guī)章來(lái)奠定社區(qū)自治的制度基礎(chǔ)與保障。在實(shí)際運(yùn)作中，居委會(huì)往往成為城市行政管理的一個(gè)層級(jí)，淪為城市管理工作層層落實(shí)的一個(gè)工具和政府實(shí)行社會(huì)控制與社會(huì)管理的終端延伸。從社區(qū)內(nèi)部看，社區(qū)內(nèi)部的自治章程、社區(qū)文明公約等作為實(shí)現(xiàn)社區(qū)民主自治的必要條件。［4］基于不同的社會(huì)基礎(chǔ)或社會(huì)性質(zhì)，具有意識(shí)形態(tài)和國(guó)家主流文明成份的城市社區(qū)公約，較之實(shí)用且在長(zhǎng)期歷史中形成的村民公約而言，在約束人們的外在行為程度上是不可等量齊觀的。

三、城市社區(qū)民主自治發(fā)展的內(nèi)在邏輯

社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力既可來(lái)自政府，也可來(lái)自社會(huì)，還可來(lái)自政府與社會(huì)的合作。因此，在實(shí)際的社區(qū)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了三種治理模式:政府主導(dǎo)型、合作型、自治型。［5］但在民主政治的框架內(nèi)和國(guó)家政治發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略考慮下，應(yīng)該著力推動(dòng)自治型的社區(qū)發(fā)展，即社區(qū)居民民主自治的發(fā)展。

先農(nóng)村后城市的民主實(shí)踐，打破了民主與人們文化素質(zhì)、受教育程度成正比(相必然關(guān)聯(lián))的假設(shè)。在中國(guó)，民主發(fā)展情況的重要變量，不是人們的素質(zhì)本身，較之更重要是的政策變量或管理體制變量。政府對(duì)城市的控制或管理程度要甚于農(nóng)村。中國(guó)改革的突破首先在于農(nóng)村也說(shuō)明了這點(diǎn)。改革現(xiàn)有城市基層社會(huì)管理體制、減少政府對(duì)城市基層社會(huì)的控制力度，是促進(jìn)城市民主政治發(fā)展的首要條件。城市民主政治發(fā)展推行中，基層社區(qū)管理體制改革是促進(jìn)城市社區(qū)自治發(fā)展的必然變量。社會(huì)管理體制的變革，實(shí)質(zhì)是權(quán)力的運(yùn)作規(guī)則和程序的改變、社會(huì)權(quán)力關(guān)系的重塑，即政府與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)。

民主政治在基層社會(huì)的發(fā)展表征于自治的形式開(kāi)展。自治在主體層面強(qiáng)調(diào)國(guó)家(政府)相應(yīng)程度上的“退場(chǎng)”或“讓位”;居民個(gè)體或由居民自覺(jué)組成的自組織便自然成為充進(jìn)基層社會(huì)治理空間的重要主體。自組織呼求的潛在假設(shè)是自治的完善與推進(jìn)過(guò)程中，分散的個(gè)體力量是弱小的或脆弱的，難以抗衡有著膨脹欲望或干預(yù)傾向的國(guó)家權(quán)力或政府組織。因而，只有組建成團(tuán)體或組織，才能與之相反抗衡、相博弈。另一個(gè)假設(shè)是自組織提供了居民個(gè)體制度化參與的一個(gè)渠道，同時(shí)也可通過(guò)自組織來(lái)代表自己的利益，由分散的個(gè)體所組成的組織或團(tuán)體，便自然地成為居民個(gè)體的利益代言人。通過(guò)自組織建設(shè)來(lái)增強(qiáng)城市居民的社區(qū)意識(shí)，提升居民之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)程度，可能是自組織建設(shè)所帶來(lái)的另外一個(gè)客觀功能結(jié)果。在自組織自發(fā)組織的各種社會(huì)活動(dòng)中，居民通過(guò)參與其中，增進(jìn)了彼此的了解程度，相互交往的機(jī)會(huì)增多，彼此相互的信任度提高，從而克服了城市社會(huì)中的因流動(dòng)性高具有的陌生人社會(huì)性質(zhì)所導(dǎo)致的缺陷。也就是說(shuō)，通過(guò)豐富居民的公共生活內(nèi)容來(lái)增加參與公共生活機(jī)率，提高合作的可能或集體行動(dòng)的能力是另外一種假設(shè)或可能。因?yàn)槌鞘猩鐓^(qū)的性質(zhì)，遵循著行為決定關(guān)系的邏輯。只有通過(guò)開(kāi)展與參與多種公共生活，諸如社區(qū)公共文化生活等，來(lái)增進(jìn)人們之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)程度。通過(guò)社區(qū)公共活動(dòng)，人們的社區(qū)意識(shí)才能得以強(qiáng)化，社區(qū)建設(shè)才有了強(qiáng)固的主體性基礎(chǔ)和持續(xù)性動(dòng)力。

