□文/姚 進 孫 珺

土地一級開發(fā)模式及策略

□文/姚 進1孫 珺2

對于開發(fā)企業(yè)而言，參與土地一級開發(fā)所帶來的贏利具有相當?shù)奈?。但為了抵御土地一級開發(fā)所面臨的資金、政策、違約等風險，又要求土地一級開發(fā)主體必須采取相應的策略。

土地一級開發(fā)；模式；風險；策略

土地一級開發(fā)，是指由政府或其授權委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內的城市國有土地、鄉(xiāng)村集體土地進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當?shù)氖姓涮自O施建設，使該區(qū)域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉讓的過程。對于開發(fā)企業(yè)，介入土地一級開發(fā)可以分享二級開發(fā)無法企及的利益，同時也面臨更大的不確定性，這就要求土地一級開發(fā)主體采取有效策略，提高抗風險能力。

一、土地一級開發(fā)模式

由于城市化進程的加快和社會經濟活動的不斷發(fā)展，以及土地的絕對稀缺性，導致了必須科學規(guī)劃和布局，以合理、高效、經濟地開發(fā)利用土地。目前，土地一級開發(fā)主要有以下幾種典型模式：

模式一：一二級聯(lián)動開發(fā)模式。由于房地產行業(yè)明顯受制于政策因素，因此大型房地產開發(fā)商往往將一級土地整理和二級開發(fā)相結合，以獲取整體收益最大化。這種模式由企業(yè)主導，所以在開發(fā)初期就確定進行土地一級與二級聯(lián)動開發(fā)。房地產企業(yè)通過土地一二級聯(lián)動開發(fā)，在獲得一級開發(fā)階段收益的同時，既保證了企業(yè)未來的可持續(xù)發(fā)展，也保證了可獲取土地在未來升值給企業(yè)帶來的二級開發(fā)的優(yōu)厚收益。但該模式也存在一定的問題，如不利于政府控制市場地價，政府宏觀調控土地市場的能力降低等。該模式在早期比較普遍，近期可能存在機會，但長遠看，其空間越來越窄。

模式二：完全政府控制模式。完全政府控制模式是指政府通過嚴格的計劃和規(guī)劃管理，完全控制熟地開發(fā)及供應市場，形成“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”格局。該模式完全由政府組織實施土地一級開發(fā)，僅以招標方式確定施工企業(yè)。這種模式可以保證政府完全控制地價，土地開發(fā)為熟地后的增值收益不流失，且土地一級開發(fā)法律關系單純，便于政府實施土地一級開發(fā)的各項事務。其主要缺陷是政府的土地開發(fā)資金壓力較大，融資渠道窄。

模式三：政府和法定機構協(xié)作模式。政府和法定機構協(xié)作模式是指由政府相關部門和政府投資成立的開發(fā)企業(yè)完全壟斷土地一級開發(fā)，如同“一個渠道進水、一個水池蓄水、一個龍頭出水”，從而達到調控土地市場、配置土地資源、實現(xiàn)土地增值歸國家所有的目的。

模式四：由政府主導的市場化運作模式。由政府主導的市場化運作模式是指政府“抓兩頭，放中間”?！白深^”即由政府控制土地儲備計劃和供應計劃，“放中間”，即充分利用社會力量實施土地一級開發(fā)。該模式是我國土地一級開發(fā)的主要發(fā)展趨勢。這種模式中，政府根據(jù)土地市場調查確定土地需求狀況，以招拍掛方式將擬開發(fā)的土地按照“熟地”出讓，提前確定土地使用權受讓人，并由土地使用權受讓人分期支付土地受讓價款用于土地一級開發(fā)。政府通過招標等方式確定具備資格的企業(yè)，在土地出讓合同規(guī)定的期限內將出讓的土地開發(fā)為符合土地受讓人要求的條件（熟地），土地開發(fā)完成經驗收合格后，政府與土地受讓人正式移交土地。由政府主導的市場化運作模式在保證政府主導土地一級開發(fā)的基礎上能有效地利用市場資源，減輕政府開發(fā)資金壓力。

二、土地一級開發(fā)融資模式

土地一級開發(fā)是資金密集型行業(yè)，在一級開發(fā)過程中，征地補償、房屋拆遷、土地平整、基礎設施配套等都需要投入大量資金，而且資金需求量主要集中在征用土地和房屋拆遷等前期。當開發(fā)完成的土地不能馬上投入市場或者一時轉讓不出去時，土地就會產生持有成本，積壓資金，降低資金流動性。儲備機構要繼續(xù)“吸進”土地，開發(fā)企業(yè)要實現(xiàn)資金周轉，從而形成進一步融資需求。因此，資金是土地一級開發(fā)的瓶頸和成功的關鍵因素之一。現(xiàn)行的土地一級開發(fā)融資模式有以下四種：

