□魏陸

人大應(yīng)把政府關(guān)進(jìn)公共預(yù)算“籠子”里

□魏陸

雖然我國(guó)近年來(lái)公共預(yù)算改革取得了一定進(jìn)展，但是目前我國(guó)的公共預(yù)算“籠子”只是有了基本雛形。

曾經(jīng)有人說(shuō)過(guò)：“人類(lèi)千百年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經(jīng)典著作，而是實(shí)現(xiàn)了對(duì)統(tǒng)治者的馴服，實(shí)現(xiàn)了把他們關(guān)在籠子里的夢(mèng)想?！边@句話令人深思。對(duì)于規(guī)范政府收支來(lái)說(shuō)，公共預(yù)算就是最好的“籠子”。雖然我國(guó)近年來(lái)公共預(yù)算改革取得了一定進(jìn)展，值得肯定，但是目前我國(guó)的公共預(yù)算“籠子”只是有了基本雛形，表現(xiàn)為預(yù)算“籠子”太小且不透明，人大應(yīng)通過(guò)完善預(yù)算審查監(jiān)督制度，切實(shí)把政府關(guān)進(jìn)公共預(yù)算這個(gè)“籠子”里。

一、立法部門(mén)對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督具有扎實(shí)的理論基礎(chǔ)

預(yù)算，即企圖通過(guò)政治過(guò)程配置稀缺的金融資源，以實(shí)現(xiàn)各種美好生活——是政治過(guò)程的中心（威爾達(dá)夫斯基，2006）。預(yù)算的產(chǎn)生、發(fā)展與完善都與立法部門(mén)存在密切關(guān)系，立法部門(mén)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代民主政治體制的一個(gè)重要組成部分，有著扎實(shí)的理論基礎(chǔ)和豐富的政策實(shí)踐。

作為現(xiàn)代民主政治體制的一個(gè)重要組成部分，立法部門(mén)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督是憲政分權(quán)的需要，是抑制公共決策過(guò)程中經(jīng)濟(jì)人行為的需要，是建設(shè)法治社會(huì)的需要，具有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。根據(jù)憲政分權(quán)說(shuō)，立法、行政、司法三權(quán)分立是現(xiàn)代憲政制度的核心，其出發(fā)點(diǎn)是建立一個(gè)權(quán)力相互制衡和監(jiān)督的機(jī)制，因此，立法部門(mén)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督是憲政分權(quán)的本質(zhì)要求。根據(jù)公共選擇理論，預(yù)算過(guò)程是一個(gè)公共決策過(guò)程，由于決策機(jī)制的缺陷以及決策參與者的經(jīng)濟(jì)人行為，很可能產(chǎn)生濫用公共權(quán)力、非法謀取私利和低效率等“經(jīng)濟(jì)人”行為，因此，對(duì)決策者的監(jiān)督是十分必要的。根據(jù)社會(huì)契約理論，預(yù)算是國(guó)民與政府就政府的活動(dòng)范圍和方向所形成的委托代理關(guān)系，為了防范代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)完善的監(jiān)督機(jī)制防止委托人利益受到侵害，立法機(jī)關(guān)作為人民選出的代表，當(dāng)然有權(quán)監(jiān)督政府如何花納稅人的錢(qián)。因此，授予立法部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，是預(yù)算民主和法治的重要體現(xiàn)，一方面可以使立法部門(mén)掌控公共財(cái)政資金的使用以及截?cái)嗾疄E用權(quán)力的物質(zhì)來(lái)源，從而成為威懾政府的一種有力手段；另一方面通過(guò)立法部門(mén)民意的行使，表明民選代表和人民對(duì)政府的信任與支持，從而保證政府權(quán)力運(yùn)作的正當(dāng)性和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

人大在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中處于核心地位，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)是主從關(guān)系、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督是憲法賦予人民代表大會(huì)的一項(xiàng)重要職能，只有人大才能把政府關(guān)進(jìn)公共預(yù)算“籠子”里。

