李俊丹，馮小紅，蘇紅霞，康香閣

（邯鄲學(xué)院 a.學(xué)報(bào)編輯部；b.歷史系，河北 邯鄲 056005）

黨的十七屆三中全會提出了發(fā)展農(nóng)村基層民主，擴(kuò)大有序參與，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，擴(kuò)大村民自治范圍，保障農(nóng)民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。所以建設(shè)社會主義新農(nóng)村要求全黨從現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā)，繼續(xù)把“三農(nóng)”問題作為當(dāng)前工作的重點(diǎn)來抓；當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要工作就是要擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，擴(kuò)大農(nóng)民政治參與，搞好村民自治，健全村務(wù)公開制度，開展普法教育，確保廣大農(nóng)民群眾依法行使當(dāng)家作主的權(quán)利。[1]“十二五”時(shí)期，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是一項(xiàng)重大任務(wù)，必須堅(jiān)持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平。而農(nóng)村的發(fā)展取決于農(nóng)村教育的現(xiàn)代化。農(nóng)村教育是中國教育的重點(diǎn)和難點(diǎn)，沒有農(nóng)村教育的現(xiàn)代化就沒有中國教育的現(xiàn)代化。因此，探討提高農(nóng)民在農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策中的參與程度，不僅對農(nóng)村基層民主的健康發(fā)展意義重大，而且也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必要條件。眾多學(xué)者從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)等角度，針對我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策進(jìn)行了研究，并概括了存在的主要問題及原因。但筆者認(rèn)為對于問題原因的分析還不夠充分，特別是對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的農(nóng)民參與研究更少。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的農(nóng)民參與的含義及應(yīng)用價(jià)值

在當(dāng)今中國社會中，農(nóng)民是相對弱勢的群體，他們的利益訴求很難得到有效的表達(dá)，農(nóng)民對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的制定和實(shí)施的認(rèn)識處在真空狀態(tài)，這使他們失去了與強(qiáng)勢集團(tuán)對抗的能力，從而使教育上的不平等被逐漸固化，使農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策難以保證對農(nóng)村基礎(chǔ)教育資源的充足供應(yīng)。因此，研究提高農(nóng)民在農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策中的參與程度就成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策改革的重中之重。農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的農(nóng)民參與，包括農(nóng)民、農(nóng)民代表或農(nóng)民組織積極參與政策過程，表達(dá)利益欲求，影響政策制定的各種政治活動。這就需要構(gòu)建相關(guān)的制度和機(jī)制來保障農(nóng)民進(jìn)行利益表達(dá)的渠道和機(jī)會，進(jìn)而提高農(nóng)民參與和影響政策的能力，使農(nóng)民由對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的被動接受者轉(zhuǎn)變成為積極的參與者，并與其他社會成員一道平等地參與到農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策過程中去，為政策決策提供及時(shí)、真實(shí)、有效的信息，從而提高政策制定的效率。同時(shí)，農(nóng)民按照公正平等的規(guī)則來表達(dá)自己的利益訴求，并積極地參與政策活動，體現(xiàn)他們的教育欲求和維護(hù)自己的教育權(quán)利，并且平等地對抗其他社會成員提出的利益主張，從而最大限度地抑制強(qiáng)勢團(tuán)體利用國家和政府行為壓制和剝奪農(nóng)民利益的情況發(fā)生，促使國家和政府充分、合理地利用人力、物力、財(cái)力，保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的資源供應(yīng)，確保農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策能夠體現(xiàn)最廣大農(nóng)民的根本利益，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的健康快速發(fā)展。[2]97-101

在借鑒已有國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，從新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)教育政策的農(nóng)民參與的視角來審視我國的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策，并對阻礙農(nóng)村基礎(chǔ)教育健康發(fā)展的深層原因進(jìn)行剖析，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策建議，以促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的健康發(fā)展，保障農(nóng)民子女平等的受教育權(quán)利，也為當(dāng)前破解我國的“三農(nóng)”難題提供一種理論指導(dǎo)。增強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策中的農(nóng)民參與程度，使農(nóng)民能夠積極參與到政策的過程之中并合理表達(dá)自己的意愿訴求。同時(shí)要強(qiáng)化官員的民主決策意識，促進(jìn)政策的科學(xué)化和民主化，并完善農(nóng)民政策參與的相關(guān)制度建設(shè)。進(jìn)而從根本上提高新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民對基礎(chǔ)教育政策的參與程度，以制約和對抗強(qiáng)勢集團(tuán)對農(nóng)民利益的侵害。因此，本研究對解決當(dāng)今圍繞我國社會的“三農(nóng)問題”具有重大的應(yīng)用價(jià)值。