融資模式一：土地儲備機構直接安排融資，并承擔融資安排中的責任和義務。該模式基本流程為：土地儲備機構與金融機構簽訂借款合同，并承擔相應的責任和義務；金融機構將資金撥付給土地儲備機構；土地儲備機構通過招標方式選擇一級開發(fā)主體，再將資金撥付給一級開發(fā)主體進行一級開發(fā)；土地開發(fā)完成后，通過招拍掛方式將熟地轉讓給二級開發(fā)企業(yè)；二級開發(fā)企業(yè)將土地出讓款一部分支付給土地儲備機構；最后由土地儲備機構將借款償還給金融機構，并支付利息。這種融資模式的主要優(yōu)點是，整個融資過程與相關法規(guī)保持一致，解決了二級開發(fā)企業(yè)對一級開發(fā)主體的資金拖欠問題。但是，土地儲備機構的融資能力受到較大制約。

融資模式二：一級土地開發(fā)主體直接融資，土地儲備機構本身或委托其他擔保機構承擔擔保責任。該模式基本流程為：一級開發(fā)主體與金融機構簽訂借款合同，并承擔相應的責任和義務；由土地儲備機構或者由其委托的擔保機構提供擔保；金融機構將資金撥付給一級開發(fā)主體，由一級開發(fā)主體使用該資金進行土地一級開發(fā)；土地開發(fā)完成后，通過招掛拍方式將熟地轉讓給二級開發(fā)企業(yè)；二級開發(fā)企業(yè)將土地出讓款一部分支付給土地儲備機構；再由土地儲備機構支付給一級開發(fā)主體，用于彌補一級開發(fā)主體的開發(fā)成本及額定收益；最后，一級開發(fā)主體將借款償還給金融機構，并支付利息。這種融資模式雖然解決了二級開發(fā)企業(yè)對一級開發(fā)主體的資金拖欠問題，但并未解決金融機構承擔風險和融資能力受到較大制約的問題。

融資模式三：土地開發(fā)主體自行安排融資并承擔融資安排中的責任和義務。該模式基本流程為：一級開發(fā)主體以自有資產抵押或信譽擔保，與金融機構簽訂借款合同，并承擔相應的責任和義務；金融機構將資金撥付給一級開發(fā)主體，由一級開發(fā)主體使用該筆資金進行土地一級開發(fā)；土地開發(fā)完成后，通過招拍掛方式將熟地轉讓給二級開發(fā)企業(yè)；二級開發(fā)企業(yè)將土地出讓款一部分支付給一級開發(fā)主體，用于彌補一級開發(fā)主體的開發(fā)成本及額定收益；最后，由土地一級開發(fā)主體將借款償還給金融機構，并支付利息。這種融資模式大大增加了企業(yè)融資難度，抬高了進入一級開發(fā)的門檻。但是，因為這個過程中需要由二級開發(fā)企業(yè)向一級開發(fā)主體支付開發(fā)費用，就會常常發(fā)生拖欠現(xiàn)象。

融資模式四：一級土地開發(fā)主體專門成立項目公司，由項目公司直接進行融資，一級開發(fā)主體提供擔保責任。該模式基本流程為：一級開發(fā)主體專門成立項目公司，項目公司與金融機構簽訂借款合同，并承擔相應的責任和義務；由項目公司投資人為項目公司融資提供擔保；金融機構將資金撥付給項目公司，由項目公司使用該筆資金進行土地一級開發(fā)；土地開發(fā)完成后，通過招拍掛方式將熟地轉讓給二級開發(fā)企業(yè)；二級開發(fā)企業(yè)將土地出讓款一部分支付給項目公司，用于彌補一級開發(fā)主體的開發(fā)成本及額定收益。這種融資模式可以通過幾家企業(yè)聯(lián)合組建項目公司的方式投標獲得土地一級開發(fā)權，并擴大項目公司的融資平臺，但仍然沒有避免二級開發(fā)企業(yè)拖欠一級開發(fā)主體開發(fā)費用的問題。

三、土地一級開發(fā)盈利模式

在土地一級開發(fā)過程中，市場化開發(fā)主體通過與當?shù)卣畢f(xié)商，創(chuàng)造了多種盈利模式。

盈利模式一：從土地一級開發(fā)本身獲利。土地一級開發(fā)獲利的關鍵在于嚴格控制各項成本費用。在各項成本費用中，比重與控制難度最大的是征地拆遷費用，這就要求開發(fā)商具備較強的與當?shù)卣?、居民、企事業(yè)單位進行溝通、協(xié)調的能力，在轉居安置等方面妥善解決當?shù)卣娃r民的后顧之憂，同時能夠最大限度地降低成本，實現(xiàn)多贏。而整體成本費用的控制在于系統(tǒng)周密的安排。對于大面積的土地一級開發(fā)，需要分批次批地、征地和拆遷，應嚴格控制整合各步驟的節(jié)奏。例如，先蓋轉居房，原居民再搬遷，企業(yè)再征地拆遷，再安置勞動力，資金安排則貫穿始終。通過各步驟的無縫銜接，使企業(yè)人員和資金效率達到最高，政府和農民的滿意度也達到最高。