二、做大公共預(yù)算“籠子”，將全部政府性資金都納入預(yù)算管理

全面性是公共預(yù)算的一個(gè)基本原則，政府所有收支都必須納入預(yù)算管理，接受立法部門(mén)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。我國(guó)政府性資金主要包括四部分：一是一般預(yù)算資金，以稅收收入為主，也就是我們通常所說(shuō)的財(cái)政收入。二是政府性基金收入（包括土地出讓金收入）、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等。三是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入。四是債務(wù)資金。地方政府通過(guò)國(guó)有投資公司間接向銀行借款搞基本建設(shè)是個(gè)普遍現(xiàn)象，看似是市場(chǎng)化的運(yùn)作，實(shí)際上地方政府由此背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。關(guān)于地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)到底有多少負(fù)債，有的說(shuō)是7萬(wàn)億元，有的說(shuō)是2萬(wàn)億元，沒(méi)有一個(gè)全面統(tǒng)計(jì)，從局部情況看應(yīng)該規(guī)模不小，這中間蘊(yùn)藏很大的風(fēng)險(xiǎn)。

可以將一般預(yù)算資金稱(chēng)之為政府的第一財(cái)政，預(yù)算外資金稱(chēng)之為政府的第二財(cái)政，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入資金稱(chēng)之為政府的第三財(cái)政，債務(wù)資金稱(chēng)之為政府的第四財(cái)政，現(xiàn)在納入預(yù)算內(nèi)管理的實(shí)際上只是一般預(yù)算收入，其余部分都還游離于預(yù)算之外。這種情況在地方層面更為突出，據(jù)估計(jì)一些地方一般預(yù)算資金僅占政府資金的40%左右。實(shí)際上第一財(cái)政內(nèi)的一般預(yù)算資金管理相對(duì)還是比較規(guī)范的，問(wèn)題更多的出現(xiàn)在其他政府性資金上。如據(jù)2006年3月6日《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，2005年各級(jí)行政機(jī)關(guān)公車(chē)消費(fèi)3000億元，公款吃喝2000億元，公款考察旅游1000億元，三項(xiàng)合計(jì)高達(dá)6000億元。實(shí)際上這些費(fèi)用絕大部分不是來(lái)自預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，因?yàn)?005年我國(guó)預(yù)算內(nèi)行政管理費(fèi)合計(jì)才只有6512億元，用于這方面的支出不可能太多。當(dāng)政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入不夠用時(shí)，政府能夠很容易地向第二財(cái)政、第三財(cái)政、第四財(cái)政伸手，這是為什么我國(guó)行政支出過(guò)快增長(zhǎng)政績(jī)工程、形象工程屢禁不止的根本原因。

因此可以說(shuō)，雖然我國(guó)目前已經(jīng)有了公共預(yù)算籠子，但是這個(gè)籠子太小了，預(yù)算內(nèi)資金只占全部政府性資金的50%左右，可以說(shuō)，目前的預(yù)算籠子只管住了政府的身子，但是政府的頭和四肢仍在籠子外，仍可以不受約束地肆意而為。要規(guī)范政府收支，必須做大公共預(yù)算籠子，將全部政府收支都納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算。應(yīng)將符合條件的預(yù)算外資金全部納入預(yù)算內(nèi)管理，加快建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和地方債務(wù)預(yù)算，把全部政府性資金收支活動(dòng)都納入人大預(yù)算審查范圍，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

三、給公共預(yù)算“籠子”加把大鎖，這把鎖的鑰匙應(yīng)掌握在人大手中

再好的公共預(yù)算籠子如果沒(méi)有鎖，也是形同虛設(shè)的。應(yīng)該說(shuō)目前我國(guó)公共預(yù)算籠子是有鎖的，這把鎖就是政府審計(jì)，但是這把鎖是放在籠門(mén)里面的，鑰匙也掌握在政府手中，在實(shí)際操作中這把“小鎖”的效果并不明顯。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和制約，必須再給公共預(yù)算籠子加把“大鎖”，這把鎖就是法治，鑰匙應(yīng)掌握在人大手中。公共預(yù)算必須經(jīng)過(guò)人大的嚴(yán)格審查和批準(zhǔn)才能夠執(zhí)行，否則政府不能任意動(dòng)用預(yù)算資金，同時(shí)，公共預(yù)算一旦經(jīng)人大通過(guò)就具有法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

