劉艷平，陳敏

(1．哈爾濱金融學院，哈爾濱 150036;2．天津泰達建設集團，天津 300457)

金融消費者權益保護期望差之彌合
——制度化建設的回應

劉艷平1，陳敏2

(1．哈爾濱金融學院，哈爾濱 150036;2．天津泰達建設集團，天津 300457)

制度化建設是經(jīng)濟市場化的延伸，是國家法制化的深化。針對我國金融消費者權益保護較為薄弱的現(xiàn)狀，迫切需求在制度層面給予回應。只有以金融消費者權益保護期望差的彌合作為落腳點，加快完善我國金融消費者權益保護體系的建構，及時制定相關法律規(guī)范，明確金融消費者的內(nèi)涵;并適時建立金融消費者專門保護機構;構建金融消費糾紛多元化解決機制，才能實現(xiàn)現(xiàn)實需求與制度構建的回應與契合，并回應我國金融市場的終極目標追求。

金融消費者;監(jiān)管理念;多元化解決機制

這是一個走向權利的時代。權利是人類存在和發(fā)展的基礎，權利追求是人類進步的原動力。因此人類珍惜權利就應當像珍惜自己的生命一樣;人類關懷權利就應當像關懷自己的命運一樣。可問題是，究竟選擇怎樣的路徑才能實現(xiàn)這種珍惜和關懷?漸豐富的新型金融服務視野下金融消費者權利的有力保護。金融消費者權利保護期望差之彌合呼喚回應性法的生成。立足于金融時代背景從專業(yè)化的角度對金融消費領域存在的社會問題進行思考，以便從保護金融消費者角度提供一套合理的解決方案。

一、問題的緣起

我國《消費者權益保護法》中所界定的消費者，是為生活消費需要而購買、使用商品或接受服務的自然人。對消費者的權利進行傾斜性的保護，增加消費者福利是社會發(fā)展的終極目標。到20世紀中期消費者權益保護已真正在全球范圍內(nèi)成為一種趨勢。而金融消費者權益的保護在立法層面得以體現(xiàn)肇始于20世紀末的發(fā)達國家，在其相關立法中予以制度保護。目前在我國，隨著我國金融業(yè)的迅猛發(fā)展，金融消費正逐步走入人們的“生活消費”，并成為普通群眾生活的重要方面。

在我國改革開放的大背景下，公眾對合理的制度化建設的期盼和追求更勝一籌。然而就我國現(xiàn)有立法來看，與日益頻繁而大量涌現(xiàn)的金融領域消費者問題相比，所呈現(xiàn)的一個尷尬的事實是，目前我國金融消費者權利保護方面的法律法規(guī)并不健全，關于金融消費者基本概念的厘定、針對金融消費者權利保護基本制度的設計及保護程序的完整構建，基本上處于缺失狀態(tài)。為彌合金融消費者權益保護不足之現(xiàn)狀，亟須構建涵蓋所有消費者的共性權益和專門針對金融消費者權益保護的制度體系，以立法方式實現(xiàn)日

二、金融消費者權益保護的現(xiàn)實缺陷

法律之所以存在，因為人們繼續(xù)不斷地評估和重新評估利益，因為他們希望利益調(diào)和，因為他們希望保障他們本身的利益和承認尊重他人利益的正當。這種相互的權利義務觀念是建設政治社會的基石［1］。目前，從制度體系上講，我國關于金融消費者保護的法律法規(guī)主要有:《消費者權益保護法》、《民法通則》、《合同法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險法》、《證券法》、《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等;另外，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會還通過了大量的行政規(guī)章和規(guī)范性文件。我國現(xiàn)有立法主要存在以下問題:

