姚 虹

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

和諧社會(huì)語(yǔ)境中涉法涉訴信訪問(wèn)題研究

姚 虹

(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

當(dāng)前，涉法涉訴信訪是和諧社會(huì)中的不和諧因素。在中國(guó)悠久的歷史文化影響下，涉法涉訴信訪傳承至今。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期是中國(guó)涉法涉訴信訪高發(fā)的根本原因之一。缺乏對(duì)涉法涉訴信訪行為的準(zhǔn)確定性，制度建設(shè)滯后是當(dāng)前涉法涉訴信訪存在的主要問(wèn)題。我們應(yīng)從實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪與法治的銜接入手，繼續(xù)健全完善涉法涉訴信訪處理機(jī)制，從而使社會(huì)主義法制社會(huì)更趨于完善和諧。

和諧社會(huì);涉法涉訴信訪;社會(huì)轉(zhuǎn)型期

當(dāng)前，涉法涉訴信訪事件多發(fā)，成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)及政法工作的難點(diǎn)。這是社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益沖突的集中表現(xiàn)，同時(shí)也是人民群眾維權(quán)意識(shí)、法制意識(shí)提高的必然結(jié)果。對(duì)這類(lèi)信訪問(wèn)題解決得好壞直接關(guān)系到和諧社會(huì)的安定、團(tuán)結(jié)。我們只有深入分析涉法涉訴信訪問(wèn)題產(chǎn)生的原因，才能為其尋求合理對(duì)策。

涉法涉訴信訪是信訪案件中比較特殊的一類(lèi)，是指依法屬于法院、檢察院、公安部門(mén)和司法行政等部門(mén)處理的信訪案件①詳見(jiàn)中央政法委政法［2005］9號(hào)《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第2條的規(guī)定。。其中涉法信訪包含涉訴信訪。涉訴信訪是專(zhuān)門(mén)針對(duì)人民法院的審判和案件的執(zhí)行行為，要求人民法院?jiǎn)?dòng)司法程序，實(shí)施一定訴訟行為的人民群眾來(lái)信來(lái)訪。而涉法信訪不僅針對(duì)人民法院，還包括針對(duì)檢察院、公安機(jī)關(guān)做出的司法事項(xiàng)提出申訴或要求解決的行為。涉法涉訴信訪在信訪案件中比例居高不下，有的因?yàn)榉ㄔ翰枚ú挥枋芾戆讣械囊驗(yàn)橐呀?jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定錯(cuò)誤，涉及訴訟程序、案件執(zhí)行、審判作風(fēng)等多方面。且近幾年群體訪增幅明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年群體訪同比上升了15%。在群體訪活動(dòng)中出現(xiàn)了對(duì)事態(tài)發(fā)展起導(dǎo)向作用的“重點(diǎn)上訪人員”。他們組織、策劃信訪活動(dòng)，有的關(guān)系自己切身利益，有的具有明顯的不良企圖。例如，利用互聯(lián)網(wǎng)放大某些政法干警的不法行為，大肆宣傳、惡意炒作，為掩蓋自己的不法企圖，搜尋大量訴訟利益有可能受損的利益群體，為其惡意信訪做掩護(hù)。另外，涉法涉訴信訪主體文化素質(zhì)、生活條件都較低，屬于社會(huì)弱勢(shì)群體的占大多數(shù)。這也是我們?cè)谡呱弦恢标P(guān)注涉法涉訴信訪的重要原因之一。和諧社會(huì)是全社會(huì)的和諧，不是局部的和諧。往往影響社會(huì)和諧的主要因素不在于社會(huì)對(duì)“強(qiáng)者”的保障不夠，而是社會(huì)對(duì)“弱者”的關(guān)注過(guò)少導(dǎo)致的。因此，在現(xiàn)階段涉法涉訴信訪工作仍然是我們建設(shè)和諧社會(huì)的工作重心之一。

