劉 佳

(廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，桂林 541100)

由上訪問題引發(fā)的國家義務(wù)問題思考

劉 佳

(廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，桂林 541100)

上訪問題是學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界重點(diǎn)關(guān)注的問題之一，在實(shí)踐過程中，上訪問題甚至?xí)绊懙絿覚C(jī)關(guān)的正常工作日程，尤其是重要的節(jié)假日、會(huì)議期間，上訪問題無論是給人民群眾還是國家機(jī)關(guān)都帶來了比較大的困擾，國家花費(fèi)了比較大的人力、物力去解決上訪問題，但是目前看來效果不是很好，如何解決上訪問題，需要學(xué)界、實(shí)務(wù)界共同思考。

上訪問題;國家義務(wù);制度完善

近年來，上訪問題不斷吸引學(xué)界的眼球，自2002年開始，全國各地的上訪事件層出不窮，自基層越級上訪的群眾也在逐年增多，上訪問題儼然成為了一個(gè)國家、學(xué)界很不愿意面對而又不得不面對的問題，筆者認(rèn)為，上訪事件之所以頻繁出現(xiàn)，一定程度上是國家對公民的利益保護(hù)不夠。

近現(xiàn)代人權(quán)觀認(rèn)為，在憲法中規(guī)定的人權(quán)不但是對公民權(quán)利的一種宣示，同時(shí)也是為國家設(shè)立了一種責(zé)任、義務(wù)——既要保護(hù)公民的基本權(quán)利不受到任何形式的損害，同時(shí)也要盡可能地創(chuàng)造條件，為公民的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供客觀可能性，從目前我國的政府機(jī)關(guān)作風(fēng)來看，不僅政府機(jī)關(guān)本身，即使是國家工作人員本身的“權(quán)力意識”仍然還比較重，“義務(wù)意識”還需要強(qiáng)化，這直接導(dǎo)致了行政效率的低下，公民權(quán)利受損失無法得到及時(shí)救濟(jì)，從而促發(fā)上訪事件。根據(jù)社會(huì)契約論的解釋，政府的權(quán)力是由公民的權(quán)利的一部分讓渡而來的，正在行使由公民讓渡過來的權(quán)力的國家機(jī)關(guān)及其工作人員如果不能很好地保護(hù)公民的權(quán)利，那么我們可以認(rèn)為這個(gè)政府是屬于不稱職的政府。

上訪事件不是一個(gè)孤立的事件，其產(chǎn)生必然有其原因和條件，對上訪事件產(chǎn)生的根源不是本文論述的重點(diǎn)，因此在這里將不做過多論證，轉(zhuǎn)而介紹上訪的事由、內(nèi)容等。

一、上訪的事由及內(nèi)容

(一)上訪的事由

1．企業(yè)改制問題

企業(yè)改制引發(fā)的一系列問題是目前我國面臨的一個(gè)比較大的問題，筆者更傾向于將其理解為社會(huì)變革過程中的陣痛，國有企業(yè)改革是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的必經(jīng)之路，也是產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的必然要求。經(jīng)過改革開放后三十年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國原有的一些經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)逐漸不適應(yīng)現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因此改革是必然的，然而之所以出現(xiàn)上訪事件主要還是因?yàn)楦闹埔院蟮陌仓脝栴}，在這個(gè)問題上，上訪可能會(huì)存在較大的分歧，一旦雙方在改制方案和安置條件上不能達(dá)到共識，那么被改制人員很容易因?yàn)椴粷M安置方案而加入到上訪的隊(duì)伍中。

