● 石連海

學校安全問題分析與對策

● 石連海

學校的安全問題形勢嚴峻，安全管理責任主體不明確，安全管理制度不完善，缺乏有效的問責機制，學生安全意識淡薄，這些問題制約了學校教育功能的發(fā)揮。對于這些問題，我們需要在理論分析的基礎(chǔ)上，完善學校安全法律保障體系；拓展學校安全的理論與實踐研究；明確學校安全管理責任；落實學校安全教育體系等方式加以解決。

學校安全；安全教育；安全管理

近年來，學校安全保障問題得到了各級教育行政部門和各級各類學校的重視。但在很多基層學校的安全工作實踐當中，也存在著一些問題。這些問題嚴重制約了學校教育教學功能的發(fā)揮，影響了未成年學生的正常成長，還有一些重大事故成為社會公共安全的導火索。

一、學校安全事故的現(xiàn)狀分析

2006年教育部門對全國中小學校園安全事故做了一個分析，全國各省、自治區(qū)、直轄市上報的各類安全事故中，事故災(zāi)難（溺水、交通、踩踏、一氧化碳中毒、房屋倒塌、意外事故）占59%;社會安全事故（斗毆、校園傷害、自殺、住宅火災(zāi)）占31%;自然災(zāi)害（洪水、龍卷風、地震、冰雹、暴雨、塌方）占10%。其中，溺水占31.25%，交通事故占19.64%，斗毆占10.71%，校園傷害占14.29%，中毒占2.68%，學生踩踏事故占1.79%，自殺占5.36%，房屋倒塌占0.89%，自然災(zāi)害占9.82%，其他意外事故占3.57%。事故發(fā)生的場所學校、江河水庫和公路上、上下學路上、家里。（圖一）[1]

圖一是2007年教育部根據(jù)2006年全國上報的學校安全事故做的一個分析，這兩個分析基本上能代表目前我國學校安全事故的基本類型和事故的多發(fā)地點，但是事故的數(shù)量卻是大打折扣的，因為一些地方官員為了自己的政績根本沒有上報一些安全事故，而是在私下用錢消化掉了，真正發(fā)生的事故數(shù)量和死亡的人數(shù)要大大高于上報的數(shù)量，如圖表二是某地級市的2004-2008年的學生安全事故分析統(tǒng)計圖，一個小小的地級市死亡的數(shù)量就有這么多，全國的數(shù)量可想而知了。

圖1 中小學生安全事故發(fā)生的主要地點

2008年至2010年中發(fā)生的學校安全事故又有新的特點，2008年因為汶川地震學生大量死亡，冠以學校建筑標準問題引起了社會的關(guān)注，2010年3月至5月在幼兒園和小學連續(xù)發(fā)生了多起暴力殺害學生的案件，校園暴力問題成為社會關(guān)注的焦點。

二、學校安全存在問題的表現(xiàn)

（一）安全責任主體不明確

學校安全管理已經(jīng)成為學校日常工作的重中之重，學校安全事故防不勝防，學校被看成是所有安全事故責任的承擔者，在許多人眼中，學校安全都是教育部門的事，與政府及其他部門無關(guān)或關(guān)系不大。近幾年來，各級教育行政部門和學校，把學校安全工作擺在十分重要的位置，采取了種種措施（如從上到下層層簽訂責任狀等），可以說該用的手段都用上了，然而從全國范圍來看，學校傷亡人數(shù)并沒有較好地得到控制。通過深入分析，不難發(fā)現(xiàn)，學校安全管理工作之所以“付出多，成效小”，原因就是以往的學校安全管理沒有抓住根本，沒有從體制、機制上著手解決問題。學校安全問題，教育部門既沒有能力也沒有手段解決，由于政府資金投入不足，部分地區(qū)農(nóng)村中小學校仍有危房或缺乏必要的飲水、飲食等衛(wèi)生設(shè)施，一旦因此造成師生傷亡，責任都由教育部門，特別是中小學校長作為第一責任人承擔，這既承擔不了，也不公平。由此可見責任主體不明確是學校安全事故得不到遏制的根源。