二、農(nóng)民在基礎(chǔ)教育政策的參與中存在的問題

（一）農(nóng)民在農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策生成中“缺席”

政策的形成過程，從本質(zhì)上講就是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益需求，對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程，政策的制定與執(zhí)行是社會各種利益沖突的集中反映。[3]26所以，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的形成過程，實(shí)際上應(yīng)該是農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策“受益者”——農(nóng)民的協(xié)商、對話和理解或博弈的過程。只有多元利益主體積極參與農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策規(guī)范的生成，從而使其不僅因充分的集思廣益而獲得科學(xué)性，同時(shí)也由于有各方的利益訴求在其中得到了合理的表達(dá)，即農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策不僅符合“真”，而且也具有了“善”的特質(zhì)，才能得到民眾的認(rèn)可與遵從，獲得合法性。但是，在傳統(tǒng)的國家中心和行政機(jī)關(guān)中心的話語模式中，政府及其相關(guān)行政機(jī)關(guān)被作為惟一合法的政策決策中心和最主要的利益主體，而使其他的教育政策利益相關(guān)者的利益訴求往往被邊緣化甚至被忽視，從而導(dǎo)致這些利益相關(guān)者在政策活動中處于“缺席”狀態(tài)。[4]14-18在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村處于依附城市的邊緣地位，同時(shí)農(nóng)民也作為弱勢利益集團(tuán)，很難影響政府公共財(cái)政資源的分配。在政府的決策中，農(nóng)民經(jīng)常處于“失語”的狀態(tài)，難以表達(dá)自己的利益訴求。在這種狀態(tài)下，就會使得一些不利于農(nóng)村健康快速發(fā)展的政策得以出臺。[3]26這種決策權(quán)力機(jī)制的畸變在某些農(nóng)村地區(qū)的教育政策生成過程中顯得尤為嚴(yán)重，這樣，也為權(quán)力擁有者進(jìn)行“政策創(chuàng)租”和“抽租”提供了便利條件，在他們所生成的農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策過程中，會經(jīng)常出現(xiàn)無視“三農(nóng)”利益的情況。農(nóng)村教育的話語權(quán)、決策權(quán)集中在權(quán)力階層，從而使我國農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策與主流教育話語更多地帶有“城市取向”，[5]7-8而農(nóng)民對基礎(chǔ)教育目的、方向和內(nèi)容的生成沒有發(fā)言權(quán)和參與權(quán)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育進(jìn)一步“城市化”，一些少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育更加“漢族化”，鄉(xiāng)土文化和少數(shù)民族文化進(jìn)一步“邊緣化”。[6]29，7

（二）農(nóng)民教育觀念陳舊，政策參與意識差

改革開放之初，農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)、文化、交通、通訊及科技等條件的制約，大多數(shù)農(nóng)民朋友的價(jià)值觀仍受到傳統(tǒng)觀念、封建意識和小農(nóng)思想的影響，思想仍然比較落后，教育訴求意識低下。到了上世紀(jì)90年代中后期，農(nóng)民主體意識萌蘇，受教育意識明顯增強(qiáng)，相應(yīng)教育訴求開始產(chǎn)生。進(jìn)入新世紀(jì)以后，“以縣為主”、“一費(fèi)制”、“兩免一補(bǔ)”等政策的相繼實(shí)施在一定程度上解決了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的燃眉之急，農(nóng)民教育訴求有所緩和，并開始走向多元與成熟。盡管如此，由于封建專制下的思想禁錮、長期的逆來順受導(dǎo)致農(nóng)民自我主體意識的喪失，加上基本教育意識的缺乏，教育訴求意識仍很低下。

