陳慶海

(集美大學(xué) 財(cái)經(jīng)學(xué)院，福建 廈門 361021)

我國古代著名思想家管子曾說，“疑今者，察之古；不知來者，視之往”[1]。為更好地解答當(dāng)前我國地方政府層級的構(gòu)建問題，除充分把握當(dāng)今現(xiàn)實(shí)外，有必要對該問題的歷史作一番較全面的考察。為提高比較對象的同質(zhì)性，這里只對政局相對穩(wěn)定和疆域統(tǒng)一或比較統(tǒng)一的秦、西漢、東漢、西晉、隋、唐、元、明、清等九個(gè)朝代的地方政府層級數(shù)、構(gòu)成及其主要影響因素、國土面積和人口等進(jìn)行比較考察。

一、我國秦等九個(gè)朝代地方政府層級的歷史變遷過程

(一)秦等九個(gè)朝代地方政府層級的歷史狀況

1.秦朝地方政府層級狀況

秦朝是中國歷史上第一個(gè)統(tǒng)一的封建專制國家。秦始皇二十六年(公元前221年)，秦王嬴政統(tǒng)一六國建立秦朝以后，采納李斯等人提出的官僚制，即郡縣制，將整個(gè)國家地方政府分設(shè)成郡和縣兩個(gè)層級。據(jù)《史記》記載，秦初郡的設(shè)置情況是“分天下以為三十六郡” ?！扒厥蓟食踔萌ひ员O(jiān)縣也?！睋?jù)《史記》記載，秦朝的國土范圍是“東至海暨朝鮮，西至臨洮、羌中，南至北鄉(xiāng)戶(今越南北部)，北據(jù)河為塞，并陰山至遼東”[2]。

2.西漢時(shí)期地方政府層級狀況

西漢的地方政府層級基本沿襲秦制，仍然實(shí)行兩級制，即郡(王國)、縣(侯國、邑、道)兩級。所不同的是，由于西漢時(shí)期(漢武帝元封五年，公元前106年)的郡政府個(gè)數(shù)較多，中央政府為了加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)察，進(jìn)而在郡之上增加州一級地方監(jiān)察區(qū)，由刺史負(fù)責(zé)。這一級屬于中央政府派出機(jī)關(guān)性質(zhì)，只有監(jiān)察權(quán)，沒有行政權(quán)，是虛級政府。盡管到后來有向?qū)嵓壵莼内厔荩晕闯蔀閷?shí)級政府。這樣，東漢的地方政府層級就是“實(shí)二虛三”的結(jié)構(gòu)。虛三級的地方政府層級結(jié)構(gòu)從此開始。[3]

根據(jù)《漢書·地理志》的記載計(jì)算，西漢有14個(gè)州級監(jiān)察區(qū)、103個(gè)郡(包括王國，王國同屬郡級)級政府、1587個(gè)縣(包括同屬縣級的邑、道和侯國)級政府。西漢時(shí)期的疆域范圍是“地東西九千三百二里。南北一萬三千三百六十八里”[3]。

3.東漢時(shí)期地方政府層級狀況

東漢的地方政府層級基本沿襲西漢制，即仍然實(shí)行“州…郡—縣”虛三級制，州為虛級，郡縣為實(shí)級。在地方政府具體個(gè)數(shù)方面，據(jù)《晉書》記載“省朔方刺史，合之于司隸，凡十三部”[4]，可知當(dāng)時(shí)州的數(shù)量合計(jì)為13個(gè)。而在郡縣的數(shù)量方面有較大變化。據(jù)《后漢書·郡國志》的記載計(jì)算，到東漢末期，郡國政府個(gè)數(shù)達(dá)到105個(gè)，超過了西漢數(shù)。但縣(包括同屬縣級的邑、道和侯國)數(shù)只有1180個(gè)，比西漢少400多個(gè)。需要說明的是，西漢時(shí)設(shè)置京兆、左馮翊、右扶風(fēng)三個(gè)郡級特別行政區(qū)[4]。

