從漢三老碑看古代基層組織

翁禮華，1945年生，畢業(yè)于原杭州大學化學系，“文化大革命”后的第一批省勞模。20世紀80年代從政后歷任奉化、鄞縣縣長，浙江省政府辦公廳副主任、省政府副秘書長、浙江省財政廳廳長兼省地方稅務(wù)局局長及國資辦主任。2003年從財政廳卸任后，改任浙江省政府經(jīng)濟建設(shè)咨詢委員會副主任，財政部中國財稅博物館館長，浙江大學特聘教授、財經(jīng)文史研究中心主任。

古代基層組織，以隋代開皇九年(589年)為轉(zhuǎn)折點：以前為鄉(xiāng)官制，以后為職役制。鄉(xiāng)官制有國家財政發(fā)給的報酬，職役制則是一種賦役義務(wù)

杭州孤山有一塊價值連城的漢三老碑，它與中國古代縣以下基層組織有關(guān)。古代基層組織，以隋代開皇九年（589年）為轉(zhuǎn)折點：以前為鄉(xiāng)官制，以后為職役制。鄉(xiāng)官制有國家財政發(fā)給的報酬，職役制則是一種賦役義務(wù)。

秦始皇統(tǒng)一中國實行全國劃一的郡縣制后，對縣以下基層組織也進行了調(diào)整和統(tǒng)一。設(shè)鄉(xiāng)、亭、里三級。一般為10里1亭，亭有亭長。10亭1鄉(xiāng)。鄉(xiāng)領(lǐng)導班子設(shè)三老、有秩、嗇夫、游徼四職，其職能分別為：三老掌教化；有秩掌行政，相當于鄉(xiāng)長；嗇夫聽訟、征稅；游徼負責治安，循禁盜賊。漢代開國皇帝劉邦就曾擔任過秦朝的沛縣（今江蘇省沛縣）泗水亭長。

漢代在秦代鄉(xiāng)、亭、里的基礎(chǔ)上，進一步細化了里以下的組織，建立了什伍制度。所謂什伍制度就是：5家為1伍，設(shè)伍長；10家為1什，設(shè)什長。至于里以上組織：100家，即10什，仍為1里，設(shè)里魁；10里為1亭，設(shè)亭長；10亭為1鄉(xiāng)，置三老、有秩、嗇夫、游徼。除相當于鄉(xiāng)長的“有秩”系郡府委任的以外，其余都是縣衙委派，其中“三老”相當于今日的鄉(xiāng)人大常委會主任，地位崇高，但無行政權(quán)，也沒有正式俸祿。

三國魏晉南北朝時期，戰(zhàn)亂頻繁，社會動蕩，不少地方基層組織廢置，即使保留也多因襲漢制。北魏、東魏、北齊、北周多仿西周之制，實行鄰、里、族黨三級制。北魏孝文帝時，鑒于民多蔭附于權(quán)貴，逃避國家課役，不得不改行監(jiān)督更為嚴密的三長制。所謂三長制就是：5家立1鄰長，5鄰立1里長，5里立1黨長。由于三長切實負起了檢括戶口和均徭省賦的任務(wù)，使國家財政收入有了顯著增長，難怪《魏書》說：“計省昔十有余倍，于是海內(nèi)安之”。

隋文帝開皇九年（589年）朝廷頒布新令。改三級制為“鄉(xiāng)、里”二級制。明文規(guī)定：100戶為里，設(shè)里長1人；500戶為鄉(xiāng)，設(shè)鄉(xiāng)正1人。從秦漢到隋以前，鄉(xiāng)級治理屬于實體性行政、功能性自治的體制。從隋開始，隨著小農(nóng)經(jīng)濟的日益成熟，鄉(xiāng)村內(nèi)部組織能力的增強，鄉(xiāng)一級不再是行政單位，只具有半官半民的行政功能，政權(quán)結(jié)構(gòu)進入了“王權(quán)止于縣政”的新時期。

唐代規(guī)定兩京及州縣郭（城）內(nèi)，設(shè)坊，郊外設(shè)村；其它地區(qū)繼續(xù)設(shè)里。坊村里的負責人皆稱為“正”，即里正、坊正、村正，以司督察。隨著“鄉(xiāng)”功能的進一步弱化，里村成為基層組織的重要層次，負責“掌按比戶口，課植農(nóng)桑；檢查非違，催驅(qū)賦役”工作。

宋代基層組織起先與唐代相同，城內(nèi)設(shè)坊，郊外設(shè)村，其它地區(qū)設(shè)里。如杭州市上城區(qū)的清和坊就屬于城內(nèi)的坊。北宋中后期經(jīng)歷了由鄉(xiāng)里制向保甲制的演變過程。元代為了推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以自然村為基礎(chǔ)，建立過稱為“社”的勸農(nóng)組織。今日寧波櫟社機場的“櫟社”，就是元代遺留下來的歷史地理標志。明代鄉(xiāng)里制度分為前后兩個時朝。明初實行里甲制，明中后期社會治安惡化，朝廷于里甲之外，另設(shè)保甲組織，專職維持社會治安。

清代基層組織，起先一直沿用明代制度。順治五年（1648年）在全國范圍內(nèi)推行里甲制。規(guī)定110戶為1里，以丁多者10人為里長，余100戶為10甲。每年輪流，由1位里長負責管攝里內(nèi)之事。同時，清代明確規(guī)定：城中之里稱“坊”，近城之里稱“廂”，其余農(nóng)村之里才稱“里”。直到1908年，清政府為適應(yīng)新政需要，頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定：凡府廳州縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村屯集等地人口滿 5萬以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬者為鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)均為地方自治體。鄉(xiāng)設(shè)立議事會和鄉(xiāng)董，實行議行分立。鄉(xiāng)議事會在本鄉(xiāng)選民中選舉產(chǎn)生，為議事機構(gòu)。鄉(xiāng)的地方自治執(zhí)行機關(guān)很簡單，只有鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐各1名。自治范圍以學務(wù)、衛(wèi)生、道路、農(nóng)工商務(wù)、慈善事業(yè)、公共營業(yè)及自治經(jīng)費為主。顯然，從清末開始國家治理體制下沉，鄉(xiāng)開始成為一級正式的政權(quán)機構(gòu)。