民族地區(qū)生態(tài)補償機制總體框架設(shè)計
2011-12-27 00:58:06薩礎(chǔ)日娜
廣西民族研究 2011年3期
薩礎(chǔ)日娜
民族地區(qū)生態(tài)補償機制總體框架設(shè)計
薩礎(chǔ)日娜
在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本文提出了建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制的總體框架，其中包括了生態(tài)補償?shù)幕疽?、管理機制和保障措施三個方面。民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)幕疽赜醒a償主體、客體、標準、方式和途徑等，它們是整個補償體系的基礎(chǔ)和核心;生態(tài)補償?shù)墓芾頇C制包括科學決策機制、綜合協(xié)調(diào)機制、責任追究機制、績效評估機制和社會參與機制，它們是生態(tài)補償制度能夠良好運行的基礎(chǔ);生態(tài)補償?shù)谋Ｕ洗胧┌w制保障、政策保障、法制保障、財政保障和意識保障，它們是生態(tài)補償方案能夠順利實施的制度支撐。
民族地區(qū)，生態(tài)補償，機制，框架
中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，經(jīng)過五千年的歷史發(fā)展，形成了各具特色的民族文化和風俗習慣。在新中國成立前后，我國先后建立了5個民族自治區(qū)、30個民族自治州、121個民族自治縣。實行自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族人口總數(shù)的75%，民族自治地方行政區(qū)域的面積占全國總面積的64%?？梢?，民族地區(qū)在全國的經(jīng)濟社會發(fā)展中居于重要地位，是我國實現(xiàn)各民族共同發(fā)展，全體人民共享發(fā)展成果，全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容。從某種意義上來說，民族地區(qū)的發(fā)展，關(guān)系到我國發(fā)展的全局。沒有民族地區(qū)的生態(tài)安全，就沒有全國的生態(tài)安全;沒有民族地區(qū)的發(fā)展，就沒有全國的發(fā)展;沒有民族地區(qū)的小康，就沒有全國的小康①。然而，民族地區(qū)長期以來的資源導向型經(jīng)濟，使得當?shù)孛媾R嚴峻的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題，不僅嚴重制約了民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，也阻礙了我國全面建設(shè)小康社會的進程。如何解決好這些制約地區(qū)發(fā)展的不利因素，成為了各級政府，特別是民族地區(qū)廣大干部群眾的一項重要任務(wù)。建立和健全民族地區(qū)生態(tài)補償機制，就是妥善解決這一問題的根本方法。
生態(tài)補償 (Ecological Compensation)是以改善和恢復生態(tài)功能為目的，以調(diào)整保護或破壞環(huán)境的相關(guān)利益者的利益分配關(guān)系為對象，具有經(jīng)濟激勵作用的一種制度安排②。它能夠確保生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟效益在保護者與受益者，破壞者與受害者之間得到公平的分配，防止受益者無償占有生態(tài)效益情況的發(fā)生，使保護者得到應有的經(jīng)濟激勵，破壞者承擔破壞生態(tài)的責任和成本，受害者得到應有的經(jīng)濟賠償。生態(tài)補償，作為民族地區(qū)當前實行的重要環(huán)境經(jīng)濟政策之一，在協(xié)調(diào)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間，以及資源使用中人與人之間、區(qū)域與區(qū)域之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，確保社會平等、公平等方面發(fā)揮著重要作用。民族地區(qū)生態(tài)補償機制建設(shè)關(guān)系到民族地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，甚至影響著全國生態(tài)安全，進而對國家經(jīng)濟社會的總體發(fā)展產(chǎn)生重要影響。本文從公共行政的視角，提出了建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制的總體框架，旨在緩解民族地區(qū)資源環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的矛盾，為政府部門以及相關(guān)實施人員提供一個生態(tài)補償總體框架的建構(gòu)方法，以資借鑒或參考。
一、民族地區(qū)生態(tài)補償概況
我國生態(tài)補償試點工作始于20世紀90年代，地方實踐以浙江、福建等省份為先導，較早地開始了生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策研究和實踐探索。目前，我國大部分省區(qū)都已經(jīng)制定了相關(guān)的生態(tài)補償政策，一些重點領(lǐng)域的生態(tài)補償工作正在開展之中。民族地區(qū)作為我國的重要生態(tài)屏障，近些年來也實施了一批重大生態(tài)建設(shè)工程，比如天然林保護工程、退耕還林 (草)工程、退牧還草工程、防風治沙工程、水土保持工程、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程等，積累了一定的生態(tài)補償經(jīng)驗與教訓。然而，由于民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，很多建設(shè)項目資金支持不夠，影響了生態(tài)補償?shù)膶嵤┬Ч?。目前，民族地區(qū)生態(tài)補償機制仍屬初步探索階段，還沒有形成較為成熟的補償機制，亟需進行相關(guān)理論研究和實踐探索。