2．城鎮(zhèn)改建、拆遷問題

改革開放以來，我國在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的建設(shè)方面取得了舉世矚目的成績，經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步同樣表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上。近年來，我國的房地產(chǎn)市場得到了很大的發(fā)展，各種類型的住房開發(fā)項(xiàng)目如雨后春筍一般出現(xiàn)，而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的規(guī)模也在不斷的擴(kuò)大，工業(yè)擴(kuò)展、城區(qū)改造等都涉及城鎮(zhèn)拆遷的問題，這就意味著，相當(dāng)一部分人民群眾的房屋需要拆遷或者改造，這里面就牽涉了房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膯栴}，一方面，政府或者開發(fā)商期望能夠以最小的成本完成改建或者開發(fā)，另一方面，被拆遷的群眾也期望能夠得到一個(gè)自己滿意的補(bǔ)償(也存在本身不愿意拆遷的群眾)，雙方的觀點(diǎn)在接觸時(shí)難免發(fā)生沖突，在反復(fù)博弈而得不到解決的時(shí)候，容易致使問題的進(jìn)一步擴(kuò)大，筆者認(rèn)為，這類上訪事由的起因往往就是拆遷補(bǔ)償方面發(fā)生了分歧，被拆遷的房主在找不到合理補(bǔ)償方案的時(shí)候往往會(huì)想到信訪、上訪等手段。

3．其他問題

這里說到的其他問題主要集中在軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部待遇問題、涉法問題、基層機(jī)構(gòu)改革等問題，通過與上面提到的兩個(gè)原因我們不難發(fā)現(xiàn)，這些原因都有一個(gè)共同點(diǎn)，即在糾紛發(fā)生過程中出現(xiàn)了不平等或者被認(rèn)為不平等的現(xiàn)象，這些有可能是處理部門處理不當(dāng)，也有可能是當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)本身無法解決的，因此，在看待這些問題的時(shí)候應(yīng)當(dāng)用辯證的眼光。

(二)上訪的形式

1．集體上訪

集體上訪是上訪的重要形式之一，具體表現(xiàn)為數(shù)個(gè)或者更多遇到共同、類似問題的人員結(jié)合在一起就共同的問題向有關(guān)部門反應(yīng)，總結(jié)其形成的原因，筆者認(rèn)為，又將返回到“人多力量大”這句話上，在部分地區(qū)，由于當(dāng)?shù)卣粔蛑匾暽显L人員反應(yīng)的問題，導(dǎo)致問題遲遲得不到解決，為了提高自己上訪的影響力，以期引起有關(guān)部門的注意，一些上訪人員往往選擇通過采取集中上訪、集體反應(yīng)的方法，以達(dá)到解決問題的目的，筆者認(rèn)為，集體上訪雖然能夠引起有關(guān)部門注意，但是本身卻存在著一定的不穩(wěn)定因素，行政機(jī)關(guān)在處理這方面事件的時(shí)候如果處理不當(dāng)有可能會(huì)誘發(fā)群體性事件。

2．越級上訪

越級上訪也是上訪的常見形式，這些主要體現(xiàn)在基層群眾認(rèn)為自身面臨的問題解決不了的時(shí)候，直接上訪到省一級甚至是國家中央機(jī)關(guān)，這類上訪忽視了國家現(xiàn)行的上訪制度，使國家原有的工作制度受到了比較大的干擾，是一種比較有害而又不得已而為之的行為，起因仍然在于，正常的信訪制度下，群眾反應(yīng)的某些問題得不到很好的解決，或者反復(fù)處理未能得到解決，部分人員對本級信訪部門“失去信任”，轉(zhuǎn)而直接向更高層的行政機(jī)關(guān)反映問題，該種上訪對正常的信訪制度的沖擊比較大，給上級行政機(jī)關(guān)的正常工作帶來了一定的影響。

3．重復(fù)上訪

上訪對于大多數(shù)群眾來說一次性解決問題的情況還不是很多，至少從上訪群眾的角度來說，能夠一次性上訪而得到讓自己滿意的結(jié)果是一種相對奢侈的愿望，就目前我國的行政狀況來看，行政效率低下、權(quán)限限制等因素決定了部分問題可能需要多次上訪問題才有可能被解決甚至還未解決。

二、防范、解決上訪問題的國家義務(wù)設(shè)置

短期來看，行政機(jī)關(guān)還未找到一個(gè)較為有效的解決措施來徹底解決上訪問題，學(xué)術(shù)界對上訪問題討論也頗多，但是在面對上訪問題的時(shí)候，我們?nèi)匀粨项^不已。從客觀上來講，上訪問題并不是不能解決的問題，筆者認(rèn)為，如果能夠換一種角度，正確地認(rèn)識國家義務(wù)這一問題，那么或許我們能夠找到一個(gè)新的解決途徑，假以時(shí)日上訪問題可能會(huì)得到很大的緩解甚至解決。

