譚萬霞

廣西壯族自治區(qū)自治條例之立法思考*

譚萬霞

廣西壯族自治區(qū)自治條例立法曲折，其草案歷經(jīng)19稿，至今仍無法出臺。究其原由主要在于對自治區(qū)自治條例的定位不準確，自身存在立法缺陷。在立法環(huán)境日漸成熟的情境下，廣西應厘清對自治區(qū)自治條例的認識，適度掌握立法權限，制定出高質(zhì)量的自治條例，為自治權的充分行使提供法律依據(jù)，為廣西的民族法治建設奠定良好的法制基礎。

廣西壯族自治區(qū);自治條例;立法

自治區(qū)自治條例是由自治區(qū)的人民代表大會依照《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定制定的，關于在自治區(qū)內(nèi)實行民族區(qū)域自治基本制度的規(guī)范性法律文件。它集中地體現(xiàn)了民族自治地方的自治權，是民族自治地方貫徹落實民族區(qū)域自治法，行使自治權的基本規(guī)范，是民族自治地方全面調(diào)整自治事務的總章程。［1］但是，到目前為止，具有民族自治地方“小憲法”之稱的五大自治區(qū)自治條例至今無一出臺，不能不說是民族區(qū)域自治地方立法體系的重大缺失。本文針對于廣西壯族自治區(qū)自治條例的立法現(xiàn)狀、缺失的原因進行思考，探索如何在新的歷史條件下突破立法困境早日出臺，為廣西經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展及全面進步提供良好的法治環(huán)境。

一、廣西自治區(qū)自治條例曲折立法的回顧

廣西是最早啟動自治區(qū)自治條例立法的少數(shù)民族自治區(qū)，于自治區(qū)成立的前一年，即1957年開始著手起草自治條例，到現(xiàn)在已經(jīng)形成第19稿，其中的第13稿和第18稿曾經(jīng)上報中央，然直到現(xiàn)在仍然無法出臺，其過程可謂曲折。我們從該過程中產(chǎn)生的幾個標志性立法成果可見一斑。

標志性立法成果一:1958年《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》。1957年，在獲第一屆全國人大會議批準成立廣西壯族自治區(qū)之后，廣西即開始草擬《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》，全國人大民族委員會為此專門派出工作組予以指導，并組織相關負責人參與討論，經(jīng)過7次修改最終形成條例草案。次年，廣西壯族自治區(qū)第一屆人大第一次會議順利通過該條例草案?！稄V西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》由序言、總則、廣西壯族自治區(qū)的自治機關、廣西壯族自治區(qū)的財政、廣西壯族自治區(qū)的經(jīng)濟建設、廣西壯族自治區(qū)的文化、教育和衛(wèi)生建設、附則六章共69條構成。正當準備將該草案提交討論從而進入審議批準程序之時，階級斗爭的擴大化嚴重干擾了黨民族區(qū)域自治政策的實施，《自治條例 (草案)》的審批程序遭受中斷?！斑@個條例草案雖然沒有正式頒布，但是那是一份相當完備的自治條例草案。它對我們后來起草自治法，特別對延邊、內(nèi)蒙古起草自治條例起到了重要的參考作用?！保?］全國人大民族委員會顧問史筠對此進行了高度的評價，可見該草案對后來民族自治地方立法所具有的意義。