二、建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制的指導思想和原則
目前，民族地區(qū)生態(tài)補償機制還很不完善，亟需建立一個科學合理的生態(tài)補償機制框架。而這個總體框架必定是由科學的指導思想和原則為基礎(chǔ)的。有學者指出，建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制要貫徹“政府指導、市場運作、目標明確、權(quán)責分清、統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施”③的指導思想。具體來說，建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以構(gòu)建民族地區(qū)生態(tài)安全屏障為目標，正確處理生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系，建立健全生態(tài)補償機制。
建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制需要遵循下列基本原則:
1.以人為本、科學合理的原則。民族地區(qū)生態(tài)補償機制要充分考慮當?shù)厝嗣裆媾c發(fā)展的需要，通過生態(tài)補償提高他們保護生態(tài)環(huán)境的能力。生態(tài)補償是一項新的環(huán)境經(jīng)濟政策，建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制要在科學合理的基礎(chǔ)上，對補償標準、范圍、方式、途徑等進行具體安排。
2.突出重點、先易后難的原則。將民族地區(qū)按生態(tài)環(huán)境狀況進行規(guī)劃和分區(qū)，根據(jù)這些區(qū)域在生態(tài)建設(shè)中的重要性，生態(tài)破壞的實際程度進行科學區(qū)劃，確定相應等級，采取不同的補償標準和辦法，按級組織實施。同時，考慮到生態(tài)補償政策的實施和管理成本，相關(guān)措施和標準必須易于操作，盡可能照顧全局，兼顧個別地區(qū)的特殊情況。
3.因地制宜、分類指導的原則。民族地區(qū)地域廣闊，生態(tài)環(huán)境類型多樣，各地的經(jīng)濟發(fā)展和群眾生活水平有較大差別，環(huán)保的目標、任務(wù)及其優(yōu)先順序也不盡相同，生態(tài)補償?shù)臉藴屎头绞揭膊粫粯?。因此，制訂生態(tài)補償政策以及建立生態(tài)補償機制要采取實事求是的態(tài)度，堅持因地制宜、分類指導的原則。
4.政府主導、社會參與的原則。民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的受益者是區(qū)域乃至整個國家，因此，建立生態(tài)補償機制需要政府部門發(fā)揮主導作用，提供政策、資金、項目和技術(shù)的支持。生態(tài)補償涉及民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護者、受益者和資源開發(fā)利用者，因此各項政策的制定與實施都需要社會各界的廣泛參與和支持。
5.公平公開、權(quán)責一致的原則。建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制，涉及到生態(tài)補償?shù)恼w效益，涉及到不同主體間的利益分配和關(guān)系調(diào)整。為保證生態(tài)補償工作的順利進行，需要政府制定合理的生態(tài)補償政策并嚴格執(zhí)行，必須堅持公平原則，公開運作，強化責任和加強監(jiān)督。
三、建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制的總體框架
建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制，離不開中央政府的支持，其政策框架的制定需在國家生態(tài)補償?shù)目傮w框架之下進行。目前，我國生態(tài)補償主要分為區(qū)域補償類、重要生態(tài)功能區(qū)補償類、流域補償類和生態(tài)系統(tǒng)或要素補償類。中央政府通過政策法規(guī)和規(guī)劃計劃的形式，對地方政府提供指導和幫助。建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制，就是要在已有研究成果的基礎(chǔ)上，積極探索適合于民族地區(qū)實際的生態(tài)補償機制 (見圖1)。本文提出的民族地區(qū)生態(tài)補償機制總體框架包括生態(tài)補償?shù)幕疽?、管理機制和保障措施三個方面，下面對其進行詳細論述。
民族地區(qū)生態(tài)補償機制框架圖
(一)民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)幕疽?/h3>