(一)改變行政工作理念

我國自古代以來便有一種“官本位”的思想，這是我國長期以來的封建專制制度帶來的長久影響造成的，時(shí)至今日，部分政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員仍然帶著比較濃重的“權(quán)力思想”，這種思想導(dǎo)致在實(shí)際工作中部分公務(wù)人員工作態(tài)度較差、工作作風(fēng)有待改進(jìn)等問題。正常情況下，上訪的群眾中有一部分確實(shí)是因自身權(quán)益受到侵害而需要幫助的，在尋求正常途徑未果的情況下自然會(huì)想到信訪這一救濟(jì)制度，可以說，這些人員在這個(gè)過程中本質(zhì)意圖還是單純的需求救濟(jì)、保護(hù)自身權(quán)益，如果在日常的工作中對待這一個(gè)需要救濟(jì)的群體仍然采用“一刀切”的方式，那么信訪工作至少不能夠真正地從上訪群眾手中攝取到真正有價(jià)值的信息，那么接訪工作可能不會(huì)真正地為上訪群眾解決好問題，進(jìn)而導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)的權(quán)威性受到損害，也使上訪的群眾對接訪部門產(chǎn)生不信任感，這是導(dǎo)致越級上訪、集體上訪、重復(fù)上訪等事件出現(xiàn)的重要原因之一。

國家權(quán)力來源于人民權(quán)利的讓渡，作為國家本身就有義務(wù)為公民的利益服務(wù)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員需要意識到，在行使權(quán)力的時(shí)候本質(zhì)是為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造最有利的條件，而非單純的使用權(quán)力。改變現(xiàn)在的行政工作理念有助于解決上訪問題。理念是對工作作風(fēng)起著內(nèi)因作用的因素，將國家的義務(wù)理念植入國家工作人員的意識中，使其自覺地養(yǎng)成公仆意識，以促使現(xiàn)在的管理型政府理念轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府理念。服務(wù)型政府是我黨、國家對社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程的科學(xué)研判后提出的新的執(zhí)政理念，本身具有高度的概括性和科學(xué)性，但是我們注意到，服務(wù)型政府的理念在推行過程中速度較為緩慢，廣度雖有，但是深度卻不夠，因此，在今后的工作中應(yīng)當(dāng)加快這種理念的推行。只有當(dāng)政府機(jī)關(guān)能夠以一個(gè)“健康”的心態(tài)去面對賦予其權(quán)力的公民的時(shí)候，公民的權(quán)利才能得到切實(shí)的保護(hù)、上訪事件才有可能真正的減少，上訪問題也才能夠得以較好的解決。

(二)信訪、上訪制度的完善

上訪事件時(shí)有發(fā)生與目前的信訪制度存在不合理因素是有一定關(guān)系的。信訪制度作為公民權(quán)利遭受侵害的一個(gè)重要救濟(jì)途徑，本身應(yīng)該是快速高效地完成面對的信訪事件的，而在行政實(shí)踐過程中由于缺乏有效的監(jiān)督、制約機(jī)制，信訪工作的工作效率也是不高的，部分部門之間面對來訪群眾相互推諉、推責(zé)、擱置信訪問題等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。事實(shí)上，如果從上訪的數(shù)量和處理的結(jié)果上看，上訪機(jī)構(gòu)在很大程度上只是充任了機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與上訪人之間上傳對象，下達(dá)的載體［1］。作為服務(wù)于公民權(quán)利的國家機(jī)關(guān)本身就有接受公民監(jiān)督的義務(wù)，權(quán)力缺乏監(jiān)督必然會(huì)導(dǎo)致腐敗，只有將行政機(jī)關(guān)的工作置于陽光之下才能夠有效地防范怠于履行職務(wù)等事件的發(fā)生，因此不僅是一般的行政機(jī)關(guān)需要監(jiān)督，筆者認(rèn)為接訪部門同樣需要監(jiān)督，一旦接訪部門怠于履行職責(zé)，監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)地對相關(guān)部門進(jìn)行問責(zé)、追究。這種監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以考慮設(shè)置于該級行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)內(nèi)部，以避免在監(jiān)督工作中受到當(dāng)?shù)卣挠绊?，相對?dú)立地監(jiān)督接訪部門的工作，而非懸浮于空的“空中樓閣”，促使接訪單位認(rèn)真負(fù)責(zé)解決問題，才能夠進(jìn)而確保信訪接待機(jī)構(gòu)在工作中恪盡職守、認(rèn)真履行自身的職責(zé)，對上訪的問題認(rèn)真對待，認(rèn)真處理。