雖然我國(guó)人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督已經(jīng)得到了加強(qiáng)，形式趨于完善，但有“形”無(wú)“神”，預(yù)算決定權(quán)基本不掌握在人大手中。筆者在政府部門(mén)工作多年，作為工作人員參加過(guò)幾次人代會(huì)，發(fā)現(xiàn)由于人大代表的非職業(yè)化和非專(zhuān)業(yè)化，對(duì)預(yù)算的審查往往只能提一些非?；\統(tǒng)的問(wèn)題，難以觸及實(shí)質(zhì)，更多的只是在文字表述上找毛病，如把“推進(jìn)財(cái)政管理體制改革”改為“推進(jìn)財(cái)稅管理體制改革”，把“GDP”改為“地方生產(chǎn)總值”等，基本上無(wú)關(guān)痛癢。自從2005年開(kāi)始在人代會(huì)上不再宣讀《預(yù)算報(bào)告》，改為書(shū)面審議后，實(shí)際上人大代表對(duì)預(yù)算的關(guān)注程度明顯下降，弱化了人大對(duì)預(yù)算的審查職能。但是另一方面，一些人大代表對(duì)政府預(yù)算是不滿意的，每年在人代會(huì)最后表決時(shí)，相比《政府工作報(bào)告》和《計(jì)劃報(bào)告》，對(duì)于《預(yù)算報(bào)告》的棄權(quán)票以及反對(duì)票數(shù)都是最多的，特別是在改為無(wú)記名電子投票表決后，這種情況更為明顯。如何加強(qiáng)人大這把大鎖的作用，切實(shí)增強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督作用，近期應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：

一是加快完成《預(yù)算法》的修改。我國(guó)《預(yù)算法》實(shí)施已經(jīng)10多年了，已不能適應(yīng)新的形勢(shì)要求，應(yīng)加快《預(yù)算法》的修改工作，推進(jìn)預(yù)算法治化。在《預(yù)算法》修改中，應(yīng)明確人大對(duì)財(cái)政資金使用的最終控制權(quán)，賦予人大代表提出預(yù)算修正案的權(quán)力；對(duì)于教育、社會(huì)保障等民生問(wèn)題支出應(yīng)該硬性規(guī)定其增長(zhǎng)速度及其占財(cái)政收入比重不低于某一水平，而對(duì)于行政支出應(yīng)限制其增速和比重，增強(qiáng)預(yù)算的約束性；應(yīng)調(diào)整預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間，增強(qiáng)我國(guó)預(yù)算年度的完整性；應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算超收資金監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算調(diào)整審查，嚴(yán)格預(yù)算責(zé)任追究制度等，加快我國(guó)從“稅收國(guó)家”向“預(yù)算國(guó)家”轉(zhuǎn)變。

二是繼續(xù)增強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查力量。目前人大雖然有財(cái)經(jīng)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)，但是人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督仍受限于人力、物力、財(cái)力的制約，應(yīng)加快提高人大代表特別是財(cái)經(jīng)委委員的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化水平，同時(shí)應(yīng)繼續(xù)增強(qiáng)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的職能，使其能夠發(fā)揮類(lèi)似美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）的作用，以解決人大與政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，為人大審查監(jiān)督政府預(yù)算提供更好的決策建議。

三是逐步使預(yù)算報(bào)告成為每年人代會(huì)審議的重點(diǎn)。我國(guó)人大會(huì)期較短，一年一度的全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議會(huì)期一般不超過(guò)15天，地方人代會(huì)只有幾天，會(huì)上要討論的問(wèn)題非常多，留給人大代表審查預(yù)算的時(shí)間就更少了，最多不超過(guò)一天，甚至只有幾個(gè)小時(shí)。特別是自從2005年開(kāi)始在人代會(huì)上不再宣讀預(yù)算報(bào)告，改為書(shū)面審議后，人大代表對(duì)預(yù)算的關(guān)注程度明顯下降。目前每年人代會(huì)審議的中心是政府的工作報(bào)告，而在多數(shù)國(guó)家，預(yù)算都是立法機(jī)構(gòu)審查的重中之重。應(yīng)該盡快恢復(fù)預(yù)算報(bào)告在人代會(huì)上的宣讀程序，增強(qiáng)對(duì)預(yù)算報(bào)告的審議時(shí)間，將政府的大政方針通過(guò)政府預(yù)算體現(xiàn)出來(lái)，使預(yù)算報(bào)告成為人大審議的重點(diǎn)，以預(yù)算來(lái)約束政府的政策。