建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制，首先必須明確生態(tài)補償?shù)幕疽?，它是整個補償體系的基礎(chǔ)和核心，是生態(tài)補償方案能否達到生態(tài)有效、經(jīng)濟有利目標的前提。補償體系的設(shè)計是否合理對生態(tài)補償工作的順利開展具有重要作用。民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)幕疽赜?生態(tài)補償?shù)闹黧w、生態(tài)補償?shù)目腕w、生態(tài)補償?shù)臉藴?、生態(tài)補償?shù)姆绞胶蜕鷳B(tài)補償?shù)耐窘?jīng)等。
1．生態(tài)補償?shù)闹黧w
生態(tài)補償機制的主體，就是指生態(tài)補償中的補償義務(wù)主體和權(quán)利主體。在生態(tài)補償法律關(guān)系上，表述為具有民事責任能力的自然人和法人，可分為生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w和受益主體兩種。《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》中，明確指出了民族地區(qū)生態(tài)補償機制補償主體的范圍，即國家、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)。其中，國家作為全民利益的集中代表，在我國生態(tài)補償機制中始終占有主導性地位，是生態(tài)補償機制最重要的義務(wù)主體，今后還應該得到繼續(xù)強化。
2．生態(tài)補償?shù)目腕w
生態(tài)補償?shù)目腕w是指生態(tài)補償?shù)木唧w適用場合。一般來說，民族地區(qū)生態(tài)補償涉及森林、草原、水、自然保護區(qū)和礦產(chǎn)資源領(lǐng)域。建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制，就是要在這幾個重點領(lǐng)域積極爭取中央政府的政策和資金支持，制定民族地區(qū)生態(tài)補償辦法，逐步開展生態(tài)補償試點工作?！秶鴦?wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》中，指出“對在野生動植物保護和自然保護區(qū)建設(shè)等生態(tài)環(huán)境保護方面作出貢獻的民族自治地方，給予合理補償”。按照這一規(guī)定，民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)膶嵤┓秶饕?森林資源、草原資源、水資源保護、自然保護區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和重要生態(tài)功能區(qū)。
3．生態(tài)補償?shù)臉藴?/p>
補償標準的確定是實現(xiàn)合理生態(tài)補償?shù)那疤?，是?gòu)建生態(tài)補償機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有對生態(tài)資源做出科學、合理的評價，對生態(tài)補償數(shù)量和額度進行準確、客觀的估算，才能全面、正確地反映被補償者所作出的生態(tài)貢獻，從而為生態(tài)補償機制的建立提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。生態(tài)補償標準的確定，應遵循公平合理的原則，即生態(tài)補償應既考慮補償者的補償能力，又能夠充分反映被補償者所做的生態(tài)貢獻。民族地區(qū)生態(tài)補償標準應包括兩方面內(nèi)容:一是生態(tài)補償應當按照生態(tài)服務(wù)功能價值的質(zhì)量和數(shù)量，對補償主體環(huán)境經(jīng)濟行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益進行補償;二是基于補償主體環(huán)境經(jīng)濟行為的機會成本進行補償。目前，民族地區(qū)生態(tài)補償主要以經(jīng)濟損失補償為主，補償不足問題比較突出，在生態(tài)環(huán)境效益補償方面還遠不能達到要求。今后，在做好經(jīng)濟損失補償?shù)幕A(chǔ)上，民族地區(qū)應該重點進行生態(tài)效益補償，并兼顧對環(huán)境經(jīng)濟行為機會成本的補償。
4．生態(tài)補償方式
民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)姆绞骄哂卸嘣奶卣?，主要有政策補償、實物補償、資金補償和智力補償。一是政策補償。這是指上級政府對民族地區(qū)政府的權(quán)力和機會補償，民族地區(qū)政府在授予的權(quán)限內(nèi)，利用制定政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇，制定一系列政策規(guī)定，以促進民族地區(qū)發(fā)展和籌集補償資金。二是資金補償。這是目前民族地區(qū)最為迫切和急需的補償方式。它可以表現(xiàn)為多種形式，如生態(tài)補償金、各種形式的捐款、稅費優(yōu)惠、信用擔保貸款、補貼、財政轉(zhuǎn)移支付、財政貼息、信貸優(yōu)惠、加速折舊等。三是實物補償。這是補償主體運用物質(zhì)、勞力和土地等資源進行補償，以解決農(nóng)牧民的部分生產(chǎn)和生活要素，改善他們的生活狀況，增強其自我發(fā)展的能力。四是智力補償。民族地區(qū)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，需要有一批高素質(zhì)的人才，包括管理人才、科技人才和高級技術(shù)工人。智力補償就是指補償者通過開展智力服務(wù)，以免費或優(yōu)惠的形式為民族地區(qū)提供技術(shù)咨詢和指導服務(wù)，從而為民族地區(qū)培養(yǎng)技術(shù)人才和管理人才。