（二）安全管理制度不完善

學校安全管理制度不僅僅是由學校制定的安全管理制度，而是應(yīng)當報款學校的舉辦者對學校安全管理的責任制度；相關(guān)職能部門的監(jiān)管責任制度及學校自身的安全管理制度。學校應(yīng)該采取必要的措施保證學生的安全，學校的安全保衛(wèi)、消防、設(shè)施設(shè)備管理等安全管理制度是這些措施的重要內(nèi)容。如果管理制度本身有明顯疏漏，或者管理混亂，存在重大安全隱患，但學校沒有及時采取措施，很容易造成重大傷亡事故。由于目前的學校安全管理制度只是學校自身的安全管理制度，學校的舉辦者、相關(guān)職能部門在學校安全管理中消極作為甚至不作為，缺乏相關(guān)的管理制度，安全管理制度不完善。

（三）安全問責制度缺失

建立完善的行政問責體系，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要組成部分。目前，我國教育問責制度還存在諸多問題，問責依據(jù)和機制的缺乏，問責法律體系的不完善，都使教育問責在實踐中的發(fā)展受到阻礙。教育問責制作為一種新型的教育管理思潮悄然走進了教育領(lǐng)域，影響著現(xiàn)代教育管理的基本走向。

由于對學校事故的法律責任缺乏必要的了解，一些學校在處理學校安全事故的過程中，往往對事故責任的認定存在一定的偏差。例如有的學校規(guī)定，只要所在班級的學生在學校發(fā)生傷害事件，班主任就要被處以行政處分，并給予一定的經(jīng)濟處罰。還有的學校在發(fā)生學生傷害事故之后，不管當事的教師有無過錯，也不管教師的行為是否屬于職務(wù)行為，一概將責任推卸到教師的身上，由教師本人以個人的身份同學生監(jiān)護人商談處理事宜、承擔賠償責任。這種做法，不僅給教師的心理和經(jīng)濟造成極大的負擔，也是同有關(guān)的法律規(guī)定相違背的。

三、當前學校安全管理存在問題的原因探析

（一）“以人為本”安全價值觀的誤讀

近年來人們對學校安全的重視絕不是偶然的，生命價值認識的理性化、獨生子女普遍化、新聞媒體透明化、社會生活秩序化等因素都不同程度的促進了學校安全工作的開展，安全問題已經(jīng)成為學校開展教育教學時需要考慮的重要因素。但需要引起我們思考的是：與其他的行業(yè)的生產(chǎn)對象不同，學校的加工對象是有思維、有情感的“人”?！叭说慕逃弊⒍ú煌凇拔锏募庸ぁ?，學校的教育目的、教育內(nèi)容、教育方法必須要考慮到學生身心發(fā)展的需要。如果僅僅因為安全的考慮就削減必要的教學內(nèi)容，那么我們的培養(yǎng)的學生就不會成長為“全面發(fā)展的人”，這與我們的教育目標是截然相悖的。所以，我們需要在“安全第一”與學生的“全面發(fā)展”之間尋得必要的平衡，即在保障學生安全的前提下，促進學生的全面發(fā)展。

（二）“全方位”安全教育的缺失

安全教育是學校安全管理當中的一項重要內(nèi)容，但一些學校并沒有認識到安全教育應(yīng)當是多層次、多對象、全方位的。所以在這些學校的安全教育當中，往往存在以下一些偏差：首先是教育對象的偏差，學校的安全教育往往只注重對學生的安全教育，而忽視了對學校領(lǐng)導和教職工的安全培訓。其次是教育內(nèi)容的偏差，學校在開展安全教育時，往往只是針對學校安全的某一個方面進行，而缺乏對學校師生進行全面系統(tǒng)的安全教育。再次是教育過程的偏差，在教職工的安全教育中，往往只注重形式，而忽視實際學習效果，在學生的安全教育中，學校沒有切實的落實教育部《中小學公共安全教育指導綱要》的有關(guān)規(guī)定，缺乏專門的安全教育課程，其他學科的教育也沒有與安全教育緊密結(jié)合。以上一些原因使得學校的安全教育形式化、表面化，成為了學校安全工作中的一種隱形危險。