四、使公共預(yù)算“籠子”公開(kāi)透明，保障社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的知情權(quán)

公開(kāi)透明是公共預(yù)算的一個(gè)基本原則，公共預(yù)算籠子還必須是公開(kāi)透明的。公共預(yù)算僅向人大公開(kāi)還是不夠的，更重要的應(yīng)是向社會(huì)公眾公開(kāi)。對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，社會(huì)公眾作為納稅人，是政府財(cái)政資源的主要提供者，當(dāng)然有權(quán)了解和監(jiān)督政府使用公共資源的情況,要求政府公開(kāi)預(yù)算是公民民主意識(shí)的體現(xiàn)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，預(yù)算收入怎么花實(shí)際上是政府代人民理財(cái)?shù)膯?wèn)題，理應(yīng)讓納稅人知道，預(yù)算公開(kāi)不是對(duì)民眾知情權(quán)的“恩賜”，而應(yīng)是其法定義務(wù)。

近年來(lái)在社會(huì)各方面的共同推動(dòng)下，預(yù)算公開(kāi)成為我國(guó)預(yù)算改革的一個(gè)熱點(diǎn)，以預(yù)算公開(kāi)作為預(yù)算改革的突破口已經(jīng)成為學(xué)術(shù)圈的共識(shí)，一些個(gè)人也積極通過(guò)信息公開(kāi)申請(qǐng)等方式，要求政府部門(mén)公開(kāi)預(yù)算信息，社會(huì)公眾的預(yù)算意識(shí)空前增強(qiáng)?？v向來(lái)看，我國(guó)預(yù)算信息經(jīng)歷了從國(guó)家機(jī)密到向人大代表公開(kāi)，再到逐漸向社會(huì)公眾公開(kāi)這三個(gè)發(fā)展階段，預(yù)算公開(kāi)取得了一定進(jìn)展，特別是這兩年預(yù)算公開(kāi)進(jìn)程明顯加快。2010年我國(guó)公布的中央預(yù)算表格從上年的4張變?yōu)?2張，國(guó)土資源部、財(cái)政部等73個(gè)部門(mén)的預(yù)算也相繼公開(kāi)。但是橫向來(lái)看，預(yù)算公開(kāi)仍存在很多不足之處，與社會(huì)公眾的期望仍有較大的差距。

我國(guó)目前公共預(yù)算即使一般預(yù)算也是不透明和粗放的，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的知情權(quán)沒(méi)有得到很好的保障，預(yù)算公開(kāi)信息呈現(xiàn)“碎片式”特征，缺乏制度化的保障措施。如2010年一些部門(mén)公布的部門(mén)預(yù)算，只是簡(jiǎn)單地列出該部門(mén)當(dāng)年的收入項(xiàng)目和支出項(xiàng)目，既沒(méi)有歷史數(shù)據(jù)可供比較，也沒(méi)有對(duì)預(yù)算政策及收支變化的詳盡解釋?zhuān)瑹o(wú)法讓人對(duì)政府預(yù)算做出科學(xué)的分析和判斷。人們普遍反映，目前的預(yù)算不但外行看不懂，就連內(nèi)行也看不懂。這其中既有客觀原因，也有主觀原因，客觀原因在于目前的預(yù)算編制和管理基礎(chǔ)工作薄弱，主觀原因在于一些部門(mén)對(duì)公開(kāi)預(yù)算心存顧忌，擔(dān)心公開(kāi)得越多，可能會(huì)引起的麻煩越多，給人“猶抱琵琶半遮面”的感覺(jué)。

根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心課題組對(duì)省級(jí)財(cái)政信息公開(kāi)狀況進(jìn)行的評(píng)估，以100分為滿分的話，2009年省級(jí)財(cái)政透明度平均得分僅為21.71分，表明中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度整體狀況較差；2010年課題組對(duì)省級(jí)行政單位的收支情況進(jìn)行了評(píng)估，全國(guó)的平均得分僅為3.21分，表明行政信息收支的透明度更不理想。為了促進(jìn)預(yù)算的公開(kāi)透明，近期可以從以下幾個(gè)方面入手：