農(nóng)民是最講實(shí)惠的，送子女上學(xué)的目的主要是“跳農(nóng)門”，成為“吃皇糧的人”。對于經(jīng)濟(jì)條件困難的農(nóng)民來說，他們認(rèn)為能否上大學(xué)還是個(gè)未知數(shù)，大學(xué)畢業(yè)找工作困難更抑制他們讓子女上學(xué)的熱情，讓孩子們早點(diǎn)打工掙錢為家庭分擔(dān)重任最實(shí)在。因此初中一畢業(yè)輟學(xué)外出打工的現(xiàn)象比比皆是。對于女孩子來說更是認(rèn)為讀書無用，所以就早早回家種田或早早嫁人改變家中境況。這些都體現(xiàn)了農(nóng)民教育觀念落后，基礎(chǔ)不穩(wěn)，發(fā)展必然受阻。所以，對這些農(nóng)民來說，教育與我無關(guān)，所以也就不再關(guān)心對教育政策的參與。對于經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)民來說，城鎮(zhèn)中那種優(yōu)越的物質(zhì)文化生活對整日埋頭在田間的農(nóng)民及其后代構(gòu)成了巨大的誘惑，讓孩子從“農(nóng)民工”轉(zhuǎn)化為“城鎮(zhèn)人”已經(jīng)成為很多農(nóng)民的強(qiáng)烈愿望，同時(shí)也在孩子幼小的心靈里烙上了離開農(nóng)村的印記。城市學(xué)校，特別是城市重點(diǎn)學(xué)校的“磁場”效應(yīng)，對農(nóng)村學(xué)生和家長放射出強(qiáng)烈的吸引力，吸引著周邊的農(nóng)村學(xué)生舍近求遠(yuǎn)，從而使農(nóng)民對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的訴求意識也轉(zhuǎn)向到城市。因此，他們關(guān)心的也是城市教育的政策，而對自己所在的農(nóng)村環(huán)境中的教育政策不管不問，視若與自己無關(guān)。

總之，在全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村的今天，農(nóng)民的教育訴求意識仍很低下，政策參與意識很差。

（三）制度化參與機(jī)制不健全，導(dǎo)致農(nóng)民政治參與缺乏良好的運(yùn)行機(jī)制

社會轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村雖然建立了諸如人民代表大會制度、村民自治制度等一些基層民主制度，并取得了顯著成績。但這些制度在具體的操作實(shí)踐中還存在著許多不盡人意的問題。如人民代表大會制度的選舉制度還不夠完善，現(xiàn)有的選舉制度在選舉實(shí)踐中沒有得到很好的落實(shí)，選舉只是走走過場。同時(shí)，有些地方在選舉后沒有建立起相應(yīng)的村民議事制度、村務(wù)公開制度。基層群眾民主自治的結(jié)構(gòu)不合理，功能不健全，從而不能真正體現(xiàn)“民主自治”的原則。農(nóng)民上訪渠道單一、信訪工作程序不完善、工作人員素質(zhì)不高，導(dǎo)致基層信訪機(jī)制效用十分低下。這些制度上的缺陷，勢必嚴(yán)重影響農(nóng)民參與國家政治生活、發(fā)揮當(dāng)家作主的作用。

（四）組織化程度低下，嚴(yán)重制約農(nóng)民在基礎(chǔ)教育政策中的參與質(zhì)量

亨廷頓認(rèn)為，“組織是通往政治權(quán)力之路，也是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是政治自由的前提”。個(gè)人在加入組織后，在共同利益的推動下，統(tǒng)一行動，整合力量，從而提高了政治參與的水平和質(zhì)量。當(dāng)前農(nóng)民的利益表達(dá)呈現(xiàn)出高度分散化和個(gè)體化的特點(diǎn)，絕大多數(shù)農(nóng)民都是以個(gè)人或小團(tuán)體的形式自發(fā)地進(jìn)行利益表達(dá)，其利益表達(dá)的組織化程度低，缺少相應(yīng)的組織依托。

農(nóng)民作為中國最大的一個(gè)階層，卻沒有一個(gè)屬于自己的全國性和地方性組織，導(dǎo)致在國家決策中農(nóng)民根本沒有條件去反映自己的要求。同時(shí)生產(chǎn)力水平的低下，農(nóng)民長期以來形成的離散性生活方式，農(nóng)民合作意識較差，加上制度性的利益表達(dá)渠道不通暢，致使農(nóng)民在其利益受損時(shí)難以采取程序化的方式，從而大大削弱了農(nóng)民的政治參與能力。