一、涉法涉訴信訪產(chǎn)生的原因

涉法涉訴信訪是具有中國(guó)特色的制度產(chǎn)物，西方國(guó)家的法治環(huán)境下是不存在信訪的。信訪在我國(guó)具有悠久的歷史。我國(guó)古代就有“攔轎告狀”等古代信訪現(xiàn)象存在。沿用至清的直訴制度與現(xiàn)代信訪制度可謂關(guān)系密切，體現(xiàn)出鮮明的文化傳承與法律延續(xù)的特點(diǎn)?？馗嫒顺鲆话闶茉V官司和申訴程序直接訴冤于上級(jí)官府直至皇帝的這種對(duì)訴求的直接表達(dá)方式已在人們的頭腦中根深蒂固，它符合中國(guó)“官本位”的文化傳統(tǒng)，也成為統(tǒng)治階級(jí)管理與“討好”于民眾的工具。我們應(yīng)該承認(rèn)古代的直訴制度在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域深深影響著現(xiàn)代涉法涉訴信訪制度，這不僅反映在統(tǒng)治階級(jí)的意識(shí)中，也作用于百姓的思維慣式里。

中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期是涉法涉訴信訪產(chǎn)生的根本原因之一。在轉(zhuǎn)型期，中國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，總體上經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的政治組織、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展卻嚴(yán)重滯后。我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)達(dá)到了社會(huì)工業(yè)化的中期階段，但是社會(huì)結(jié)構(gòu)只處于初級(jí)階段，兩者相差大約15年［1］。社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不對(duì)稱(chēng)性引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題，如貧富差距、城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距，社會(huì)保障體系不完善等等。其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡是一切問(wèn)題之根源。而由于問(wèn)題解決的救濟(jì)途徑不暢，矛盾日益尖銳、激化，涉法涉訴信訪成為這一社會(huì)背景下的必然產(chǎn)物。

司法機(jī)關(guān)及政府公信力下降是涉法涉訴案件高發(fā)的主要外因。政府是公共權(quán)力的使用者，是社會(huì)活動(dòng)的統(tǒng)治力量。政府的公信力是政府治理社會(huì)的基石。伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的控制能力下降，對(duì)一系列新型社會(huì)問(wèn)題缺乏應(yīng)對(duì)措施，導(dǎo)致公眾對(duì)政府行為不滿，政府公信力不斷受到損害。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)的少數(shù)干部不講誠(chéng)信、腐敗、瀆職，工作作風(fēng)不踏實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，致使群眾訴求得不到很好解決，涉法涉訴信訪是群眾尋求權(quán)利救濟(jì)的最終途徑。

此外，當(dāng)事人對(duì)司法結(jié)果的處理期望值過(guò)高也是引發(fā)涉法涉訴案件的客觀原因。美國(guó)學(xué)者弗羅姆在其期望理論中提出，當(dāng)人們預(yù)期到能夠完成某行為，而且該行為能為自己帶來(lái)既定結(jié)果，這種結(jié)果又對(duì)自己具有吸引力時(shí)，人們才會(huì)采取該行為。管理心理學(xué)的研究如果類(lèi)推適用于涉法涉訴信訪，我們就會(huì)得出動(dòng)機(jī)的強(qiáng)度等于努力的程度這樣的結(jié)論。涉法涉訴信訪當(dāng)事人對(duì)信訪處理結(jié)果的期望值過(guò)高，于是不懈地努力爭(zhēng)取，而這種“不知足”的心理狀況使得某些當(dāng)事人對(duì)涉法涉訴案件的處理結(jié)果總是不滿意，認(rèn)為自己的利益受到侵害，從而遷怒于司法機(jī)關(guān)，不斷地申訴、信訪、纏訪、鬧訪。當(dāng)然，這其中不乏清楚認(rèn)識(shí)法律事實(shí)，而理性制造矛盾的非正常信訪人。

二、現(xiàn)行涉法涉訴信訪存在的問(wèn)題

根據(jù)馬克思主義基本原理和我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)新世紀(jì)新階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求和我國(guó)社會(huì)出現(xiàn)的新趨勢(shì)新特點(diǎn)，我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)①參見(jiàn)胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專(zhuān)題研討班上的講話(2005年2月19日)，《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中)第706頁(yè)。。構(gòu)建和諧社會(huì)就是一個(gè)持續(xù)化解矛盾的過(guò)程。根據(jù)馬克思法律思想的原理，和諧社會(huì)首先必須是法治社會(huì)，法律和諧是和諧社會(huì)的根本。當(dāng)前涉法涉訴信訪問(wèn)題的解決關(guān)系到政法機(jī)關(guān)的權(quán)威，是維護(hù)民眾合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。在這一和諧社會(huì)語(yǔ)境中，對(duì)于涉法涉訴信訪這一棘手的社會(huì)問(wèn)題，我們需要先從存在問(wèn)題入手，而后再“對(duì)癥下藥”，提出解決問(wèn)題的對(duì)策。