5．生態(tài)補償?shù)耐緩?/p>
我國生態(tài)補償?shù)耐緩街饕袃纱箢?，即政府補償和市場補償。而民族地區(qū)生態(tài)補償主要以政府補償為主，近些年來國家在民族地區(qū)啟動了諸多生態(tài)建設(shè)項目，如天然林保護工程、退耕還林還草工程、防沙治沙工程、自然保護區(qū)工程、三北防護林工程等。通過這些生態(tài)建設(shè)項目的實施，使民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到恢復和保護，也在很大程度上改善了當?shù)剞r(nóng)牧民的生產(chǎn)生活狀況。因此，就現(xiàn)階段來說民族地區(qū)生態(tài)補償就是要繼續(xù)通過規(guī)范化的制度建設(shè)，在政府主導下實現(xiàn)中央與民族地區(qū)、其他省份與民族地區(qū)之間的利益轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)利益在地區(qū)之間的合理分配，有效地補償民族地區(qū)的生態(tài)貢獻。
(二)民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)墓芾頇C制
民族地區(qū)生態(tài)補償機制建設(shè)起步較晚，發(fā)展也比較緩慢，特別是管理機制簡單，不能起到生態(tài)補償應有的作用。完善民族地區(qū)生態(tài)補償機制，有必要建立一個分工合理、決策科學、運轉(zhuǎn)高效、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的生態(tài)補償管理機制，其中包括了生態(tài)補償?shù)目茖W決策機制、綜合協(xié)調(diào)機制、責任追究機制、績效評估機制以及社會參與機制等。
1．科學決策機制
生態(tài)補償是一個十分復雜的生態(tài)、技術(shù)、經(jīng)濟和社會問題，生態(tài)補償機制的建立是一項綜合、系統(tǒng)的工程。因此，必然要有一套宏觀層面上的科學決策機制，作為生態(tài)補償?shù)闹笇枷牒托袆又改?。建立生態(tài)補償?shù)目茖W決策機制，首先要實施信息公開制度。各級政府和有關(guān)部門應當定期公布環(huán)境信息，生態(tài)補償重點工程項目及其相關(guān)的進展情況，以保障生態(tài)補償始終在有效的社會監(jiān)督下進行，促使生態(tài)補償決策更加科學化和民主化。二是要在決策過程中充分尊重專家意見。在生態(tài)補償?shù)臎Q策過程中，專家的作用是十分重要的。為了確保生態(tài)補償決策的科學性，應當盡可能擴大專家論證范圍，發(fā)揮專家論證在決策中的特殊作用。為此，在涉及生態(tài)環(huán)境治理與補償問題時，應事先組織專家進行生態(tài)工程項目必要性和可行性論證，在有了充足的公眾咨詢和專家論證之后，才做出生態(tài)補償最終決策。三是要保證公眾有效參與決策。公眾參與，既是民主的要求，也是決策科學的要求。在生態(tài)補償過程中，必須正視不同利益群體的主張與訴求，并且使不同利益群體的訴求能夠在決策過程中顯現(xiàn)出來。
2．綜合協(xié)調(diào)機制
建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制，牽涉到民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、生存環(huán)境變革等重大生產(chǎn)和生活問題。從管理體制上來看，生態(tài)補償涉及經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)保、財政、稅收、價格等各個領(lǐng)域，與發(fā)改委、環(huán)保、財政、國土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個政府部門有關(guān)。從具體操作來看，它包括了資金和物資的籌集、智力和項目的兌現(xiàn)、政策和法規(guī)的實施等諸多非常具體的內(nèi)容。從利益主體的利益目標上來看，生態(tài)補償機制涉及到的眾多主體，在目標取向上往往還存在著自我利益與公共利益、近期利益與長遠利益、經(jīng)濟利益與環(huán)境利益、地方利益和整體利益等的沖突和矛盾。在這樣一個復雜的過程中，如果沒有一個綜合協(xié)調(diào)機制，將難以保證生態(tài)補償工作的正常開展。因此，建立健全民族地區(qū)生態(tài)補償機制，關(guān)鍵一點就是要在國家層面建立權(quán)威的協(xié)調(diào)管理機制，以便加強對民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境的綜合協(xié)調(diào)與管理。一是要建立中央政府部門之間的協(xié)調(diào)管理機制。如成立專門的生態(tài)補償辦公室，其主要職責是協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟綜合決策部門、資源管理部門和其他相關(guān)部門之間的關(guān)系，從而實現(xiàn)對生態(tài)補償?shù)木C合管理職能。二是要建立中央與民族地區(qū)之間的協(xié)調(diào)管理機制。明確中央和地方的事權(quán)關(guān)系和財權(quán)劃分，適時建立起“中央為主導，地方為主體”的新型協(xié)調(diào)關(guān)系模式。三是要建立民族地區(qū)政府部門之間的協(xié)調(diào)管理機制。注重政府內(nèi)部生態(tài)補償職責的統(tǒng)一，加強管理層與操作層或操作層與操作層之間的協(xié)調(diào)管理。