標志性立法成果二:1987年《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第13稿。根據(jù)十一屆三中全會的精神，1980年開始重新起草廣西壯族自治區(qū)自治條例，并于次年草擬形成第一稿。鑒于全國人大常委會修改《憲法》并起草《民族區(qū)域自治法》，廣西自治區(qū)人大常委會暫時停止了自治條例的起草工作。1982年《憲法》與1984年《民族區(qū)域自治法》的頒布推動了廣西自治區(qū)自治條例的制定，經(jīng)過三年的起草工作，反復修改，幾易其稿，最終于1987年形成了《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第13稿。并將此草案上報到中央審批，報全國人大民委征求國務院有關部門意見。該草案根據(jù)廣西各民族的政治、經(jīng)濟和文化的特點及發(fā)展的需要，針對于自治機關的組成、自治機關的自治權、對外貿(mào)易的自主權以及在廣西的中央企事業(yè)單位給廣西讓利，照顧地方利益等作了具體的規(guī)定。但是，全國人大民族委員會認為該草案存在兩方面問題:“一是《憲法》規(guī)定自治條例要‘依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點’制定，而‘草案’的規(guī)定比較一般化，尚未深刻反映廣西的特點;二是國務院有關部委的意見同廣西的要求有較大距離，反映出對民族區(qū)域自治法所規(guī)定的精神，認識不大一致?！保?］因此，第13稿沒有通過。

標志性立法成果三:1990年《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第18稿。1988年，在全國人大民族委員會工作者幫助下，廣西成立“修改自治區(qū)自治條例 (草案)領導小組”，著手對第18稿進行修改。為此，廣西專門派出人員赴京向國家民委匯報修改情況并交換意見，對修改稿逐條逐句逐字進行討論與修改。針對于自治機關的組成、機構編制及企事業(yè)招收少數(shù)民族人員問題，自治區(qū)財政體制問題，對外貿(mào)易問題等作了較大的修改。經(jīng)過多次修改，最終形成了《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第18稿。廣西將該18稿呈報中央，當時國務院法制局對廣西壯族自治區(qū)自治條例向國務院各部委征求意見，大多數(shù)部委對第18稿草案提出了不同看法;同時，鑒于當時處于國家經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，如何將鄧小平同志的南巡講話精神以及建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求在自治條例中予以體現(xiàn)，成為起草小組亟需解決的課題，故而第18稿也沒有通過。

標志性立法成果四:1993年《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第19稿。1993年我國開始實行市場經(jīng)濟，自治區(qū)的人大、黨委、政府非常重視廣西壯族自治區(qū)的制定問題，從二十幾個廳局里面抽了二十多名專家，經(jīng)過深入調(diào)查研究和多次反復討論，根據(jù)市場經(jīng)濟體制的要求對自治條例草案作了進一步修改，形成第19稿。第19稿未報送中央，一直延續(xù)到現(xiàn)在。［4］

綜上，《廣西自治區(qū)自治條例 (草案)》的制定、修改過程幾經(jīng)波折，雖然“沒有進入審議程序，但它是歷時幾十載，凝結(jié)了幾代人的心血和智慧，為我們進一步研究這一問題奠定了良好基礎，今天我們是站在這塊基石上再攀登的。認真總結(jié)、分析我們起草自治區(qū)自治條例的指導思想、立法環(huán)境、立法原則和立法技術等方面的經(jīng)驗與不足，對自治區(qū)自治條例的制定有著重要價值?！保?］

二、廣西自治區(qū)自治條例遭遇立法困境的原因分析

前述對于廣西自治區(qū)自治條例的制定可知，該條例仍處在艱難的立法困境之中。造成此種狀況的原因是多方面的，具體說來:

(一)對自治區(qū)自治條例的定位不準確

廣西在制定自治區(qū)自治條例過程中，起草工作領導小組進行了深入地調(diào)查研究，通過大量地走訪群眾、開展討論等工作，廣泛地征求各地區(qū)、各部門、各界人士的意見，使自治區(qū)自治條例能夠充分地體現(xiàn)了廣大人民群眾的意愿和利益要求。同時，廣西自治區(qū)人大常委會要求在制定自治區(qū)自治條例的過程中必須做到三點:一是不與憲法相悖，不能違反憲法的原則規(guī)定，不能突破國家民族立法的原則規(guī)定;二是要與其他法律中的基本原則相銜接;三是要具有鮮明的民族特色，重在特殊性、靈活性上下功夫，促進民族自治地方立法工作的健康發(fā)展。這一要求既保證了自治條例的合法性和合理性，同時也突出了民族自治地方的民族特色和地方特色。