(一)制度層面的空白——基本立法缺失

《消費者權益保護法》作為一部籠統(tǒng)的消費者保護法，由于其先天的局限性難以對金融消費者保護形成有效的作用力。目前，在我國“金融消費者”尚不是一個法律上的概念。我國并不存在保護金融消費者的統(tǒng)一立法，同時金融消費者權益也不受《消費者權益保護法》的保護。現(xiàn)有的保護途徑主要通過金融業(yè)相關行業(yè)的法規(guī)范及規(guī)范性文件進行架構，行業(yè)法律法規(guī)以及地方立法之間缺乏協(xié)調(diào)與聯(lián)系?？傊?，現(xiàn)有的立法較為分散且存在諸多漏洞，并且立法層次也相對較低，進而對于金融消費者應當享有的知情權、自主權、公平權、安全權、教育權等一系列權利，法律條文體現(xiàn)上非常有限［2］。因而無法實現(xiàn)全面覆蓋所有金融市場活動，亦無法使得金融消費者權利獲得系統(tǒng)的保護。

(二)應用層面的無能——適用性不強

從我國現(xiàn)有立法規(guī)范的內(nèi)容上分析，現(xiàn)有立法關注的是如何加強對金融機構外部監(jiān)管和內(nèi)部治理結構改革，追求金融績效并建構有序的金融秩序。由于立法思想上的錯位，而對金融消費者保護方面鮮有直接涉及，即使有涉及也更多表現(xiàn)為原則性規(guī)定。正是由于現(xiàn)有立法過多的原則性規(guī)定，未能充分認識到金融消費的特殊性，使得部分法律適用性不強、可操作性匱乏，處理具體問題時“無法可依”、“于法無據(jù)”，難以做到準確“依法”裁量。

(三)傾斜保護動力不足——民事救濟薄弱

我國金融立法長期以來對侵害金融消費者的行為，往往以追究行為人的行政責任、刑事責任為主要的責任承擔方式。對民事責任的追究未給予足夠充分的考慮，造成很大程度上金融消費者保護處于口惠而實不至的狀態(tài)。

(四)監(jiān)管理念的偏差——監(jiān)管動力不足

金融監(jiān)管的有效性，乃各國金融監(jiān)管當局所追求的共同目標［3］。我國在監(jiān)管理念上致力于追求金融效率，往往以放棄或犧牲金融消費者權益為代價，使得作為金融產(chǎn)業(yè)最終用戶的金融消費者權益尚未得到立法者的應有重視。保護金融消費者權益無奈只能讓位于做大市場規(guī)模的目標，這為整個金融市場安全埋下了隱患，這種錯位的監(jiān)管理念亟須予以矯正。

(五)救濟路徑的單一——多元化糾紛解決機制尚未構建

糾紛解決機制是一個社會存在和發(fā)展不可或缺的有機構成，其發(fā)揮著平衡社會秩序與權利救濟的功能。在金融消費糾紛解決方面，我國目前救濟途徑不暢甚至缺位。雖然很多金融發(fā)達國家和地區(qū)都構建了或正在構建多元化的糾紛解決機制，但我國尚未推行。典型表現(xiàn)為我國金融機構系統(tǒng)內(nèi)部很少為消費者投訴、維權，解決爭議提供適當?shù)耐緩剑?］。在法律制度層面，我國的法律法規(guī)也很少有金融機構投訴處理制度方面的規(guī)定［5］。

三、金融消費者權益保護制度化建設的現(xiàn)實思考

法律與每個人息息相關，它與我們同在，從搖籃到墳墓，它是指引著文明通往目的地的途徑［6］。這不僅反映出法律與人類現(xiàn)代生活密切相關，而且折射出人們對法治的向往和期待。鑒于金融消費者保護不足是誘發(fā)西方國家次貸危機的重要原因之一，進而反思我國對金融消費者權益保護的現(xiàn)實不足，進行制度保障性建設乃金融秩序維護的重大舉措。通過制度建設、制度設計和制度創(chuàng)新可以帶來金融市場的繁榮，金融秩序的穩(wěn)定;沒有制度或制度建設滯后，金融市場便會陷入混亂無序狀態(tài)，矛盾重重、停滯不前。

基于我國金融消費者保護立法現(xiàn)狀，筆者認為，應當加大對金融消費者權益傾斜保護的力度，進行立法層面的制度構建，填補現(xiàn)有立法的漏洞與空白，在確保金融監(jiān)管與金融實效的同時，為金融消費者權益保護提供法治平臺，使金融消費者保護真正落實到口惠而實至的狀態(tài)。將權益保障作為一種朝向確定變化的“內(nèi)在動力”，并作為歷史方向性的指向。