社區(qū)自組織是社區(qū)自治的載體。在目前社區(qū)非政府組織發(fā)育不充分的情況下，居民委員會(huì)顯然是實(shí)施社區(qū)自治的核心載體。其運(yùn)作成功與否直接決定著社區(qū)自治和基層民主發(fā)展的深度和廣度。因此社區(qū)居民委員會(huì)的研究成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。［5］因而，改革城市基層社會(huì)管理體制，首要的是理順居委員會(huì)與基層政府、街道辦事處、社區(qū)黨支部等之間的關(guān)系，使居委會(huì)這一自治組織的自主性和自治性得以復(fù)歸與張揚(yáng)。［6］伴隨著新型社區(qū)的增多，社區(qū)場(chǎng)域中的諸多組織主體，如業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)工作站、物業(yè)管理公司等的出現(xiàn)，［7］它們之間的關(guān)系又如何處理并在民主自治的進(jìn)程中發(fā)揮何種作用，又成為學(xué)者們新的研究點(diǎn)。

［1］ 徐 勇.論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版，2001(3):5－13.

［2］ 徐 勇.社區(qū)選舉強(qiáng)化社區(qū)意識(shí)［J］.《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》，2007－06－06(6).

［3］ 陳 頤.論我國(guó)城市基層社區(qū)管理體制［J］.唯實(shí)，2003(7):70－73.

［4］ 孟迎輝，鄧泉國(guó).農(nóng)村村民自治與城市居民自治的法制建設(shè)比較［J］.社會(huì)主義研究，2007(3):82－85.

［5］ 張寶鋒.城市社區(qū)自治研究綜述［J］.晉陽(yáng)學(xué)刊，2005(1):22－26.

［6］ 唐亞林，陳先書(shū).社區(qū)自治:城市社會(huì)基層民主的復(fù)歸與張揚(yáng)［J］.學(xué)術(shù)界，2003(6):7－22.

［7］ 盧 英，全天賜.城市社區(qū)組織關(guān)系架構(gòu)重塑探析［J］.學(xué)術(shù)論壇，2006(11):99－109.

(責(zé)任編輯:江 河)

Community Democratic Autonomy in Cities: Origin，F(xiàn)oundation and Development

XIA Guo－feng
(School of Economics，Political Science＆Law，Xiangfan University，Xiangyang 441053，China)

As one important part of democracy at the grassroots level in china，the development of community democratic autonomy in cities has been impacted by villager autonomy in rural areas and the reform in social management system in cities.Compared with thriving development of democracy at the grassroots level，community democratic autonomy in cities follows its own internal logic.For further development，we should reform the city social management system，foster better community environment，develop the self－governing organizations and enrich the community public life.

City community;Community autonomy;Democracy at the grassroots level

D082

A

1009－2854(2011)09－0041－04

2011－06－07;

2011－07－07

教育部人文社科青年項(xiàng)目(09YJC810033)

夏國(guó)鋒(1981—)，男，山東濟(jì)寧人，襄樊學(xué)院經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院講師，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院在讀博士生，主要研究方向:基層社會(huì)治理。