文化產(chǎn)業(yè)在很多的發(fā)達國家已經(jīng)占有了相當大的比重，是發(fā)達國家主要的經(jīng)濟支柱，而在我國文化產(chǎn)業(yè)還處于亦步亦趨的摸索前進階段，難以滿足人們?nèi)遮呍黾拥奈幕枨?，在整體市場產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的階段，文化自信使得文化產(chǎn)業(yè)合理的融合到相應的視域中，給予了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好契機，想要推動文化產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展，就必然要具備文化的自覺和自信，以此為明晰的文化構建指標，形成與歷史模塊想嵌合的文化內(nèi)容形式，體現(xiàn)其深遠的內(nèi)涵意義。

然不可否認的是，廣西對于自治區(qū)自治條例的定位不準確，草案中存在諸多問題。以第19稿為例:

該草案中存在眾多突破自治條例的立法權限、規(guī)定上級機關的義務的條款，無疑是其難獲通過的重要原因所在。例如，第59條規(guī)定:“自治區(qū)的財政預算支出按國家規(guī)定設立百分之五的機動資金和百分之五的預備費，機動資金按照上年決算的正常支出數(shù)額、預備費按照當年支出預算數(shù)額計算，由中央財政按年度專項核撥。”第60條規(guī)定:“由于國家財政體制的變更、國家政策統(tǒng)一調(diào)整以及發(fā)生重大自然災害等原因，導致自治區(qū)財政發(fā)生減收或增支時，由上級國家機關專項補助?！钡?6條規(guī)定:“自治區(qū)境內(nèi)的中央直屬企業(yè)上繳中央財政及其主管部門的收入，由上級財政部門全額返還自治區(qū)，不列入收入基數(shù)，由自治區(qū)自治機關合理安排使用?！保?］這些內(nèi)容的規(guī)定明顯違背了我國法律的位階體系，存在下位法規(guī)范上位法的重大缺陷，同時也嚴重影響了中央與地方的關系。

此外，《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第19稿對內(nèi)容的規(guī)范定位不準確。我國憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定:依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。但自治區(qū)所制定的自治條例中明顯表現(xiàn)出對本區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化各方面特點未徹底厘清的不足，導致對自治權的理解不深入，最終出現(xiàn)自治條例中規(guī)定比較一般化、尚未深刻反映廣西特點的現(xiàn)象。再者，所規(guī)范的部分內(nèi)容滯后，如第34條第3款規(guī)定:“在自治區(qū)境內(nèi)開發(fā)資源的企業(yè)所生產(chǎn)的初級產(chǎn)品，優(yōu)先在當?shù)丶庸??！痹摳迨嵌兰o九十年代初期所制定的，當時我國已實行市場經(jīng)濟體制，在市場經(jīng)濟條件下，初級產(chǎn)品在哪里加工應當是由市場規(guī)律所決定的，這樣的規(guī)定反映出立法滯后于社會的發(fā)展。

(二)制定自治區(qū)自治條例的立法環(huán)境不成熟

立法環(huán)境對于一項法律法規(guī)而言極為重要。環(huán)境成熟，立法就比較順利;反之則容易受阻。廣西在制定自治區(qū)自治條例過程中，其所依托的社會背景和政治經(jīng)濟環(huán)境都尚未成熟，這是該條例難于出臺的客觀原因。

1.政治斗爭的干擾。1957年開始啟動的《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》的立法工作取得了顯著的成果，對此草案，廣西在第一屆人民代表大會第一次會議審議時作出決議:“將《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》提交全自治區(qū)各族人民進行廣泛的討論，并責成廣西壯族自治區(qū)人民委員會收集各方面意見，加以研究修改，再提交自治區(qū)人民代表大會另一次會議討論通過，報請國務院提請全國人民代表大會常務委員會批準后實行。”［7］但由于“左”的思想的干擾，“反右”斗爭的展開，此次自治條例的啟動工作被迫停止。