4.西晉時(shí)期地方政府層級狀況

西晉實(shí)行的是郡縣制和分封制并行的行政制度。西晉的郡縣制，仍然沿襲漢魏舊制，即實(shí)行州…郡(王國) —縣(侯國、邑、道) ”屬于“實(shí)二虛三”級制。據(jù)《晉書·地理志》載，西晉時(shí)期有：司、冀、兗、豫、荊、揚(yáng)、青、幽、平、并、雍、涼、秦、梁、益、寧、交、廣、徐等19個(gè)州?？?包括王國)合計(jì)為344個(gè)，縣合計(jì)為1232個(gè)。[4]

5.隋朝地方政府層級狀況

隋初的地方政府層級制度，盡管十分紊亂，但仍沿用前朝舊制，實(shí)行“州…郡—縣”三級制。后來由于州郡太多，以致形成上有州下有縣，郡官成為閑職現(xiàn)象。楊堅(jiān)通過建立科舉制度改革地方政府層級，逐步削弱豪強(qiáng)地主和貴族勢力，從根本上改變豪強(qiáng)地主把持官位的現(xiàn)狀，大大減少了改革阻力[5]。隨后實(shí)施的地方政府層級制度的改革，大致分為兩個(gè)階段：第一階段是文帝(楊堅(jiān))時(shí)期，撤銷郡級，實(shí)行“州—縣”二級制。《隋書》記載是“高祖受終，惟新朝政，開皇三年，遂廢諸郡。洎于九載，廓定江表，尋以戶口滋多，析置州縣” 。也就是開皇三年(公581年)就廢除了所有郡政府，實(shí)施州縣制。第二階段是煬帝(楊廣)時(shí)期，又改州為郡，實(shí)行“郡—縣”二級制?？さ膫€(gè)數(shù)達(dá)到190個(gè)，縣的個(gè)數(shù)達(dá)到1255個(gè)?！端鍟酚涊d是“大凡郡一百九十，縣一千二百五十五”[6]。由此可見，隋朝的地方政府層級制度又回到了秦朝的郡縣二級制。

據(jù)《隋書》記載，隋朝的國土范圍是“東西九千三百里，南北一萬四千八百一十五里，東南皆至于海，西至且末，北至五原，隋氏之盛，極于此也”[6]。

6.唐朝地方政府層級狀況

唐朝的地方政府層級構(gòu)成是“道…州(郡、府) —縣”，屬于“實(shí)二虛三”級制。州(郡、府)和縣共同構(gòu)成二個(gè)實(shí)級。而作為監(jiān)察區(qū)的道，只有監(jiān)察權(quán)，沒有行政權(quán)，道是虛級。根據(jù)《新唐書》的記載，“唐興，高祖改郡為州、太守為刺史，又置都督府以治之”。但因州郡太多，又在其上設(shè)置一級“道”層級，開設(shè)為10個(gè)道，以對州、郡、府實(shí)施檢察。后來由于疆土擴(kuò)展，疆土范圍達(dá)到“東西九千五百一十一里，南北一萬六千九百一十八里”。因此，到開元二十一年(公元713年)，道增加至15個(gè)。[7]

唐朝初期的州、府情況是“至十三年定簿，凡州府三百五十八，縣一千五百五十一”。而到盛唐時(shí)期，疆土繼續(xù)擴(kuò)展，郡縣數(shù)量也有所變化。根據(jù)《新唐書》的記載，“開元二十八年戶部帳，凡郡府三百二十有八，縣千五百七十三”[7]。也就是說按開元二十八年戶部帳統(tǒng)計(jì)，郡府已達(dá)328個(gè)，縣達(dá)到1573個(gè)。

7.元朝地方政府層級狀況

元朝是我國歷史上疆土范圍最廣的時(shí)期，根據(jù)《元史》的記載，當(dāng)時(shí)的疆土范圍情況是，“蓋漢東西九千三百二里，南北一萬三千三百六十八里，唐東西九千五百一十一里，南北一萬六千九百一十八里，元東南所至不下漢、唐，而西北則過之，有難以里數(shù)限者矣”[8]。因此，元時(shí)期的地方政府層級構(gòu)成比較復(fù)雜，名稱有省、路、府、州、軍、安撫司、縣等不同叫法。從《元史》詳細(xì)記載中還發(fā)現(xiàn)，軍和安撫司均是路的下一級政府。元朝的地方政府層級，因地區(qū)不同，層級有三級、四級、五級三種不同的層級構(gòu)成,但以三級、四級為主。如果以層級最多的種類來表述，元時(shí)期地方政府層級應(yīng)稱為“五實(shí)級”制，是我國歷史上地方政府層級最多的一個(gè)朝代，這與當(dāng)時(shí)的疆土面積和人口是相適應(yīng)的。元朝還是我國歷史上省級政府最初開始實(shí)施的朝代。根據(jù)《元史》的記載，具體可用表1來展示地方政府層級構(gòu)成情況。