3．責任追究機制
當前，民族地區(qū)生態(tài)補償存在諸多問題，特別是在政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程中，各類問題尤為突出。由于政府決策失誤導致的各類生態(tài)環(huán)境問題時有發(fā)生，生態(tài)補償在決策過程中也暴露出很多問題;在政策執(zhí)行過程中，由于領(lǐng)導干部和工作人員認識上的不到位和制度規(guī)范的缺失，導致生態(tài)補償資金管理等方面出現(xiàn)了一些漏洞;在生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督管理方面，因為缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督制約機制，使得政府生態(tài)補償很多時候并不能達到預期的效果。建立民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)呢熑巫肪繖C制，對于督促政府部門做好生態(tài)補償工作將起到重要作用。一是要建立生態(tài)補償?shù)臎Q策責任追究制度。要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現(xiàn)決策權(quán)和決策責任相統(tǒng)一。明確每個決策者在決策中的作用、權(quán)限以及應當承擔的相應責任④。哪個環(huán)節(jié)發(fā)生決策失誤，就在哪個環(huán)節(jié)追究責任。二是要加強生態(tài)補償實施過程中的責任追究。對因決策失誤造成重大生態(tài)環(huán)境問題，嚴重違反環(huán)境保護法律、法規(guī)或因監(jiān)管不力造成生態(tài)環(huán)境破壞，沒有完成生態(tài)補償任務(wù)的，要追究當事人和領(lǐng)導者的行政及法律責任。三是要強化對政府生態(tài)補償工作的監(jiān)督管理。明確中央政府和地方政府各自的生態(tài)補償責任，建立健全政府生態(tài)補償工作的內(nèi)部監(jiān)督制約機制。以生態(tài)補償?shù)氖虑氨O(jiān)督和事中監(jiān)督為主，對那些違反法定程序、違背生態(tài)規(guī)律，未達到指定生態(tài)補償目標的政府部門，要對其主要負責人進行處罰。
4．績效評估機制
生態(tài)補償績效評估機制，其中的生態(tài)補償績效是指生態(tài)補償管理部門及其工作人員從事生態(tài)補償活動所取得的成績和效率。生態(tài)補償績效的取得，就是生態(tài)補償任務(wù)的完成，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)目冃钦鷳B(tài)補償管理的目的所在。建立生態(tài)補償績效評估機制，將對民族地區(qū)生態(tài)補償績效的取得產(chǎn)生積極作用。具體做法如下:一是要建立資源環(huán)境價值評估機制。加快建立可以定量化的資源環(huán)境價值評估機制，在正確反映人類享用生態(tài)環(huán)境和自然資源真實成本的基礎(chǔ)上，對生態(tài)環(huán)境的服務(wù)價值和自然資源的生態(tài)與經(jīng)濟價值進行綜合評估，進而為生態(tài)補償提供實際可操作的價值估算依據(jù)。二是要建立綠色GDP核算體系，完善生態(tài)補償效益評估機制。綠色GDP，就是從傳統(tǒng)意義上的GDP中扣除生產(chǎn)活動給環(huán)境資源造成損失的那部分成本，將資源和環(huán)境成本納入國民經(jīng)濟發(fā)展評價體系，作為衡量區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的重要指標。在綠色GDP核算體系基礎(chǔ)上，建立起一套科學的生態(tài)價值評估體系和標準的生態(tài)補償評價體系，將民族地區(qū)生態(tài)補償機制切實落到實處。三是要實行領(lǐng)導干部績效考核制度。使各級地方政府擯棄單純追求GDP的傳統(tǒng)觀念，引導政府管理者尊重自然規(guī)律，注重生態(tài)環(huán)境保護，自覺主動地實施生態(tài)補償政策。
5．社會參與機制
生態(tài)補償?shù)纳鐣⑴c主體包括企業(yè)、公眾和非政府組織 (NGO)，他們有權(quán)對政府生態(tài)補償政策提出意見和進行監(jiān)督。建立民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)纳鐣⑴c機制，一是要擴大社會監(jiān)督范圍。生態(tài)環(huán)境的破壞，不僅損害公民個人的利益，還會損害社會公眾的利益，所以應當從法律上賦予社會公眾，特別是生態(tài)補償中的利益相關(guān)者，對補償中存在的一些違法行為的廣泛監(jiān)督權(quán)。要加強對企業(yè)和政府行政不作為的社會監(jiān)督，從而促進企業(yè)更多地擔負社會責任，督促其完成生態(tài)補償任務(wù)。通過監(jiān)督政府實施生態(tài)補償?shù)倪^程和效果，促使政府更好地履行生態(tài)服務(wù)職能，發(fā)揮其在生態(tài)補償中的重要作用。二是要充分發(fā)揮非政府組織在生態(tài)補償中的重要作用。在代表公眾的長遠利益方面，非政府組織提供了一種非商業(yè)、公益性的價值觀。在某種意義上來說，非政府組織可以彌補政府失靈，通過參與生態(tài)補償?shù)母鱾€環(huán)節(jié)，成為一種公眾利益的有力代表。非政府組織作為獨立的、具有主體資格的社會力量，對政府權(quán)力和部門利益形成一種壓力和制衡。它通過監(jiān)督來維護弱勢群體的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，增進社會的整體協(xié)調(diào)和福利，有助于形成多元化和民主的社會格局⑤。