2.經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型。《民族區(qū)域自治法》頒布之后，我國正處于由原來的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型時期。譬如，1993年正是我國圍繞社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，在財政、投資、外貿(mào)、金融、稅收等方面陸續(xù)出臺了一系列重大改革措施的時期，對于廣西來說，如何按照市場經(jīng)濟體制的要求結(jié)合自治區(qū)政治、經(jīng)濟、文化的具體情況進行自治區(qū)自治條例的制定是一個無法回避的問題。這是自治區(qū)自治條例工作在草案19稿出來后一直延續(xù)至今的原因之一。

3.上位法的變動。經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型也促使作為自治區(qū)自治條例上位法的《民族區(qū)域自治法》進行修改。1994年全國人大提出修改《民族區(qū)域自治法》的立法規(guī)劃，廣西因而暫時停止對自治條例的修改工作，等待修改的《民族區(qū)域自治法》出臺后進一步指導自治條例的立法。另外，國務院關于《〈民族區(qū)域自治法〉實施辦法》遲遲沒有出臺，一直到2005年5月才等來了《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》?？梢?，上位法的變動與缺失是自治條例被擱置的客觀原因之一。

(三)中央與地方經(jīng)濟權益再分配的不協(xié)調(diào)

除了前述兩個方面造成自治區(qū)自治條例遭遇立法困境外，對于中央與地方經(jīng)濟權益再分配的不協(xié)調(diào)，即國家整體經(jīng)濟利益與廣西地方經(jīng)濟利益之間矛盾的無法解決，也是導致廣西自治區(qū)自治條例至今不能突破的重要原因之一。

針對于中央與地方之間的權力劃分，各國采用的模式不同。如美國，地方權力的分配直接由美國聯(lián)邦憲法進行規(guī)定，各州的權力采用概括保留的方式進行規(guī)定，凡是憲法中沒有禁止的則都可以擁有，明確各州的權力范圍。采用立法的形式規(guī)范二者的關系。在我國，則是中央行政機關主導對地方所享有的權力根據(jù)社會現(xiàn)實需要予以分配，憲法及相關法律對中央與地方權力的分配只作原則上的規(guī)定，范圍不甚明確。二者關系以中央行政權為主。究其實質(zhì)，與中國長期以來的集權傳統(tǒng)息息相關。目前我國仍采用此種模式。權力的高度集中必然帶來地方自主權或自治權的缺失，地方只能接受中央的嚴密控制;即使稍有分權，中央往往也是“同等對待”，而不考慮各地的特殊情況。因此，自治區(qū)根據(jù)當?shù)卣巍⒔?jīng)濟、文化的特點制定出來自治條例上報中央，要求一定的放權時，遭到國務院各部委的拒絕也就不足為奇了。在1991年，廣西上報《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》第18稿時，由全國人大送國務院各部委征求意見，除幾部委同意或基本同意外，其余各部委分別提出了10條左右的否定性意見，有的認為“根據(jù)某某暫行條例辦”，個別的借“與我部門有關政策相沖突”而全盤否定，甚至將草案斥之為“廣西要價太高”。［8］正是這些部門的否定，導致第18稿沒有獲得通過。

由此可見，一方面，自治區(qū)結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟、社會實際情況，行使自治權要求中央給予特殊的優(yōu)惠和照顧政策;另一方面，國務院職能部門對涉及部門經(jīng)濟利益及自治區(qū)要求實施的一些特殊政策十分敏感，處于利益考慮而不愿放權、讓利，最終導致自治區(qū)自治條例遲遲無法出臺。故而有學者感嘆說，自治區(qū)自治條例出臺難，主要涉及兩大問題:一是中央有關部門和自治地方的權力劃分問題;二是民族自治地方與中央有關部門的利益關系，因此協(xié)調(diào)起來很困難。［9］