（三）“高階位”專門法律的空白

對于學校的安全問題，雖然有《學生傷害事故處理辦法》、《中小學幼兒園安全管理辦法》等部門規(guī)章加以規(guī)范，但其法律效力過低，一旦安全事故涉及到訴訟程序，對審案法官只能起到參考適用的效力。目前審理學生傷害事故案件的主要法律依據(jù)是《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》。雖然該司法解釋規(guī)定，學校僅對因為學校過錯造成的學生傷害事故承擔責任，但在現(xiàn)實中，不少學生監(jiān)護人采取死纏爛打、軟磨硬泡的方式向?qū)W校提出過分的索賠要求，極大的干擾了學校的教育教學，給學校和教師造成了很大的壓力。法律的空白使得學校安全事故在外部和內(nèi)部的責任劃分上都出現(xiàn)了一些矛盾和問題。針對這些現(xiàn)象，全國人大代表和政協(xié)委員多次在“兩會”上提出建議和議案，有的還提出立法建議。僅在九屆全國人大第四次會議上，就有700位代表向大會議案組提交了21份關(guān)于盡快制定《校園安全法》的議案。[2]

（四）“系統(tǒng)性”學校安全研究的滯后

我國學校安全研究起步比較晚，其研究隊伍結(jié)合了教育學、法學、公安學、管理學、安全學等各領(lǐng)域的研究人員，但因為學科知識的限制，其研究多側(cè)重于學校安全的某一個方面，而缺乏對學校安全進行整合性、系統(tǒng)性的研究。這種研究?，F(xiàn)狀一方面缺乏對學校安全工作的具體指導作用，一些學校和教師非常關(guān)心的實際問題并不能從理論上得到根本的回答，其結(jié)果導致我們在學校安全上花費了很大的精力，但效率低下，效果也不理想。這種研究現(xiàn)狀另一方面也造成了安全教育師資和教材的短缺，很多地方進行安全培訓時，往往臨時從消防、衛(wèi)生、公安或者高校的法學院聘請一些師資，這些人員雖然具有較強的專業(yè)素質(zhì)，但其授課內(nèi)容缺乏一定的針對性，更缺乏對學校安全整體性、系統(tǒng)性的論述，使得安全教育效果往往并不理想。

四、當前學校安全管理存在問題的對策

（一）構(gòu)建學校安全法律保障體系

學校安全的立法并非孤立的單個立法，我們應(yīng)當建立起以《學校安全法》為中心，以《教育法》、《教師法》、《學校法》、《義務(wù)教育法》等教育法律為補充和細化的學校安全法律保障體系。在2006年最新修訂的《義務(wù)教育法》和《未成年人保護法》當中，都增加了大量涉及學校安全的條款?？梢灶A(yù)見，在接下來的《教育法》、《教師法》修訂以及《學校法》的立法當中，規(guī)范學校安全的條款還將成為最主要的內(nèi)容之一。

（二）拓展學校安全的理論與實踐研究

首先，學校安全問題的研究屬于一個新興的研究范疇，所以研究者應(yīng)當打破學科之間的界限，從教育學、法學、公安學、安全學、管理學、社會學、心理學等不同學科的角度對學校安全問題加以研究，善于從不同的學科汲取營養(yǎng)、獲得啟示、構(gòu)成體系，切不可畫地為牢，固守自己的學科范圍。

其次，學校安全的研究應(yīng)當從就事論事的經(jīng)驗性總結(jié)上升到理論構(gòu)建的層次，形成覆蓋學校安全事故的預(yù)防、應(yīng)對與處理三大板塊的知識理論體系，從理論的高度指導學校安全工作，促進學校安全工作的科學化、規(guī)范化。

再次，學校安全問題的研究從總體上屬于應(yīng)用性的研究，所以研究的內(nèi)容應(yīng)當密切的聯(lián)系學校安全工作的實際，不能讓自己的研究成為脫離實踐的空中樓閣。研究人員應(yīng)當深入基層學校和教育行政部門，獲取權(quán)威信息、了解實際情況、發(fā)現(xiàn)客觀問題、獲取寶貴經(jīng)驗。從而將自己的研究成果應(yīng)用于學校工作的實際，指導學校安全工作合理、有效的開展。