(三)民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)谋Ｕ洗胧?/h3>
前面對如何建立民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)墓芾頇C制進行了探討，然而為了更好地發(fā)揮這一生態(tài)補償管理機制的作用，有必要為其提供充足的體制、政策、法制、財政以及意識等方面的保障措施，這些將為建立健全民族地區(qū)生態(tài)補償機制提供有力的制度支撐。
1．體制保障
當前，民族地區(qū)生態(tài)補償是單一的縱向?qū)嵤┠Ｊ?，缺少跨區(qū)域、跨部門和上下級政府之間的補償協(xié)調(diào)體制。因此，有必要建立一套科學、合理的生態(tài)補償管理體制，其包括了政府部門內(nèi)部管理體制、上下級政府之間的管理體制以及同級政府之間的管理體制。一是政府部門內(nèi)部管理體制。建立一個由環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，有關(guān)部門各司其職、分工負責的生態(tài)補償管理體制，使之從橫向上消除各主管部門在生態(tài)補償工作中的矛盾與沖突，實現(xiàn)對自然資源的綜合利用、保護與補償，從縱向上防止因不同行政區(qū)域?qū)ν画h(huán)境資源的人為割裂而導致的管理不善，進而形成生態(tài)補償齊抓共管的良好局面。二是上下級政府之間的管理體制。生態(tài)補償上下級政府之間的管理體制主要包括上行協(xié)調(diào)和下行協(xié)調(diào)。在生態(tài)補償?shù)纳闲袇f(xié)調(diào)過程中，下級政府應尊重與服從上級政府的領(lǐng)導，要主動把本地區(qū)生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)信息及時向上級政府報告與溝通，建立起上下級政府之間暢通的信息傳遞渠道。在下行協(xié)調(diào)過程中，上級政府要做好宏觀決策和指導工作，主動積極地了解本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)補償相關(guān)信息，督促下級政府落實生態(tài)補償相關(guān)政策和措施。三是同級政府之間的管理體制。建立生態(tài)補償?shù)目鐓^(qū)域管理體制，增強同級政府之間的橫向協(xié)調(diào)關(guān)系。這種協(xié)調(diào)要建立在彼此尊重、平等相待的基礎(chǔ)上，要相互信任，密切合作，并且及時通報相關(guān)信息，積極化解地區(qū)間的矛盾。
2．政策保障
建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制，國家應加大對民族地區(qū)的政策扶持力度。在制定宏觀經(jīng)濟政策時要考慮到民族地區(qū)的特殊性，充分認識其在國家資源、能源和社會安定方面的戰(zhàn)略地位，在政策制定上予以傾斜，在資金投入上提供保障，在人才資源上充分供給，使民族地區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境做出的犧牲得到相應的補償。通過對民族地區(qū)生態(tài)補償提供強有力的政策支持，促進國家各區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解民族地區(qū)與其他省份之間由于環(huán)境資源稟賦和生態(tài)系統(tǒng)功能定位導致的發(fā)展不平衡問題。建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制，民族地區(qū)政府要制定生態(tài)補償相關(guān)政策措施。第一，在現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護政策的基礎(chǔ)上，制定專門的生態(tài)補償管理或?qū)嵤┺k法，以規(guī)范和統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補償工作。第二，要明確生態(tài)補償?shù)闹攸c領(lǐng)域和區(qū)域，對補償標準、補償范圍、補償對象等做出具體規(guī)定，使民族地區(qū)生態(tài)補償在明確的政策指導下順利實施。第三，實行綠色國民經(jīng)濟核算體系、地方官員綠色政績考核制度和責任追究制度，確保民族地區(qū)生態(tài)補償工作能夠得到地方和政府官員的足夠重視。第四，建立民族地區(qū)環(huán)境經(jīng)濟政策體系，以確保生態(tài)補償資金來源的規(guī)范化、社會化和制度化。通過生態(tài)補償相關(guān)政策措施的實施，強化全社會的生態(tài)環(huán)境保護意識，引導企業(yè)與個人放棄破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)活動和消費行為，同時為民族地區(qū)生態(tài)補償提供資金支持。
3．法制保障