三、提高農(nóng)民對基礎(chǔ)教育政策參與能力的措施

（一）強(qiáng)化政府官員的民主決策意識

公共政策在本質(zhì)上是社會資源的一種權(quán)威性分配，它在很大程度上決定著社會的利益結(jié)構(gòu)和公民利益實(shí)現(xiàn)的狀況，對于公民的生存和發(fā)展具有舉足輕重的意義。所以，公眾已經(jīng)不是從前公共政策的被動接受者，而是要通過各種途徑，試圖參與和影響公共政策，來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的利益欲求。因此，擺在政府官員和政策決策者面前的問題已經(jīng)不是要不要進(jìn)行公共政策的公眾參與，而是在什么樣的情況下，通過什么樣的途徑和方式，在多大程度上實(shí)現(xiàn)公眾政策參與的問題，農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策也是如此。同時(shí)，作為政策的決策者，應(yīng)該主動地承受這一挑戰(zhàn)并積極主動地摒棄以往的錯(cuò)誤觀念，樹立民主決策的意識。我們知道，農(nóng)民對基礎(chǔ)教育的政策參與有利于農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的科學(xué)化，也更加有利于農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的合法化。在農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的制定過程中，如果只是由少數(shù)政府官員來研究決定，沒有農(nóng)民的參與，那么制定出的教育政策就很可能與實(shí)際相脫離，很難符合農(nóng)民的意愿，政策方案可能不被農(nóng)民理解和接受，政策的實(shí)施也可能遭受巨大的阻力，從而也使政策失去科學(xué)性。因此政策決策者應(yīng)積極地調(diào)動農(nóng)民對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策制定的參與積極性，并通過各種有效手段提高農(nóng)民的參與能力，切實(shí)完善政務(wù)公開制度、決策聽證制度，開展公推直選、民主評議基層黨組織負(fù)責(zé)人等制度創(chuàng)新，為農(nóng)民搭建更多的利益表達(dá)平臺。促成農(nóng)民合理、有序的政策參與活動。[2]97-101

（二）提高農(nóng)民對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的政治參與意識

首先，要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，為提高農(nóng)民政治參與意識創(chuàng)造物質(zhì)條件。經(jīng)濟(jì)決定政治，沒有物質(zhì)基礎(chǔ)作保障，提高農(nóng)民對農(nóng)村基礎(chǔ)教育政策的政治參與意識就是一句空話。只有“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬?！绷?，農(nóng)民才會有更多的時(shí)間去關(guān)注民主生活，同時(shí)富裕的生活也必將成為他們參與政治的動力，通過積極政治參與來保障他們對財(cái)富的所有權(quán)，保障他們的自由平等權(quán)。相反，如果自身生存都無法保障，農(nóng)民是不可能積極參與農(nóng)村政治的。其次，要大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高廣大農(nóng)民的文化素養(yǎng)。農(nóng)民是否受過教育以及受教育的內(nèi)容和水平的高低，在很大程度上決定了農(nóng)民的政治參與意識。我國農(nóng)民文化水平低，文盲和半文盲主要集中在農(nóng)村，再加上傳統(tǒng)專制主義政治文化的長期影響，使得廣大農(nóng)民政治參與意識淡漠。因此我們應(yīng)該大力普及農(nóng)村義務(wù)教育，強(qiáng)力推行農(nóng)村掃盲工作，最大限度地提高村民的文化水平。特別是在村民自治剛剛起步階段，尤其需要發(fā)揮基層黨組織引導(dǎo)和推進(jìn)的作用，加強(qiáng)對廣大農(nóng)民的思想政治工作，廣泛地對農(nóng)民進(jìn)行民主啟蒙教育，向公民傳授相關(guān)法律知識政治技能，引導(dǎo)農(nóng)民摒除落后的思想政治觀念，破除農(nóng)民政治參與存在的文化心理障礙，不斷培養(yǎng)和提高農(nóng)民的政治參與意識。

（三）健全和完善農(nóng)民政治參與制度體系，完善農(nóng)民政治參與的運(yùn)行機(jī)制

1. 加強(qiáng)農(nóng)民政治參與的制度建設(shè)