(三)行政救濟(jì)制度的完善

在處理上訪問題時(shí)，我們的眼光不能僅僅停留在信訪制度一隅，孤立地看待上訪問題不能夠很好的解決這個(gè)問題，一個(gè)良好的信訪制度不僅在于其本身的合理性，需要完善的并非只有信訪制度本身，其他的救濟(jì)制度也要逐步完善和健全。我國之所以出現(xiàn)較多的上訪事件一個(gè)重要原因既是人們對行政復(fù)議制度等行政救濟(jì)制度的不信任，而是單純相信上級領(lǐng)導(dǎo)能夠處理，將解決問題的希望寄托于少數(shù)的上級機(jī)關(guān)，期望在上訪的過程中出現(xiàn)所謂的“青天大老爺”，偶然性地解決自身的問題。

我國雖然很早便制定了行政復(fù)議法等相關(guān)法律，但是在實(shí)際運(yùn)行過程中這些法律發(fā)揮的效果不是很理想，換而言之，現(xiàn)在的行政復(fù)議制度尚不能夠很好地解決行政主體與公民之間的某些利益沖突，在糾紛中處于劣勢地位的部分公民往往選擇放棄行政復(fù)議的機(jī)會(huì)甚至是司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)而去尋找另一條能夠便捷、高效地解決自身問題的途徑。

(四)司法救濟(jì)制度的完善

戴雪曾經(jīng)提:“他們(英國人)注意于救濟(jì)侵權(quán)行為的損害，勝似宣示人的權(quán)利或英吉利人們的權(quán)利?！保?］長期以來，我國的人治色彩較為濃重，與我國長期以來的傳統(tǒng)有關(guān)，我國封建制度存在的時(shí)間比較長，專制思想不可不謂根深蒂固，這影響了我國后來的依稀思想。目前我國的司法系統(tǒng)在獨(dú)立性上面還是有所欠缺的，表現(xiàn)在司法機(jī)關(guān)審理案件的時(shí)候受到的外界各種干擾比較大，司法獨(dú)立得不到真正的保障，司法機(jī)關(guān)在審理案件時(shí)頗有掣肘之感，而司法權(quán)的權(quán)威性、獨(dú)立性、終局性缺乏被認(rèn)同感，公民在自身權(quán)益受到侵害的時(shí)候仍然不會(huì)首先想到求助于司法權(quán)，而是傾向于私了、行政解決等。而有學(xué)者也提出，當(dāng)矛盾發(fā)展到用其他手段無法加以解決的激烈程度時(shí)，便尋求司法救濟(jì)，這就把司法置于矛盾的漩渦之中，而司法又不是萬能的，它不可能盡善盡美地解決所有問題，它也可能使一切糾紛當(dāng)事人的愿望都得到滿足，也就是說司法永遠(yuǎn)不會(huì)讓所有人滿意［3］。

目前我國司法權(quán)在解決糾紛中發(fā)揮的作用不明顯的另一個(gè)原因是求助司法權(quán)介入的成本過高、周期過長。在上訪的群體中無論是確需要上訪還是因?yàn)槠渌蚨显L的群眾，大多數(shù)都是社會(huì)中的弱勢群體，這類人員在財(cái)力、社會(huì)資源等方面都處于弱勢地位，如果讓這類人員通過我國現(xiàn)行的司法審判流程走一遍那么他們原本受損的權(quán)益可能得不到救濟(jì)，甚至?xí)黾痈嗟闹T如訴訟費(fèi)用、時(shí)間流逝等方面的負(fù)擔(dān)，這是得不償失的，這就造成了多數(shù)公民轉(zhuǎn)而尋找上訪這一途徑。僅僅在權(quán)利法案中羅列各種各樣的自由權(quán)利，而不考慮其救濟(jì)方式，尤其是司法救濟(jì)，則這樣的權(quán)利法案就不過是擺設(shè)而已……［4］