三、突破廣西自治區(qū)自治條例立法困境的建議

如今，21世紀的第一個十年過去了，廣西在各方面取得了舉世矚目的成就，政治穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)增長、文化繁榮、法制完善，特別需要指出的是，民族區(qū)域自治法的修改、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略部署，這些都為廣西自治區(qū)自治條例的出臺提供了成熟的立法環(huán)境。

其一，民族區(qū)域自治法的修改為出臺廣西自治區(qū)自治條例提供了新的立法環(huán)境。

1984年5月，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》通過，標志著我國的民族法制建設又上新的臺階。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制在我國的確立，國家提出西部大開發(fā)的戰(zhàn)略舉措，為少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展注入了新的活力;再者中國加入WTO，為我國的經(jīng)濟發(fā)展提供了更為廣闊的舞臺。順應時勢發(fā)展，全國人大常委會總結(jié)民族區(qū)域自治法實施近20年來的經(jīng)驗，于2001年通過了修改《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的決定，在與1999年修正后的憲法保持一致的前提下，由原來的67條增加為74條，調(diào)整其中的30多處，滿足了少數(shù)民族地區(qū)加快經(jīng)濟和社會發(fā)展的迫切需要，給予民族地區(qū)必要的特殊政策，繼續(xù)加大、加強對民族自治地方各方面的投入，有利于推動民族自治地方社會各項事業(yè)的發(fā)展。

修改后的民族區(qū)域自治法對原有計劃經(jīng)濟體制下的有關規(guī)定作了重大修改，強調(diào)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟;更加重視資源、環(huán)境的保護，確立資源補償制度;增大了對民族地區(qū)的扶持力度，實行規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度;大力發(fā)展民族教育事業(yè)。同時，修改后的民族區(qū)域自治法將原第六章上級國家機關的領導和幫助，改為上級國家機關的職責，強調(diào)了對民族地區(qū)的幫助是上級國家機關的法律責任，理順了民族自治地方與上級國家機關之間的權利義務關系。［10］

為了保障民族區(qū)域自治法獲得更為具體的落實，2005年5月19日國務院頒布了《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，于2005年5月31日起施行。該《規(guī)定》是國務院根據(jù)民族區(qū)域自治法，在科學發(fā)展觀的指導下為促進民族自治地方經(jīng)濟社會的全面發(fā)展而制定的，一方面有利于民族區(qū)域自治法的實施，另一方面為民族自治地方制定地方性法規(guī)、相關部門制定規(guī)章提供了法律依據(jù)，進一步完善了我國的民族區(qū)域自治制度。

總而言之，《民族區(qū)域自治法》的修改和《規(guī)定》的頒布，為自治區(qū)自治條例的出臺奠定了良好的立法基礎。

其二，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略部署為廣西出臺自治區(qū)自治條例提供了成熟的社會環(huán)境。

中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)已于2010年1月1日全面啟動，至此，一個擁有19億人口、接近6萬億美元國內(nèi)生產(chǎn)總值、約4.5萬億美元貿(mào)易總量、由發(fā)展中國家組成的世界上最大的自由貿(mào)易區(qū)建成了。中國—東盟攜手邁進零關稅時代， “中國—東盟自貿(mào)區(qū)——東亞經(jīng)濟一體化——東亞共同體”的發(fā)展脈絡逐漸清晰，東亞區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展步入一個新階段。［11］對于廣西來說，地理上的優(yōu)勢為廣西的開放與發(fā)展提供了一個千載難逢的機遇。2010年1月7、8日，在廣西南寧舉辦了中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)建成儀式暨論壇，為此論壇設立了三個議題:新起點——貿(mào)易提振產(chǎn)業(yè)活力;新機遇——投資合作共創(chuàng)經(jīng)濟繁榮;新使命——打造區(qū)域經(jīng)濟合作新亮點。中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的建成將為廣西社會、經(jīng)濟的發(fā)展注入一股強心劑，而自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展、完善是一項長期而重大的系統(tǒng)工程，如果其中缺乏良好的法律秩序，將會嚴重影響自由貿(mào)易區(qū)的正常運轉(zhuǎn)，眾多的宏偉計劃也會因此而受到擱置無法實現(xiàn)。這一新的社會形勢為廣西完善民族法制建設提供了良好的社會條件，理應乘此東風，加快制定、出臺廣西自治區(qū)自治條例，進而保障中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的順利發(fā)展。