首先，在理論層面缺乏對(duì)涉法涉訴信訪行為的明確定位。涉法涉訴信訪成為人民群眾任意發(fā)揮的“自由通行證”，是司法機(jī)關(guān)手中的一把“萬(wàn)能鑰匙”，只要對(duì)司法處理結(jié)果不滿就信訪，只要群眾信訪才受領(lǐng)導(dǎo)重視。信訪就有解決問(wèn)題的可能，不信訪則只能“死路一條”。在社會(huì)主義法律體系的構(gòu)建蒸蒸日上的今天，信訪作為一項(xiàng)重要的政府職能行為，應(yīng)為其準(zhǔn)確定位，將其納入法治管理體系，結(jié)束信訪與法治能否共存的懵懂狀況。有學(xué)者主張應(yīng)取消信訪制度，認(rèn)為信訪與法治理念是矛盾的，允許信訪就等于允許公民尋求法律以外的救濟(jì)，容易導(dǎo)致“法治社會(huì)”向“人治社會(huì)”的倒退。筆者以為，將信訪定性為人民監(jiān)督權(quán)的行使是比較妥當(dāng)?shù)摹！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第41條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利;對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)?！睉椃ǖ倪@一規(guī)定表明公民有提出批評(píng)、建議的權(quán)利，信訪恰恰是一種批評(píng)建議的具體方式，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，信訪完全有理由與法治共存。在法律框架內(nèi)，人民群眾可以通過(guò)信訪行使憲法賦予的監(jiān)督權(quán)。這不是對(duì)法律權(quán)威的背叛，而是對(duì)司法行為公正性的有力監(jiān)督。在司法狀況不容樂(lè)觀的今天，信訪制度能夠進(jìn)一步強(qiáng)化司法功能，對(duì)司法不公行為起到震懾作用。因此，堅(jiān)持完善信訪制度是完全必要的。只是，我們有關(guān)信訪的法律規(guī)定尚不夠完備，目前的《信訪條例》雖然能夠起到規(guī)范信訪工作的積極作用，但某些重大問(wèn)題仍然未有涉及。例如，未規(guī)定國(guó)家信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置、信訪處理的程序、信訪人的權(quán)利義務(wù)等。重視信訪在人民監(jiān)督權(quán)制度體系中的重要作用，同時(shí)協(xié)調(diào)其與法治的關(guān)系是最切合實(shí)際的做法。

其次，涉法涉訴信訪力量分散，機(jī)構(gòu)職能錯(cuò)位。我國(guó)從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院、檢察院都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，信訪力量配置分散，相互協(xié)調(diào)性差。而且，信訪機(jī)構(gòu)承擔(dān)著過(guò)于繁雜的社會(huì)事務(wù)職能，其工作觸及社會(huì)生活的方方面面，涉及企業(yè)改制、城鎮(zhèn)拆遷、農(nóng)地補(bǔ)償、非法集資等多個(gè)領(lǐng)域。不是行政機(jī)構(gòu)的信訪機(jī)構(gòu)甚至以行政機(jī)關(guān)的角色行使行政職能與權(quán)力。在龐雜的事物面前，信訪機(jī)構(gòu)迷失了自己，職能越位、錯(cuò)位時(shí)有發(fā)生。