(五)國家創(chuàng)建適當(dāng)生活水準(zhǔn)的義務(wù)

前述的五點(diǎn)筆者主要是從救濟(jì)手段的角度來論述的，但是在實(shí)踐過程中除了救濟(jì)的手段我們同樣可以在上訪事件發(fā)生之前做一些預(yù)防性措施。我國已經(jīng)先后簽署了兩個(gè)人權(quán)公約，兩個(gè)公約中的大多數(shù)基本權(quán)利在我國也是同樣適用的，如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化國際公約》第7條即規(guī)定有:“……(乙)保證他們自己和他們的家庭得有符合本公約規(guī)定的過得去的生活……”我們將這項(xiàng)權(quán)利稱之為“適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)”，從條約的文本來看，這其實(shí)是給國家設(shè)定了一定的憲法義務(wù)，即國家有義務(wù)、有責(zé)任保障公民的生活水準(zhǔn)能夠與他所處的社會(huì)生產(chǎn)力水平相符，盡可能地避免貪窮等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

三、關(guān)于上訪的理性思考

在我國出現(xiàn)的上訪現(xiàn)象是一個(gè)在綜合原因下產(chǎn)生的問題，其存在具有一定的歷史性，我們既不能片面地認(rèn)為這個(gè)問題解決不了，同時(shí)也不能奢望能夠一夜之間將其解決。面對著上訪問題，我們既應(yīng)當(dāng)重視，同時(shí)也不能將其上升到所謂的“社會(huì)嚴(yán)重對立”等過于悲觀的層面。筆者認(rèn)為辯證地看待上訪問題是我們的基本出發(fā)點(diǎn)，唯有清醒地認(rèn)識到了問題出在哪里，解決的方案才能準(zhǔn)確的到達(dá)。

當(dāng)前的上訪問題有的是公民權(quán)益確實(shí)受到侵害的，也有一小部分是通過上訪來達(dá)到私人目的的。在當(dāng)前群眾上訪特別是集體上訪反映的問題中，80%以上反映的問題是改革和發(fā)展過程中的問題，80%以上有一定的實(shí)際困難和問題應(yīng)予解決，80%以上是可以通過各級部門的努力加以解決的［5］。因此，在處理上訪問題時(shí)，相關(guān)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真處理的基礎(chǔ)上區(qū)別對待，以期能夠真正保護(hù)公民的權(quán)益，使上訪、信訪制度發(fā)揮其真正的作用。

［1］賀海仁．上訪救濟(jì)的功能轉(zhuǎn)化及其命運(yùn)［J］．法律適用，2006，(6)．

［2］戴雪．英憲精義［M］．北京:中國法制出版社，2001:242．

［3］裴小梅．對涉法上訪問題的理性思考［J］．河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，(2)．

［4］姚中秋(秋風(fēng))．立法的技藝［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2005:210．

［5］邵達(dá)民，崔素琴．新形勢下上訪問題的對策研究［J］．石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(6)．

Refletions on National Responsibilities:Arosed by the Issue of Appealing to Higher Authorities for Help

LIU Jia

Petition is one of the most important issues in academic community and practical community．In practice，petition can even influence the regular work of state organs．Especially in some important holidays and conferences，petition brings about many troubles not only to the people but also the country．Though large amount of manpower and material resources are used for solving petition，the result right now is less effective．As for how to solve the problem here，it needs the consideration of both academic community and practice community．

Petition;State Duty;System Perfection

DF02

A

1008－7966(2011)05－0009－03

2011－05－11

劉佳(1986－)，男，廣西桂林人，2010級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

［責(zé)任編輯:杜 娟］