我國生態(tài)補償立法中還存在很多問題，尤其民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)姆ㄖ平ㄔO(shè)更加落后。法的不完善，直接導致了生態(tài)補償無法可依和缺少生態(tài)補償依據(jù)，不僅制約了生態(tài)補償機制的建立和完善，也阻礙了生態(tài)環(huán)境保護工作的順利開展。因此，建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制，一定要有一套完善的法律體系，并且輔之以相應的執(zhí)行措施和法律問責機制。只有這樣才能夠保證民族地區(qū)生態(tài)補償機制在法律的框架之下，用法的硬性約束，明確利益相關(guān)者的各自權(quán)力和義務(wù)，規(guī)范相關(guān)各方的生態(tài)補償具體行為，從而確保生態(tài)補償工作的依法依理進行。首先，要抓緊制訂《生態(tài)補償條例》⑥，用法律明文規(guī)定生態(tài)補償?shù)木唧w內(nèi)容。針對目前我國生態(tài)補償法律體系缺失問題，應加強關(guān)于環(huán)境保護和生態(tài)補償?shù)膶ｍ椓⒎üぷ?，從法律上明確生態(tài)補償主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，為生態(tài)補償機制的規(guī)范化提供法律依據(jù)。其次，生態(tài)補償法律還應與其他環(huán)境資源法形成體系，在資源法體系中融入生態(tài)補償內(nèi)容，使生態(tài)補償與資源利用和環(huán)境保護統(tǒng)一起來，避免就補償論補償，就利用論利用的片面性，減少各部門法之間的適用沖突。最后，由于我國各政府部門之間存在利益矛盾，生態(tài)環(huán)境建設(shè)地區(qū)與生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)之間的發(fā)展差距也在日益擴大，所以我們還需要建立一套生態(tài)補償法律與非環(huán)境資源法的法律共同形成的法律體系⑦。民族地區(qū)應抓緊制定適宜于民族地區(qū)實際的生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)和行政規(guī)章，或者在國家相關(guān)法律出臺之后制定相應的實施辦法，以有效促進民族地區(qū)生態(tài)補償機制的法制化建設(shè)。
4．財政保障
民族地區(qū)生態(tài)補償機制建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要各方面的積極支持、協(xié)調(diào)和努力，而在此過程中最為關(guān)鍵的因素就是生態(tài)補償?shù)馁Y金來源，所以建立生態(tài)補償?shù)呢斦Ｕ现贫染惋@得尤為重要。一是加大國家財政轉(zhuǎn)移支付力度，支持民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。通過中央財政轉(zhuǎn)移支付，建立民族地區(qū)生態(tài)補償基金。該基金主要用于民族地區(qū)重要生態(tài)功能區(qū)的環(huán)境保護與治理、國家重點生態(tài)建設(shè)項目的投入等，并且把因保護生態(tài)環(huán)境而造成的當?shù)刎斦p收作為安排國家財政轉(zhuǎn)移支付的重要因素。民族地區(qū)各級財政要按照事權(quán)財權(quán)相結(jié)合的原則，將生態(tài)補償資金列入本級政府預算，并根據(jù)當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需要和生態(tài)環(huán)境資源狀況，每年按GDP增長的一定比例逐步增長。二是地方政府對生態(tài)環(huán)境的破壞者或受益者收取生態(tài)補償費和生態(tài)補償稅，作為中央財政資金的補充和地方配套資金的來源。對現(xiàn)有生態(tài)補償相關(guān)收費項目進行清理整頓，將預算內(nèi)和預算外的資金投入統(tǒng)籌管理。建立民族地區(qū)生態(tài)補償專項資金，每年由政府撥出一定的?？顏肀ＷC生態(tài)環(huán)境建設(shè)，同時制定民族地區(qū)生態(tài)補償資金的征收、管理和使用辦法。三是建立多元化的生態(tài)補償資金來源渠道，吸納社會資金進入生態(tài)補償領(lǐng)域。充分發(fā)揮民間資金充裕的優(yōu)勢，積極引導社會資金投向民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，建立健全政府引導、市場推進和公眾參與的生態(tài)補償投融資機制。
5．意識保障
長期以來，人們環(huán)境保護意識淡薄，對生態(tài)補償也缺乏足夠的了解。如有些地方將生態(tài)補償看作是一種對欠發(fā)達地區(qū) (包括民族地區(qū))的“扶貧”和“恩賜”，因此，很多時候生態(tài)補償并不是真正意義上的補償，而成為一種“補助”或“補貼”。事實上，補償和補助是有嚴格區(qū)別的:補助是單向的，是指受益區(qū)對保護區(qū)的一種“饋贈”，這種政策不具備連續(xù)性和穩(wěn)定性，很容易受其它因素的干擾;而補償是雙向的，補償中的雙方具有權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，受益區(qū)不僅有權(quán)利獲得生態(tài)服務(wù)，也有義務(wù)進行生態(tài)補償，保護區(qū)不僅有權(quán)利獲得生態(tài)補償，也有義務(wù)提供生態(tài)服務(wù)。這種權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，要通過生態(tài)補償機制的建立來確保補償?shù)倪B續(xù)性和穩(wěn)定性。首先，民族地區(qū)生態(tài)補償機制建設(shè)過程中，要樹立生態(tài)文明理念，大力弘揚生態(tài)文化，倡導和鼓勵綠色消費，減少人們對生態(tài)環(huán)境的破壞，提高全民的綜合素質(zhì)。要充分利用新聞媒體等多種手段，廣泛開展形式多樣的宣傳活動，深入進行環(huán)境區(qū)情教育，不斷提高各級決策者和各族人民群眾的生態(tài)補償意識水平。其次，建立民族地區(qū)生態(tài)補償機制要以全社會對生態(tài)補償?shù)睦斫夂椭С譃榛A(chǔ)。在制定生態(tài)補償機制和規(guī)劃時要鼓勵公眾參與，從補償政策制定之初到補償?shù)恼嬲鋵?，全程考慮被補償者以及社會公眾的意愿。再次，對民族地區(qū)政府部門和社會組織，也要進行必要的能力建設(shè)。加強對各級領(lǐng)導、企業(yè)法人代表的生態(tài)環(huán)境知識的培訓，提高生態(tài)補償決策者、規(guī)劃者、管理人員以及企業(yè)管理者的自身能力。鼓勵環(huán)保志愿者，動員社會各界力量和全體公民參與生態(tài)補償機制的建設(shè)，從而建立一個公眾參與、公正透明、切實有效的民族地區(qū)生態(tài)補償機制。