因此，新的歷史條件之下，廣西出臺自治區(qū)自治條例的立法環(huán)境已日漸成熟，我們應加快制定、出臺符合自治區(qū)具體情況、具有民族、區(qū)域特色的自治條例。筆者認為，應該從以下兩個方面著手:

(一)正確處理中央與廣西區(qū)政府經(jīng)濟權益再分配的問題

如何解決中央政府與廣西地方經(jīng)濟權益的再分配問題，進而促成自治區(qū)自治條例早日出臺?

首先，觀念上，無論是中央政府還是民族自治地方都要改變錯誤的思想認識，重新審視自治區(qū)的自治權。據(jù)宋才發(fā)先生所言，自治區(qū)自治條例的性質(zhì)，從靜態(tài)意義上看，它是指以自治權為主要內(nèi)容的法律形式;從動態(tài)意義上看，它是指法律的調(diào)整作用，即調(diào)整民族自治地方的利益與國家和其他行政區(qū)劃之間的關系。［12］可見，自治區(qū)自治條例是自治區(qū)行使自治權的主要方式，是自治區(qū)用以調(diào)整自治地方與中央政府利益的重要手段。為了促進廣西自治區(qū)自治條例的立法早日實現(xiàn)，中央與地方兩方面都應該糾正錯誤的認識，重新審視自治區(qū)的自治權。中央政府方面，應該遵守《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第五條規(guī)定的內(nèi)容，即“上級人民政府及其職能部門在制訂經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃時，應當聽取民族自治地方和民族工作部門的意見，根據(jù)民族自治地方的特點和需要，支持和幫助民族自治地方加強基礎設施建設、人力資源開發(fā)，擴大對外開放，調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構，合理利用自然資源，加強生態(tài)建設和環(huán)境保護，加速發(fā)展經(jīng)濟、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等各項事業(yè)，實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。”中央國家機關及其職能部門從大局出發(fā)，順應我國憲法和民族區(qū)域自治法賦予自治區(qū)相對較多權力的立法意圖，從切實保護少數(shù)民族的根本利益和有效實施民族區(qū)域自治制度的角度出發(fā)，不再局限于本部門利益，該放權時放權，該讓利時讓利。廣西自治區(qū)方面，增強自治意識的同時應注意“要價”的適度。制定自治區(qū)自治條例要從本地區(qū)實際情況出發(fā)，旨在反映本地區(qū)、本民族的發(fā)展需求，體現(xiàn)自治區(qū)政治、經(jīng)濟、文化和社會的特點，將黨和國家的各種優(yōu)惠政策同民族自治法規(guī)有效地銜接起來。尤其要注意自治條例規(guī)范內(nèi)容的適度原則，從《廣西壯族自治區(qū)自治條例 (草案)》的各個版本來看，條例傾向于為廣西地方政府爭取權力，卻極少涉及廣西地方政府承擔相應責任的條款。因此，國務院有的部委對該草案持否定意見也不難理解了。