強(qiáng)化制度創(chuàng)新，積極完善農(nóng)民政治參與相關(guān)制度。制度問題帶有全局性、根本性、穩(wěn)定性和長期性。所以，要通過有效的制度設(shè)計(jì)來保證公民政治參與在民主和法治的制度框架下良性運(yùn)行。首先，要健全和完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的政治理念和憲法理念在制度上的直接體現(xiàn)，是農(nóng)民制度化政治參與的最重要的政治方式。其次，改革信訪制度。信訪制度作為政府性民意表達(dá)體制，是農(nóng)民制度化、經(jīng)常化的政治參與渠道。第三，要完善輿論性民意表達(dá)制度。大眾傳媒作為輿論性民意表達(dá)機(jī)制，是廣大民眾對政府（政治體系）施加影響的重要制度化渠道。[7131-134

2. 以法制化為保障，確保農(nóng)民政治參與有法可依

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民政治參與的有序化，需要使農(nóng)民的政治參與依據(jù)法治原則，按照法律規(guī)定的方式和程序進(jìn)行。法制化的政治參與制度可以經(jīng)常地、規(guī)范地為農(nóng)民提供利益表達(dá)的場所和渠道，減少體制外的非理性參與，從而有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政治穩(wěn)定和社會安寧。為此，一要規(guī)范農(nóng)民政治參與相關(guān)立法。要明確只有依法享有立法權(quán)的地方人民代表大會及其常委會，才可以制定與村民自治有關(guān)的法律、法規(guī)或者是規(guī)范性法律文件，保證立法主體的合法性。二要明確農(nóng)民政治參與的權(quán)利內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)途徑和保障，使其權(quán)利具體化，增強(qiáng)其可操作性，避免抽象化和空泛化。同時(shí)，對農(nóng)民政治參與的規(guī)則加以規(guī)定，避免其不適當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步修訂和完善《村民委員會組織法》，對農(nóng)民政治參與進(jìn)行法律確認(rèn)和必要的規(guī)范，例如對農(nóng)民政治參與的方式與程序、參與的廣度和深度進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，嚴(yán)格把握和控制。三要堅(jiān)持不懈地做好普法宣傳工作，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)公民的法治意識，使他們逐步學(xué)會用法律來保護(hù)自己的政治權(quán)益。[8]

（四）提高農(nóng)民的組織化水平，增強(qiáng)其政治參與的整體實(shí)力

黨的十七大報(bào)告指出：“要發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能，”如果農(nóng)民大量加入農(nóng)村各種社會組織，不僅可以維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益，而且還可以不斷提高他們的維權(quán)意識，鍛煉自己的參政能力。正如亨廷頓所說，“如果人們加入某個(gè)組織并在其中積極活動，那么他們參與政治的可能性就會大得多”。大量的農(nóng)民組織起來后就可以聚集很大的力量，從而增強(qiáng)他們監(jiān)督農(nóng)村基層干部，約束基層政府組織的能力。這樣就有利于農(nóng)民持續(xù)有效地表達(dá)自己的利益，從而降低政治參與的成本。這些組織不僅可以為廣大農(nóng)民提供政治參與的依靠力量、活動平臺、參與各種技能訓(xùn)練的機(jī)會，同時(shí)還可以拓寬他們政治參與的渠道。農(nóng)民組織化水平的高低決定著他們政治參與水平的高低，因而直接關(guān)系到政治參與的效果和程度。針對當(dāng)前農(nóng)村中組織缺乏或發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀，積極探索農(nóng)民組織化的政治參與渠道，引導(dǎo)他們政治參與由個(gè)人參政轉(zhuǎn)向組織參政，提高農(nóng)民的政治參與水平。農(nóng)民本來就屬于弱勢群體，各方面都不占優(yōu)勢，如果再分散地與有組織的機(jī)構(gòu)相抗衡，其結(jié)果可想而知。所以，農(nóng)村廣大農(nóng)民要組織起來，成立農(nóng)民協(xié)會等多種民間組織。積極培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能。使農(nóng)民通過農(nóng)村社會組織來大大提高他們的政治參與的整體實(shí)力。[9]15

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