毋庸置疑，結合我國金融市場運行現(xiàn)狀，在制度層面構建完善的金融消費者保護機制已迫在眉睫。筆者認為制定單獨的《金融消費者權益保護法》或《金融服務法》勢在必行。從英國《金融服務和市場法》，看美國《金融服務現(xiàn)代化法》，再看日本《金融商品販賣法》和《金融商品交易法》，這些國家都以立法形式先后在金融時代對金融消費者合法權益的保護作出了制度上的安排。在今年“兩會”期間，全國人大代表、人民銀行南京分行行長孫工聲遞交了《關于建立金融消費者權益保護工作制度的建議》的議案，建議加快立法，構建完善的金融消費者權益保護法制體系［7］。由于金融消費不同于傳統(tǒng)的消費，因而才有必要將消費者購買金融商品的消費行為從傳統(tǒng)消費行為中剝離出來。試圖通過修改《消費者權益保護法》，筆者認為無法實現(xiàn)金融消費者權益保護期望差的彌合，故而是不可取的。只有制定有關金融消費者權益保護方面的專項立法才是供選擇的最具實效性路徑。因此，對金融消費者這類獨具特色的金融市場活動參與者，通過專項立法構建其應有的主體權利內(nèi)容及邊界，以制度回應并實現(xiàn)對金融消費者與金融服務者利益失衡狀態(tài)的調(diào)整，這是解決金融消費者權利保護困境的唯一有效路徑。

在制度設計上，將與金融服務有關的內(nèi)容從現(xiàn)行金融法律中剝離，通過傾斜性的制度設計對其進行提升、整合。欲構造出適合于我國金融市場需求的金融服務法，尤其應關注如下幾個方面的問題:

(一)明確金融消費者的內(nèi)涵

金融消費以金融商品作為交易對象，有其特殊性，故對于金融消費者權利保護不能等同于一般消費者的權利保護，傳統(tǒng)的消費者保護理念與制度無法為金融消費者權利保護提供充分的保障。

在構建金融消費者權益保護的專項立法中，應首先對金融消費者的內(nèi)涵作出界定。20世紀末，以美國為代表的一些發(fā)達市場經(jīng)濟國家正式提出了金融消費者的概念。令人困惑的是，在我國“金融消費者”尚不是一個法律上的概念?！断M者權益保護法》中所界定的消費者，僅限于用于生活消費的自然人，而目前金融消費者消費的一個現(xiàn)狀是，消費由過去的儲蓄消費迅速轉(zhuǎn)向金融投資消費，這種轉(zhuǎn)向的驅(qū)動力顯而易見是投資者對利益的追求?；谶@種需求的投資消費，顯然與我國《消費者權益保護法》所界定的“生活目的”相背離。因而，何為金融消費者，是金融消費者權益保護專項立法中首要界定的基本理論問題。

(二)建立金融消費者專門保護機構

在監(jiān)管機構內(nèi)部，建議建立完備的處理消費者投訴和解決糾紛的機制。英國金融監(jiān)管署為處理金融消費者投訴設立了專門自律組織——金融巡視員服務公司，其擔負著教育投資者、服務金融消費者和爭議處理替代機制的重要職責，并取得了顯著的成效?；诖?，借鑒國外顯著成效的制度設計，在我國各級金融監(jiān)管部門內(nèi)部應成立金融消費者保護局或者金融消費者保護中心，或者在金融企業(yè)內(nèi)部設立專門的投訴機構，專司金融消費者保護職責。

(三)摒棄重“行、刑”，而輕“民”的觀念，加強民事救濟

完善金融消費者權益補償機制，通過制度設計加強對金融消費者遭受侵權時的民事救濟，從而在制度層面真正落實對金融消費者的傾斜保護。

(四)樹立正確的監(jiān)管理念

任何制度的背后都必然存在著一定的理念作為依據(jù)和支撐。理念應貫徹在具體的制度和實踐之中，并作為其基石而事先存在。金融監(jiān)管橫跨私權利主體和公權力主體，并且由于金融業(yè)是高風險的特殊行業(yè)，故其制度安排必須依托于正確的監(jiān)管理念。