（三）明確學校安全管理責任

1．學校舉辦者的法律責任。學校舉辦者是學校的所有者，也是學校教育教學設(shè)施的提供者，根據(jù)《教育法》、《義務(wù)教育法》及《中小學幼兒園安全管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定：學校建設(shè)，應(yīng)當符合國家規(guī)定的辦學標準，適應(yīng)教育教學需要；應(yīng)當符合國家規(guī)定的選址要求和建設(shè)標準，確保學生和教職工安全。根據(jù)這些規(guī)定我們可以得出以下結(jié)論，首先學校舉辦者應(yīng)當提供符合辦學標準的教育教學設(shè)施，并且這些教育教學設(shè)施適應(yīng)教育教學需要，符合學生身心健康發(fā)展的要求；其次學校的選址要符合建設(shè)學校的要求，建設(shè)便準要達到國家按規(guī)定的學校建設(shè)標準。

2．學校管理者應(yīng)承擔的法律責任。學校管理者的責任就是學校管理則在學校安全管理中沒有盡到應(yīng)有的防護義務(wù)而應(yīng)當承擔的責任，包括教育行政部門和學校，學校管理者應(yīng)承擔的安全事故責任應(yīng)是由于其過錯造成的。一般來講，管理者的過錯可以分為故意過錯和過失過錯。故意過錯是指學校管理者在履行日常管理和教育教學職責時，明知自己的行為會發(fā)生侵害學生權(quán)益的后果，卻仍然希望或者放任這種結(jié)果發(fā)生的主觀心理狀態(tài)；過失過錯又可以分成疏忽大意的過失和過于自信的過失兩種。前者是指學校管理者應(yīng)當預(yù)見到自己的行為有可能發(fā)生侵害學生權(quán)益的后果，卻因為疏忽大意而沒有預(yù)見到，以致發(fā)生侵害學生合法權(quán)益的行為，后者是指學校管理者已經(jīng)預(yù)見到自己的行為有可能發(fā)生侵害學生權(quán)益的后果，卻因為過于自信而輕信能夠避免發(fā)生的侵害學生合法權(quán)益的行為。學校管理者的安全責任主要存在于學校的日常管理之中。

3．學校中教育參與者應(yīng)承擔的法律責任

學校中的教育參與者主要是教師和教育教學輔助人員，也包括后勤的工作人員，教育參與者的責任要依照《教育法》、《未成年人保護法》和《民法通則》的精神承擔教育責任、管理責任和保護責任。如果在實施教學或管理過程中侵害在校學生合法權(quán)益，就當然應(yīng)當承擔法律責任，否則，不應(yīng)承擔法律責任。例如教師在教育教學中體罰學生，教師的體罰行為不應(yīng)視為職務(wù)行為，教師的職務(wù)授權(quán)中并沒有可以玩忽職守、體罰學生這一項，教師有過錯造成學生傷害是直接侵權(quán)人，而校方可視為共同侵權(quán)人，其侵權(quán)行為表現(xiàn)在對教師的管理不善，我國法律規(guī)定二人以上共同侵權(quán)造成他人損害的，應(yīng)當承擔連帶責任，所以此類事故的賠償責任主要由教師承擔，學校負有連帶責任。

4．相關(guān)職能部門應(yīng)承擔的法律責任

與學校安全管理有著重要關(guān)系的部門主要有公安、司法、建設(shè)、交通、文化、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、新聞出版等部門，公安機關(guān)有責任了解掌握學校及其周邊治安狀況，指導學校做好校園保衛(wèi)工作，并有責任依法查處擾亂校園秩序、侵害師生人身、財產(chǎn)安全的案件；有義務(wù)指導和監(jiān)督學校做好消防安全工作；協(xié)助學校處理校園突發(fā)事件；公安機關(guān)、交通部門有責任加強對載運學生的車輛、船舶的安全管理，取締無牌無證、不符合安全標準的車輛、船舶，及時制止和查處超載等違法行為。衛(wèi)生部門有責任檢查、指導學校衛(wèi)生防疫和衛(wèi)生保健工作，監(jiān)督、檢查學校食堂、學校飲用水和游泳池的衛(wèi)生狀況；有義務(wù)協(xié)助學校處理各種衛(wèi)生安全等事件。建設(shè)部門有責任對學校建筑、燃氣設(shè)施設(shè)備安全狀況進行檢查；有義務(wù)指導校舍安全檢查，對校舍危房進行鑒定；對學校工程建設(shè)各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)校舍、樓梯護欄及其他教學、生活設(shè)施違反工程建設(shè)強制性標準時，有權(quán)責令其糾正。