注釋:
①張巨勇，馬林:《民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)論》，民族出版社，2007年，序論第2頁。
②潘岳:《談?wù)劖h(huán)境經(jīng)濟新政策》，《環(huán)境經(jīng)濟》2007年第10期。
③王德輝:《建立生態(tài)補償機制的若干問題探討》，《環(huán)境保護》2006年第10期。
④路濟平:《讓決策走向科學化和民主化——北京市提高行政決策水平的做法》，《中國行政管理》2000年第1期。
⑤李俊瑛:《我國環(huán)保非政府組織的興起及其發(fā)展環(huán)境教育》，《環(huán)境教育》2006年第10期。
⑥2010年4月26日，國家發(fā)改委牽頭啟動了《生態(tài)補償條例》的起草工作，但目前仍在征求意見階段。條例正式頒布之后將對生態(tài)補償?shù)母拍?、對象、方式、標準、實施、監(jiān)督等以法律形式確立下來。
⑦王芃:《論我國生態(tài)補償制度的完善》［碩士學位論文］，鄭州大學，2006年，第33頁。
［1］張巨勇，馬林．民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)論［M］．北京:民族出版社，2007．
［2］潘岳．談?wù)劖h(huán)境經(jīng)濟新政策．環(huán)境經(jīng)濟［J］，2007，10:17－22．
［3］王德輝．建立生態(tài)補償機制的若干問題探討［J］．環(huán)境保護，2006，10A:12－17．
［4］路濟平．讓決策走向科學化和民主化——北京市提高行政決策水平的做法．中國行政管理［J］，2000，1:9－11．
［5］李俊瑛．我國環(huán)保非政府組織的興起及其發(fā)展環(huán)境教育．環(huán)境教育［J］，2006，10:47－50．
［6］王芃．論我國生態(tài)補償制度的完善［碩士學位論文］．鄭州:鄭州大學，2006．
The Overall Framework Design of the Ecological Compensation Mechanism in Minority Areas of China
Sachurina
Based on the reference of foreign and domestic experience，this paper proposed the overall framework of ecological compensation mechanism in Minority Areas，which include the basic elements，management mechanisms and safeguard measures of ecological compensation．The basic elements of ecological compensation in Minority Areas include subject，object，standard，method and way etc，they are basis and core of the whole compensation system．The management mechanisms of ecological compensation include scientific decision mechanism，comprehensive coordination mechanism，responsibility assigning mechanism，performance evaluation mechanism and social participation mechanism，they are the foundation of the ecological compensation system for the good functioning．The safeguard measures of ecological compensation include system protection，policy support，legal protection，financial security and sense of security，they are the institutional support of the ecological compensation system for smooth implementation．
Minority Areas;Ecological compensation;Mechanism;Framework
【作 者】薩礎(chǔ)日娜，內(nèi)蒙古大學公共管理學院講師，博士。呼和浩特，010022
F063.6
A
1004－454X(2011)03－0162－008
〔責任編輯:俸代瑜〕
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