再次，涉法涉訴信訪制度不健全。在一份針對(duì)信訪制度的調(diào)查報(bào)告中顯示，42．6%的官員認(rèn)為“信訪機(jī)構(gòu)只是個(gè)二傳手，相關(guān)部門(mén)之間責(zé)任不明確，推諉扯皮，使小問(wèn)題拖大，大問(wèn)題拖難，難問(wèn)題拖亂”。導(dǎo)致信訪機(jī)構(gòu)辦事效率低下的主要原因是制度的不健全，信訪處理結(jié)果因此不具有確定性。人治而非法治主導(dǎo)信訪案件的解決仍然是當(dāng)前信訪的主流處理方式。我們不得不承認(rèn)市民社會(huì)觀念在中國(guó)尚未成型，在百姓頭腦中官就是法、法就是官的信念始終堅(jiān)定不移。法治社會(huì)下的人治色彩濃厚是客觀現(xiàn)實(shí)。我國(guó)自建立信訪制度以來(lái)的近50年中，絕大多數(shù)涉法涉訴信訪案件都是由領(lǐng)導(dǎo)批示才得以圓滿解決的［2］。諸如信訪機(jī)構(gòu)之間的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制、基層信訪制度、信訪聽(tīng)證制度等都有待于完善。

三、針對(duì)涉法涉訴信訪的解決對(duì)策

首先，盡快擬定《信訪法》，使信訪行為有法可依，置于法治框架之下。涉法涉訴信訪主體在行政機(jī)關(guān)之外，應(yīng)進(jìn)一步明確法院、檢察院、人大、黨委的主體地位。改變信訪的立案和答復(fù)隨意性過(guò)大，各級(jí)各部門(mén)職責(zé)不清，使涉法涉訴信訪活動(dòng)缺乏法律程序性的狀況。內(nèi)容應(yīng)至少涉及:國(guó)家機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)職權(quán)、對(duì)待公民來(lái)信來(lái)訪的行為規(guī)范及限制;信訪人的權(quán)利、義務(wù);信訪機(jī)構(gòu)受理公民來(lái)信來(lái)訪的范圍、處理時(shí)限與程序;信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。另外，對(duì)涉法涉訴信訪中無(wú)理信訪、鬧訪者明定予以相應(yīng)法律制裁，以防止某些人借信訪之機(jī)擾亂社會(huì)秩序，危害國(guó)家機(jī)關(guān)公信力。

其次，建立科學(xué)、合理、高效、便捷的信訪處理機(jī)制。目前，我國(guó)涉法涉訴信訪面臨的最大問(wèn)題是信訪部門(mén)自身無(wú)權(quán)，信訪處理機(jī)制不科學(xué)。最近中國(guó)地方政府改革與創(chuàng)新研究課題組通過(guò)對(duì)沈陽(yáng)市信訪工作的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，把與信訪穩(wěn)定問(wèn)題相關(guān)聯(lián)的部分司法、執(zhí)法、行政權(quán)力資源以及干部、資金等資源，集中至信訪部門(mén)，所謂“集中權(quán)力，就地解決信訪問(wèn)題”以重構(gòu)信訪新模式是值得借鑒與推廣的。信訪制度是人民行使監(jiān)督權(quán)的保障，如果繼續(xù)現(xiàn)行信訪部門(mén)無(wú)權(quán)、分散、如同“接待辦”似的工作模式，則獨(dú)立的監(jiān)督體系的建立尚遙遙無(wú)期。比較于“歸口式”信訪處理模式，這種模式有利于提高信訪工作效率，各自獨(dú)立的主體地位是權(quán)力制衡的先決條件。但是，這支嶄新的信訪隊(duì)伍的建立應(yīng)注意盡量避開(kāi)與原司法、行政機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)，并定期實(shí)行崗位輪換，防止“自己人監(jiān)督自己人”，辦“人情案”。

加強(qiáng)基層信訪機(jī)制也是我們未來(lái)的工作重點(diǎn)。據(jù)調(diào)查，齊齊哈爾某區(qū)作為試點(diǎn)地區(qū)嘗試的信訪代理服務(wù)已取得良好效果。由街道設(shè)立代訪接待處，做信訪人的代理人，為其提供信訪服務(wù)，與相關(guān)部門(mén)聯(lián)系、溝通做到了把信訪基點(diǎn)前移到街道，矛盾化解于社區(qū)。既弱化了某些信訪人文化程度低，因缺乏法律知識(shí)而在信訪過(guò)程中走彎路，又有效化解了群眾對(duì)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生的積怨。筆者以為，基層信訪機(jī)制的建立與完善在信訪處理機(jī)制中終將扮演重要角色。只要我們?nèi)⌒庞诿瘢弥诿?，就?huì)使信訪真正成為人民手中行使監(jiān)督權(quán)利的一把利刃。