一是應(yīng)結(jié)合預(yù)算法的修訂，在預(yù)算法中單列條款，對(duì)預(yù)算公開(kāi)的范圍、時(shí)間、主體、方式等相關(guān)事項(xiàng)作出具體規(guī)定，為預(yù)算公開(kāi)提供強(qiáng)有力的法律保障。對(duì)于各部門(mén)的詳細(xì)預(yù)算以及預(yù)算執(zhí)行情況（應(yīng)具體到預(yù)算單位和預(yù)算項(xiàng)目）、人大代表對(duì)公共預(yù)算的審查意見(jiàn)、投票記錄、政府審計(jì)部門(mén)的審計(jì)結(jié)果等都應(yīng)該全面向社會(huì)公眾公開(kāi)。同時(shí)，地方人大可以根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)定，制定地方性預(yù)算公開(kāi)法規(guī)，對(duì)地方預(yù)算公開(kāi)事項(xiàng)作出進(jìn)一步的具體規(guī)定。

二是應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體、社會(huì)輿論等的監(jiān)督作用。預(yù)算不透明是造成財(cái)政資金浪費(fèi)的重要原因，預(yù)算公開(kāi)有助于增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督效力。如2010年底網(wǎng)絡(luò)曝光的遼寧省撫順市財(cái)政局辦公室天價(jià)采購(gòu)U盤(pán)事件、新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市水磨溝區(qū)法院高價(jià)采購(gòu)豪華按摩椅事件等，在強(qiáng)大的輿論壓力下，相關(guān)部門(mén)的行為及時(shí)得到了改正。雖然曝光的此類(lèi)事件可能只是九牛一毛，但是社會(huì)公眾監(jiān)督的威力已經(jīng)可見(jiàn)一斑。如果能夠真正做到預(yù)算公開(kāi)透明，公款吃喝、公費(fèi)旅游、公車(chē)?yán)速M(fèi)等人民群眾深?lèi)和唇^的問(wèn)題一定可以得到改進(jìn)。

三是應(yīng)在各級(jí)人大門(mén)戶網(wǎng)站構(gòu)建公共預(yù)算信息服務(wù)平臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)是現(xiàn)代社會(huì)最為便捷的互動(dòng)聯(lián)系方式，為了便于社會(huì)公眾和人大代表了解預(yù)算，建議在各級(jí)人大門(mén)戶網(wǎng)站上增設(shè)預(yù)算專(zhuān)欄，構(gòu)建完整和動(dòng)態(tài)的公共預(yù)算信息服務(wù)平臺(tái)。將預(yù)算報(bào)告、預(yù)算表格、部門(mén)預(yù)算、預(yù)算調(diào)整情況、預(yù)算審計(jì)情況、決算、人大對(duì)預(yù)算的審查情況等相關(guān)的預(yù)算信息都放在同一主頁(yè)下，還可以將歷年政府收支情況、政府統(tǒng)計(jì)年鑒、重要預(yù)算研究報(bào)告也放在這一平臺(tái)下，提供不同的檢索方式以及WORD、PDF、EXCEL等不同格式的預(yù)算文件，便于社會(huì)公眾和人大代表查詢(xún)、了解和使用預(yù)算信息。同時(shí)，應(yīng)廣泛宣傳，讓更多的人了解這一網(wǎng)站，鼓勵(lì)和歡迎社會(huì)公眾使用預(yù)算信息。

總之，公共預(yù)算改革可以作為推進(jìn)我國(guó)公共財(cái)政制度建設(shè)、行政管理體制改革乃至社會(huì)主義民主政治建設(shè)一個(gè)非常好的切入點(diǎn)，人大應(yīng)該發(fā)揮積極主導(dǎo)作用，切實(shí)做到把政府關(guān)進(jìn)公共預(yù)算籠子里。

[1]【美】威爾達(dá)夫斯基：《預(yù)算過(guò)程中的新政治學(xué)》（第四版），鄧淑蓮、魏陸譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2006年版。

[2]魏陸：《立法部門(mén)預(yù)算監(jiān)督效力評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)研究》，載《人大研究》2009年第6期。

[3][4]上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心：《2009中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告——省級(jí)財(cái)政信息公開(kāi)狀況評(píng)估》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年版。

[5]楊肅昌：《審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立在何處》，載《人大研究》2008年第6期。

（作者系上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院副教授。本文系2010年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“完善我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度研究”[項(xiàng)目編號(hào)：10CZZ009]的階段性研究成果）