盈利模式二：分享土地增值收益。一些城市實行了在政府、開發(fā)商和原使用者等各個主體之間按一定比例分享增值收益的機制。這樣，開發(fā)商可以通過創(chuàng)新性的開發(fā)活動，最大限度地提升土地價值，從而獲得最大利益。該盈利模式的前提在于當?shù)卣姆窒頇C制、一級開發(fā)中的授權范圍，以及分批出讓計劃的安排。

盈利模式三：持有部分公共建筑。在一些城市土地一級開發(fā)中，授權土地一級開發(fā)主體可以投資公共配套設施，開發(fā)商則可以通過提供公共配套設施服務而獲得長期現(xiàn)金流。該盈利模式的前提在于是政府允許土地一級開發(fā)主體進行部分配套的二級開發(fā)建設。對開發(fā)商而言，該盈利模式的最大挑戰(zhàn)在于對公共配套設施的投資決策，以及后期的運營管理能力。

盈利模式四：為二級拿地鋪墊。土地一級開發(fā)主體通過與政府協(xié)商，出于主觀意愿或客觀原因，總是能夠創(chuàng)造一些條件讓一級開發(fā)商取得部分二級開發(fā)項目。該盈利模式的前提是政府愿意讓一級開發(fā)商取得一部分二級開發(fā)權。該模式要求一級開發(fā)商具有卓越的二級開發(fā)能力，通過二級開發(fā)彌補一級開發(fā)收益的不足，實現(xiàn)一級開發(fā)和二級開發(fā)的聯(lián)動。

四、土地一級開發(fā)面臨的風險及對策

相比房產二級開發(fā)，土地一級開發(fā)面臨更大的不確定性和風險性。

風險一：開發(fā)投入超出專業(yè)機構評估確定的基準地價。拆遷成本可能超過專業(yè)機構評估確定的基準地價，而超出部分的“熟地”不能入市交易。如果政府不同意分享一級開發(fā)的增值收益，則開發(fā)上面臨虧損風險。而《物權法》的通過，進一步加大了拆遷成本。

風險二：長期占用大量資金。對于只是用于儲備的土地，經土地儲備中心驗收后，由其用自有資金償付給開發(fā)商，欠款風險加大。如果拆遷工作不順利，也會推遲整個項目的完工時間。

風險三：政府違約行為風險。在土地一級開發(fā)過程中，地方政府的強勢地位是絕對的。雖然開發(fā)企業(yè)可以通過多種法律文件進行約束，從而與政府方面的利益緊密捆綁，但仍不能消除地方政府違約發(fā)生的風險。

風險四：政策風險。與土地二級市場的“招、拍、掛”及房地產開發(fā)而言，土地一級開發(fā)的政策不全面，全國性的政策規(guī)定比較原則，操作性不強。在地方政府層面，其政策風險因素主要為省、市根據(jù)地方情況而改變有關土地利用政策。

為規(guī)避風險，應當采取以下應對策略：一是優(yōu)化運作流程，提升管理能力，有效控制成本。一級開發(fā)企業(yè)在土地整治和儲備過程中，涉及到征地、拆遷、基建、土地出讓等諸多環(huán)節(jié)。同時，一級開發(fā)又是一個綜合性、系統(tǒng)性工程，涉及眾多與政府對口以及與外部合作單位談判的環(huán)節(jié)，因此優(yōu)化運作流程、提升管理能力對一級開發(fā)企業(yè)的成本控制有著重要作用；二是加強規(guī)劃能力，挖掘區(qū)域潛在的價值。土地一級開發(fā)的價值要素中最重要的是規(guī)劃。土地的特征使其一旦開發(fā)短期內不可能復原，而規(guī)劃的優(yōu)劣對區(qū)域功能的實現(xiàn)具有決定性作用，區(qū)域功能又對區(qū)域價值有根本性的影響；三是把握行業(yè)波動周期，控制開發(fā)節(jié)奏。這就需要企業(yè)有敏銳的市場觸覺，并且能夠與政府需求保持較高程度的一致性，做到根據(jù)市場需求控制開發(fā)節(jié)奏，從而提升區(qū)域土地價值。

F293.2

A

（作者單位：1.天津市房地產開發(fā)經營集團有限公司；2.天津寶天建設開發(fā)有限公司）