再次，注重建立涉法涉訴信訪的預(yù)警機(jī)制。如建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)某些案情復(fù)雜，涉及群體訴訟利益，容易引發(fā)社會(huì)矛盾的典型案件，由相關(guān)專(zhuān)家預(yù)先進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，慎重作出處理意見(jiàn)。避免個(gè)別辦案人一時(shí)疏忽，埋下信訪的隱患。再如，有選擇性地對(duì)某些信訪案件實(shí)行聽(tīng)證公開(kāi)制度。通過(guò)公開(kāi)、透明的聽(tīng)證程序，一方面將信訪工作置于人民群眾監(jiān)督之下，另一方面對(duì)信訪人產(chǎn)生心理震懾力，對(duì)信訪處理結(jié)果“心服口服”，防止纏訪、鬧訪現(xiàn)象。聽(tīng)證公開(kāi)是化解信訪矛盾的一劑良方。

此外，在信訪程序中也應(yīng)注意調(diào)解手段的運(yùn)用。調(diào)解不僅是訴訟中的一個(gè)環(huán)節(jié)，也可用于信訪程序，作為化解矛盾的前置手段。進(jìn)入信訪程序的調(diào)解與訴訟中的調(diào)解相比應(yīng)有所區(qū)別，如并非所有信訪案件都必須適用調(diào)解，信訪工作人員可根據(jù)案件情況自行決定;在哪一階段運(yùn)用調(diào)解也是靈活非固定的;訴訟中的調(diào)解大多以當(dāng)事人放棄部分權(quán)利為內(nèi)容，信訪程序中的調(diào)解則主要以信訪人“息訪”為內(nèi)容。調(diào)解作為信訪的前置手段，其主要目的是盡可能地令信訪矛盾“內(nèi)部消化”，避免矛盾愈發(fā)激化而帶來(lái)的不穩(wěn)定因素。

最后，涉法涉訴信訪作為一項(xiàng)重要的政府管理行為，應(yīng)建立權(quán)責(zé)明晰的管理體制。筆者以為，應(yīng)建立完善責(zé)任追究制，建立領(lǐng)導(dǎo)第一責(zé)任人制度。信訪案件的承辦人也應(yīng)對(duì)承辦案件負(fù)責(zé)。對(duì)那些錯(cuò)案率高、徇私枉法的辦案人員堅(jiān)決予以嚴(yán)懲。對(duì)認(rèn)真負(fù)責(zé)、辦案效率高的人員進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。只有獎(jiǎng)懲分明才能促進(jìn)信訪工作的順利開(kāi)展。

綜上所述，涉法涉訴信訪在現(xiàn)階段中國(guó)仍有其存在的必要性。我們應(yīng)將其納入法治框架內(nèi)，充分發(fā)揮其人民監(jiān)督的作用，合理改良涉法涉訴信訪機(jī)制，更好地為弱勢(shì)群體提供權(quán)利救濟(jì)的通道，以促進(jìn)和諧社會(huì)的健康有序發(fā)展。

［1］中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)研究所．2010社會(huì)藍(lán)皮書(shū)［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010．

［2］謝偉．涉法涉訴信訪問(wèn)題的成因與對(duì)策初探［J］．河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，(3)．

Research on Law-and-Litigation Related Petition in the Context of Harmonious Society

YAO Hong

At present，law-and litigation-related petition has become one of the inharmonious factors in China's harmonious society．It has always been concurring with and influenced by the development and evolution of China's long history and rich culture．One of the reasons of its high occurrence frequency lies fundamentally in the fact that China is being in a social transformation period．A shortage of precise characterization of，and a lag of institutional building to deal with，law-and litigation-related petition activities，both constitute the major difficulties in tackling law-and litigation-related petitions．We should start from integrating the tackling of law-and litigation-related petition with government of law，and then constantly improve the processing mechanism of lawand litigation-related petition，so as to forge a better and more harmonious socialist law-governed society．

harmonious society;law-and litigation-related petition;social transformation period

DF02

A

1008－7966(2011)05－0012－03

2011－07－01

姚虹(1973－)，女，江蘇睢寧人，副教授，從事民商法學(xué)研究。

［責(zé)任編輯:杜 娟］