表1 元朝地方政府層級構(gòu)成圖

據(jù)《元史》的記載計(jì)算, 元朝各級政府的具體數(shù)量情況是：12個(gè)省、185個(gè)路、33個(gè)府、359個(gè)州、4個(gè)軍、15安撫司、1127個(gè)縣。[8]

8.明朝地方政府層級狀況

明朝的地方政府層級構(gòu)成是“布政使司(直隸) —府(直隸州、安撫司等)—縣(屬州)”屬于“實(shí)三”級制。根據(jù)《明史》詳細(xì)記載的各級政府名單整理計(jì)算的結(jié)果是：布政使司(直隸)合計(jì)15個(gè)，其中直隸2個(gè)，布政使司13個(gè)；府(直隸州、安撫司等)合計(jì)188個(gè)，其中府161個(gè)、直隸州20個(gè)、安撫司7個(gè)；縣(屬州) 合計(jì)1405個(gè)，其中縣城167個(gè)、屬州238個(gè)。明朝的直隸和布政使司是分別由元朝的中書省和行中書省演變而來的。[9]明朝的疆土范圍情況是“計(jì)明初封略，東起朝鮮，西據(jù)吐番，南包安南，北距大磧，東西一萬一千七百五十里，南北一萬零九百四里” 。

9.清朝地方政府層級狀況

清朝的地方政府層級構(gòu)成是“省…道—府(直隸州，直隸廳)—縣(散州，散廳)”，道是省的派出機(jī)構(gòu)，屬于“實(shí)三虛四”的層級制。根據(jù)《清史稿》詳細(xì)記載的省級政府名單資料整理計(jì)算得出，共有省級政府個(gè)數(shù)26個(gè)，其中省22個(gè)，相當(dāng)于省的少數(shù)民族地區(qū)4個(gè)(“除了順天府和各省之外，清代的疆域還有直屬于中央的內(nèi)蒙古、外蒙古、青海和西藏四個(gè)地方[5]249)。共有道98個(gè)，府215個(gè)，直隸州76個(gè)，屬州48個(gè)，縣1358個(gè)。《清史稿》記載是“自江南、陜西、湖廣分省，奉天、吉林、黑龍江、新疆建省，四川、云南改土歸流，各以府隸之，計(jì)全國府二百十有五”。“計(jì)全國直隸州七十有六，屬州四十有八。”“計(jì)全國縣凡千三百五十有八?！盵10]清代的州、廳與明代有所不同，也有直隸州與府屬州、直隸廳與散廳之分。但清代的府屬州改稱為“散州”；并且清代的散州之下，再?zèng)]有屬縣。直隸廳直接隸屬于省；散廳隸屬于府。直隸廳個(gè)別的有轄縣，絕大多數(shù)無轄縣；散廳不轄縣。[5]249

根據(jù)《清史稿》的記載，清朝的疆土范圍情況是“自茲以來，東極三姓所屬庫頁島，西極新疆疏勒至于蔥嶺，北極外興安嶺，南極廣東瓊州之崖山，莫不稽顙內(nèi)鄉(xiāng)，誠系本朝。于皇鑠哉！漢、唐以來未之有也”[10]。

(二)秦等九個(gè)朝代地方政府層級的歷史變遷過程

表2完整地反映了秦、西漢、東漢、西晉、隋、唐、元、明、清九朝代地方政府層級數(shù)的演變過程。表明我國歷史上地方政府層級最少的為2個(gè)層級，最多的為元朝5個(gè)層級，并且西漢、東漢、西晉、唐、清五朝代設(shè)置了1個(gè)層級的監(jiān)察性質(zhì)的虛級政府。