2007年肇始于美國并向全球迅速蔓延開來的金融危機使得世界各國不得不再次重新審視自己現(xiàn)有的金融監(jiān)管模式，世界各國也不得不再次重新深入反思金融市場法律規(guī)制的核心與基礎。金融危機背景下我國應如何有效完善金融消費者保護監(jiān)管?英國經(jīng)濟學家Michael Taylor提出的“雙峰理論”值得我國金融監(jiān)管當局“不斷反省”:任何只關注金融機構的利益訴求而忽視對消費者利益的切實保護的監(jiān)管理念只會顧此失彼、適得其反。因此，應積極追求金融效率與金融消費者權益保護并重，以期從戰(zhàn)略高度通過有效地制度安排切實實現(xiàn)金融消費者權益保護期望差的彌合。

(五)建立金融消費糾紛多元化解決機制

保護金融消費者權益應當雙管齊下，在時刻關注金融監(jiān)管的同時，私法性質(zhì)的救濟也同樣重要。在監(jiān)管機構外部，構建多元化的糾紛解決機制，尤其是現(xiàn)代非訴訟糾紛解決機制的構建。如建立金融企業(yè)內(nèi)部的糾紛處理機制、社會組織的糾紛處理機制等［5］。

毋庸諱言，金融市場是一國經(jīng)濟體系的礎石，與國家經(jīng)濟社會密不可分［8］。中國的國情決定了其所進行的金融改革引發(fā)的金融消費者權益保護問題將較之任何一個國家都為迫切。保護金融消費者權益的制度設計，要通過利益相關主體各方之間的博弈，在尊重各方主體性的前提下，達成金融消費者與金融服務經(jīng)營者、金融監(jiān)管者相互之間，權利與權利、權利與權力的平衡，只有這樣才能實現(xiàn)金融市場各方主體之間“雙贏”或者“多贏”的效果。

［1］［英］薩柏恩(George H．Sabine)，許德派(walter J．Shepard)．近代國家觀念［M］．王檢，譯．北京:商務印書館，1957:48．

［2］付麗．試論金融危機下金融消費者的法律保護［J］．金卡工程·經(jīng)濟與法，2010，(5)．

［3］于春敏．消費者保護乃金融監(jiān)管首要基礎價值——美國金融消費者保護困局之反思［J］．財經(jīng)科學，2010，(6)．

［4］李金澤．銀行業(yè)消費者保護法制與自律機制的國際經(jīng)驗與啟示——兼論我國現(xiàn)行制度存在的問題與對策［J］．國際金融研究，2004，(10)．

［5］邢會強．金融消費糾紛多元化解決機制的構建與對北京的建議［J］．法學，2011，(2)．

［6］杜宴林．人文主義:現(xiàn)代法律精神的革命性變革［J］．吉林師范大學學報，2004，(1)．

［7］劉春彥，文嵐．應立法保護金融消費者權益［N］．上海金融報，2011－03－15．

［8］李明奎．制度變遷視角下金融消費者保護機制芻議［J］．法律適用，2011，(1)．

The Expectation Difference Closing of Financial Consumer Rights Protection——The response to institutionalization construction

LIU Yan-ping1，CHEN Min2

Institutionalization construction is the extension of economy marketization，as well as the deepening of state legalization．The present situation of financial consumer rights protection in our country is weak，which is urgently needed to respond to in the institutional level．This article aims at the expectation difference closing of financial consumer rights protection;proposes to improve the system of financial consumer rights protection quickly，formulate the relevant laws and regulations timely，definite the connotation of the financial consumers，establish special protection institutions of financial consumers timely，construct the diversified settlement mechanism for financial consumer disputation，realize the response and closing of the existing demand and institutional construction，and response to the goal of financial markets pursued in our country．

financial consumer;supervisory concept;diversified settlement mechanism

DF438

A

1008－7966(2011)05－0093－03

2011－07－12

劉艷平(1978－)，女，內(nèi)蒙古科左中旗人，講師，法學碩士;陳敏(1971－)，女，湖北應城人，地產(chǎn)企業(yè)人力資源經(jīng)理。

［責任編輯:劉 慶］