其次，加強中央與廣西地方之間的利益溝通。作為一個大國，中央與地方的權益分配十分重要而復雜的，我們應該努力予以調(diào)整和確認，使之達到相互間的均衡。中央與廣西地方作為兩個不同的利益主體，不可避免會因利益的追求而產(chǎn)生矛盾，因此應當加強溝通交流，共同來確定相互間利益的分配。雖然，也有學者提出:“要求某一個中央職能部門給全國人口少數(shù)的民族自治地方作出放權讓利的承諾，其難度是不言而喻的。”［13］但是，在中央政府觀念轉(zhuǎn)變之下，只要注意增強其對廣西的更多了解以及關注該地的民族利益保護，對于涉及相互利益的事項上互相溝通，比如舉行相應的聽證會、召集廣西地方學者討論等，我們相信一定能夠有效地減少相互間的利益沖突，實現(xiàn)二者的利益均衡。

(二)總結(jié)經(jīng)驗，提高自治條例自身立法水平，完善《廣西自治區(qū)自治條例 (草案)》

針對廣西自治區(qū)自治條例在立法上所處的情境，我們應立足經(jīng)驗，努力提高自治條例自身立法水平，進一步完善《廣西自治區(qū)自治條例 (草案)》。

首先，廣泛開展立法調(diào)研工作，為自治條例的制定準備現(xiàn)實條件。廣西自治區(qū)自治條例草案的第19稿已是五大自治區(qū)自治條例草案中最為優(yōu)秀的代表，為未來自治區(qū)自治條例的出臺奠定了基本的框架。因此，我們應立足經(jīng)驗，繼續(xù)開展立法調(diào)研工作，尤其是廣西作為西部大開發(fā)、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的重要組成部分，更需要我們在新的歷史條件下深入地方和群眾當中進行調(diào)查研究，對自治區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、宗教等方面的情況進行專項研究;同時，對于自治區(qū)在社會發(fā)展中長期未能得到有效解決的重大問題開展重點調(diào)查，對自治區(qū)民族群眾權益的保障狀況以及他們的意愿表達予以特別關注，切實地反映人們的利益。

其次，完善廣西自治區(qū)自治條例草案的基本原則，保證立法方向的正確性。

(1)堅持黨的領導的原則。這是保證自治條例堅持社會主義方向的前提。自治條例的修改過程應始終處于廣西自治區(qū)黨委的領導下，認真聽取黨委意見，科學、準確地反映黨的民族政策。

(2)堅持和維護國家法制統(tǒng)一的原則。廣西自治區(qū)自治條例必須根據(jù)憲法、國家基本法的規(guī)定來進行修改和完善，尤其要注意與上位法在立法原則、立法精神等根本問題上保持一致。

(3)堅持從實際出發(fā)，突出民族自治地方特色的原則。廣西自治區(qū)自治條例的完善必須從廣西的民族特點和地區(qū)特點出發(fā)，總結(jié)自治區(qū)加快經(jīng)濟社會發(fā)展，充分行使自治地方自治權的做法和經(jīng)驗，將自治區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化特點更為貼切地反映到自治條例當中，保證自治條例具有濃厚的民族地方色彩，突出自治區(qū)的地方特色。

(4)增強了自治條例主動適應性，促進自治地方經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展的原則。自治區(qū)自治條例的完善是實現(xiàn)廣西民族法治的關鍵步驟，這就要求自治條例積極主動地適應國內(nèi)外各方面發(fā)展的需要，通過法治來促進自治區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)的順利發(fā)展。

最后，完善自治條例規(guī)范的內(nèi)容，爭取自治區(qū)自治條例的早日出臺。廣西自治區(qū)自治條例規(guī)范內(nèi)容定位的不準確是其難以獲得通過的一個重要原因，因此，我們應從其內(nèi)容的規(guī)范入手，著重規(guī)定以下五個方面:

第一，在不違背憲法和民族區(qū)域自治法的前提下，對民族區(qū)域自治法中的一些條款做實用性的規(guī)定，便于自治機關實施民族區(qū)域自治法。但不能對民族區(qū)域自治法的有關規(guī)定進行擴容性再規(guī)定。第二，是民族自治地方特有的社會關系和獨特的社會問題需要進行規(guī)范，而現(xiàn)有的法律和行政法規(guī)還處于空白，即沒有這方面的立法，自治條例則可以進行規(guī)范。第三，是對法律和行政法規(guī)中，那些不符合民族自治地方政治、經(jīng)濟和文化特點的條款或規(guī)定進行變通規(guī)定。第四，是對自治機關的規(guī)范。一是自治條例要明確自治機關享有的權利和應盡的義務;二是規(guī)范自治機關的行為，即自治機關在實施民族區(qū)域自治法和行使自治權方面的作為與不作為的行為，及與此相應的法律責任。［14］第五，及時地將西部大開發(fā)的基本政策法律化，增加與中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展相適應的內(nèi)容，對自治區(qū)基礎建設、自然資源開發(fā)及生態(tài)環(huán)境保護、社會保障體制、邊境貿(mào)易等方面的立法。

［1］宋才發(fā).論自治區(qū)自治條例在法律體系中的地位［J］.河北法學.2009(3).

［2］史筠.在廣西壯族自治區(qū)領導干部貫徹全國民族團結(jié)進步表彰大會精神學習班上的講話［R］.廣西壯族自治區(qū)民族事務委員會.廣西民族區(qū)域資質(zhì)文件資料匯編，1988:82.

［3］全國人民代表大會常務委員會簡報［R］.1989(4).

［4］韋麗利.完善民族法制，加快制定自治區(qū)自治條例——自治區(qū)自治條例情況專家座談會會議綜述［J］.湖北民族學院學報(哲學社會科學版)，2009(2).

［5］張文山.自治權理論與自治條例研究［M］.北京:法律出版社，2005.148.

［6］張文山.自治權理論與自治條例研究［M］.北京:法律出版社，2005.223－241.

［7］廣西壯族自治區(qū)民族事務委員會.廣西民族區(qū)域自治文件資料匯編，1988:254.

［8］韋以明.對民族自治權與上級國家機關領導幫助的關系的再認識［J］.廣西法學，1996(4).

［9］毛公寧.關于制定自治區(qū)自治條例的難點及對策［J］.民族團結(jié)，1994(9).

［10］黎蓮芬.自治區(qū)一級自治條例立法回顧與新的立法條件探討［J］.理論月刊，2007.(3).

［11］楊麗艷教授應邀到吉首大學講學［EB/OL］.［2010－01－04］.http://www.law.gxnu.edu.cn/ShowNews.asp?NewId=699.

［12］宋才發(fā).自治區(qū)的立法自治權及自治條例問題研究［J］.民族研究，2007(4).

［13］覃乃昌.廣西民族自治地方立法研究［M］.南寧:廣西民族出版社，2002.82.

［14］張文山.自治權理論與自治條例研究［M］.北京:法律出版社，2005.188.

Legislative suggestions on Guangxi Autonomous Region’s Regulation of Autonomy

Tan Wanxia

The making process of Guangxi Autonomous Region’s Regulation is tortuous，though The draft revised 19 times，which still can not be introduced.The inaccurate positioning and legislative defects are the mainly reasons.Under the mature environment，Guangxi should clarify the understanding of the Autonomous Region’s Regulation of autonomy，moderately control the legislative power，and lay down a high －quality regulation of autonomy.Thus it can provide a legal basis for the performing of autonomy and the constructing of the rule of law.

Guangxi Zhuang Autonomous Region;Autonomous Region’s Regulation of Autonomy;Legislation

【作 者】譚萬霞，廣西師范大學法學院講師，中南財經(jīng)政法大學博士研究生。武漢，430073

D633.2

A

1004－454X(2011)03－0040－007

* 2009年廣西師范大學青年骨干教師科研基金項目“民族自治地方立法變通權研究”成果。

〔責任編輯:陳家柳〕