5．學生及監(jiān)護人應(yīng)承擔的法律責任

在學校安全管理中我們不僅要考慮保護學生的權(quán)益，也要明確學生的責任和義務(wù)，如果學生或者未成年學生監(jiān)護人由于過錯，造成學生傷害事故，應(yīng)當依法承擔相應(yīng)的責任，學生違反法律法規(guī)的規(guī)定，違反社會公共行為準則、學校的規(guī)章制度或者紀律，實施按其年齡和認知能力應(yīng)當知道具有危險或者可能危及他人的行為的；學生行為具有危險性，學校、教師已經(jīng)告誡、糾正，但學生不聽勸阻、拒不改正的；學生或者其監(jiān)護人知道學生有特異體質(zhì)，或者患有特定疾病，但未告知學校的；未成年學生的身體狀況、行為、情緒等有異常情況，監(jiān)護人知道或者已被學校告知，但未履行相應(yīng)監(jiān)護職責的；學生或者未成年學生監(jiān)護人有其他過錯的。這些行為造成的安全事故學校證明自己無過錯的，學生及未成年人的監(jiān)護人要依法承擔相應(yīng)的職責。

（四）落實學校安全教育體系

首先，教育行政部門應(yīng)當協(xié)助學校建立立體式的安全教育模式，即多層次的安全教育模式。學校的安全教育可以分為教職工安全教育與學生安全教育兩大部分，前者又分為學校管理人員培訓、普通教職工培訓和特殊崗位培訓。

其次，學校安全教育的內(nèi)容應(yīng)當根據(jù)教育對象的不同而異。學校管理人員的培訓內(nèi)容主要有學校安全的法律法規(guī)、學校安全管理的基本知識、學校常見的重大事故防范、應(yīng)急救援預(yù)案的制作與操作、學校事故的處理程序、學生傷害事故的法律責任、典型事故案例及分析等。普通教職工的培訓內(nèi)容主要有學校安全的法律法規(guī)、教育教學常見法律問題分析、緊急避險逃生的基本知識和技能、學校常見事故的預(yù)防及處置、典型案例分析等。特殊崗位的培訓主要指學校的校醫(yī)、電工、保安、鍋爐工等要按照有關(guān)規(guī)定的要求和工作的實際情況進行的專業(yè)知識技能培訓。中小學生的培訓應(yīng)當按照教育部頒發(fā)的《中小學公共安全教育指導綱要》有關(guān)要求進行。

再次，學校的安全教育培訓應(yīng)當采取靈活多樣的培訓方式。教職工的安全教育培訓應(yīng)當堅持短期集中培訓和長期多形式學習相結(jié)合的模式，切不可重形式、輕效果。尤其是對于剛?cè)胄５男陆處?，對其進行校內(nèi)安全培訓是其上崗前必經(jīng)的程序。針對學生的安全教育要遵循學生身心發(fā)展規(guī)律，把握學生認知特點，注重實踐性、實用性和實效性。堅持專門課程與在其他學科教學中的滲透相結(jié)合；課堂教育與實踐活動相結(jié)合；知識教育與強化管理、培養(yǎng)習慣相結(jié)合；學校教育與家庭、社會教育相結(jié)合；國家統(tǒng)一要求與地方結(jié)合實際積極探索相結(jié)合；自救自護與力所能及地幫助他人相結(jié)合。其教育可以通過課堂教學、課外活動、實戰(zhàn)演習、講座、知識競賽、演講等多種適合學生接受能力的形式進行。

學校安全問題直接關(guān)系到未成年學生的健康成長，也間接的通過對教育系統(tǒng)的作用促進或阻礙社會的和諧穩(wěn)定，影響整個民族的素質(zhì)和國家的未來，因此，學校的安全問題還需要教育工作者的共同努力，需要教育行政部門、學校以及社會各界的多方合力。

[1]中國教育新聞網(wǎng)．http://www.jyb.cn/.2010.5.4.

[2]最高人民法院民事審判第一庭，最高人民法院人身損害賠償司法解釋的理解與適用[M]．北京：人民法院出版社，2004:120．

石連海/國家教育行政學院

（責任編輯：張 斌）