表2 秦等九個(gè)朝代各級地方政府層級狀況 單位：個(gè)

二、我國秦等九個(gè)朝代地方政府層級管轄情況

現(xiàn)將九個(gè)朝代的地方政府層級及其構(gòu)成、管轄國土面積和人口情況整理并列于表3、表4、表5、表6。表3反映了秦、西漢、東漢、西晉、隋、唐、元、明、清九朝代的各級地方政府管轄國土面積、人口情況。表4分別反映了秦、西漢、東漢、西晉、隋、唐、元、明、清九朝代地方各層級政府?dāng)?shù)量情況。表5和表6反映了秦、西漢、東漢、西晉、隋、唐、元、明、清九朝代地方政府層級平均管轄國土面積和人口情況。

表3 秦等九個(gè)朝代的管轄國土面積、人口數(shù)據(jù)情況

數(shù)據(jù)來源:(1)國土面積及其疆域時(shí)間均來自：宋巖《中國歷史上幾個(gè)朝代的疆域面積估算》載《史學(xué)理論研究》, 1994年第3期，第150頁；(2)人口數(shù)據(jù)分別來自《史記》、《漢書》、《后漢書》、《晉書》、《隋書》、《新唐書》、《元史》、《明史》、《清史稿》。

表4 秦等九個(gè)朝代地方政府各層級數(shù)量情況 單位:個(gè)

表5 秦等九個(gè)朝代各級地方政府平均管轄國土面積情況 單位：萬平方公里

表6 秦等九個(gè)朝代各級地方政府平均管轄人口情況 單位：人

三、研究結(jié)果

通過考查表2、表3、表4的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：

1.地方政府層級數(shù)與一國疆域范圍和人口相適應(yīng)，疆域范圍越大，人口越多，地方政府層級數(shù)一般會(huì)越多。

2.地方政府層級數(shù)與一國地方政府總個(gè)數(shù)有呈現(xiàn)反向變化規(guī)律。也就是說，地方政府層級數(shù)越多，其地方政府總個(gè)數(shù)會(huì)越少，相反，地方政府層級數(shù)越少，其地方政府總個(gè)數(shù)會(huì)越多。典型情況是元朝雖然疆土范圍最大，人口也較多，但其政府總個(gè)數(shù)卻少于疆土范圍比其小的唐朝和清朝，而這主要是通過增加政府層級(達(dá)到5級，是歷史上層級最多的朝代)來實(shí)現(xiàn)的。這與政府層級越高管轄能力越強(qiáng)的規(guī)律是相吻合的。

3.地方政府的管理能力隨歷史的進(jìn)步而不斷提高。不同朝代的地方政府層級數(shù)會(huì)有變化，但從全國整體來看，每個(gè)地方政府平均管轄的國土面積和人口均呈現(xiàn)逐步增加的趨勢，說明政府管理的范圍和能力有隨歷史的發(fā)展而擴(kuò)大和提高的規(guī)律。

4.地方政府層級數(shù)會(huì)影響基層政府管轄國土面積的大小，而對基層政府管轄人口的能力影響不大。地方政府層級數(shù)越多，每個(gè)一級地方政府管轄的國土的范圍越大，相反則越小。而每個(gè)一級地方政府管轄人口的數(shù)量會(huì)隨歷史的推進(jìn)而呈現(xiàn)逐步增加的趨勢。說明每個(gè)一級地方政府管理人口能力有隨歷史的發(fā)展而提高的規(guī)律。這可能與管理者和被管理者的素質(zhì)在不斷提高、管理者的管理能力和管理環(huán)境因素在不斷改善有關(guān)。

5. 歷史上的縣政府均為基層政府，其下不再設(shè)政府層級，但歷史上的縣政府與當(dāng)代的縣政府不可同日而言。從表5、表6可看出，秦、西漢、東漢、西晉、隋、唐、元、明、清九朝代的縣政府不論是從其管轄的領(lǐng)土面積還是人口數(shù)，均只相當(dāng)于現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至還不如。這表明用歷史上的“皇糧不下縣”觀點(diǎn)來論證取消當(dāng)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是值得商榷的。

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