黃萬華

（武漢工程大學(xué)管理學(xué)院，武漢430071；中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，武漢430073）

財政分權(quán)、政治晉升、環(huán)境規(guī)制失靈：一個政治經(jīng)濟學(xué)的分析框架

黃萬華

（武漢工程大學(xué)管理學(xué)院，武漢430071；中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，武漢430073）

環(huán)境資源的公共產(chǎn)權(quán)屬性決定了其容量的使用需要環(huán)境規(guī)制。對地方主要政府官員的政治激勵約束機制是影響地方政府環(huán)境規(guī)制績效的主要因素。優(yōu)化政府環(huán)境規(guī)制績效的路徑選擇關(guān)鍵在于激勵與約束相容的制度安排，在于建立政府、生產(chǎn)企業(yè)、社會大眾利益相協(xié)調(diào)的激勵約束機制。

市場經(jīng)濟；財政分權(quán)；政治晉升；環(huán)境資源；環(huán)境規(guī)制

一、問題的提出與文獻綜述

隨著經(jīng)濟的高速增長，我國環(huán)境污染與生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，正面臨日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題。從2007年至2009年三年的《全國環(huán)境狀況公報》看，我國特大、重大環(huán)境污染事件呈上升趨勢。2008年全國突發(fā)環(huán)境事件總體呈上升趨勢，環(huán)境保護部直接調(diào)查處理的突發(fā)環(huán)境事件135起，比2007年增長22.7%。其中水污染事件74起（包括海洋污染事件3起），大氣污染事件45起，固體廢物污染事件2起，土壤污染事件4起，未造成環(huán)境污染的事件10起。2009年，環(huán)境保護部共接報并妥善處置突發(fā)環(huán)境事件171起，比上年增加26.7%。其中水污染事件80起，大氣污染事件61起，固體廢物污染事件3起，土壤污染事件16起?！?010年1－11月，環(huán)境保護部共接報并妥善處置突發(fā)環(huán)境事件149起，其中重大環(huán)境事件4起，較大環(huán)境事件39起。重金屬污染事故高發(fā)，共有9起血鉛事件?！盵1]從最近幾年的特大、重大環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生的情況看，說明我國政府部門對環(huán)境負(fù)外部性的規(guī)制并不總是有效，即存在著環(huán)境規(guī)制失靈。市場經(jīng)濟活動中，由于經(jīng)濟主體行為的相互影響，很多經(jīng)濟活動存在著較強的負(fù)外部性如環(huán)境污染，僅僅依靠市場機制或私人力量難以減少或消除經(jīng)濟活動中的負(fù)外部性，這需要政府強化環(huán)境規(guī)制。政府環(huán)境規(guī)制失靈并不是否定或取消政府環(huán)境規(guī)制的理由，相反，恰恰需要強化政府環(huán)境規(guī)制職能，提高政府環(huán)境規(guī)制績效，以減少環(huán)境公害，增加環(huán)境保護這類公共物品的供給。所以，理論研究上需要根據(jù)特定政治、經(jīng)濟、社會背景探尋政府環(huán)境規(guī)制失靈的原因，作為完善環(huán)境規(guī)制、提高政府環(huán)境規(guī)制績效的前提。

對于政府環(huán)境規(guī)制失靈原因的探討，國內(nèi)學(xué)者從不同的角度進行了有益的研究，并得出了許多有價值的結(jié)論。易志斌[2]以跨界水污染為例，認(rèn)為地方政府環(huán)境規(guī)制失靈的原因是中央環(huán)保政策的制定忽略了地方政府的“經(jīng)濟人”理性、環(huán)境規(guī)制的外部性、地區(qū)差異，并提出了具體的對策。魏玉平[3]認(rèn)為中國環(huán)境管制失靈的主要原因是環(huán)境管制立法、執(zhí)法和司法體制存在障礙，并提出了破除中國環(huán)境管制失靈體制性障礙的對策思路。朱春明[4]通過建立模型分析了統(tǒng)一政府模式與分權(quán)政府模式，認(rèn)為地方政府在環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在腐敗行為導(dǎo)致地方政府環(huán)境規(guī)制失靈。張玉霞[5]等以淮河治理為例，認(rèn)為四個方面的原因即信息成本過高,降低了環(huán)境管制的效率；環(huán)境管制缺乏應(yīng)有彈性，不能適應(yīng)環(huán)境的變化；法律法規(guī)不健全,處罰難以發(fā)揮懲治作用；地方政府官員片面追求經(jīng)濟增長,漠視環(huán)境惡化等導(dǎo)致了政府環(huán)境規(guī)制失靈。燕興勝[6]等通過博弈論模型分析，認(rèn)為地方政府和污染企業(yè)存在經(jīng)濟聯(lián)系，公眾對政府批評的無效性，導(dǎo)致地方政府環(huán)境規(guī)制失靈。可以看出，學(xué)者們從不同的角度對政府環(huán)境規(guī)制失靈原因的分析都有一定的合理性，但研究比較零散，有的研究結(jié)論缺乏經(jīng)驗論據(jù)的支撐。政府環(huán)境規(guī)制反映的是中央政府、地方政府、污染企業(yè)、社會公眾等行為主體之間利益的動態(tài)博弈過程，這四大主體行為的背后反映的都是利益，這四大主體之間由于利益的不一致而導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制失靈，從而引發(fā)環(huán)境污染與環(huán)境破壞。本研究主要從政治經(jīng)濟學(xué)的分析框架，根據(jù)我國特定政治、經(jīng)濟、社會背景，對我國政府環(huán)境規(guī)制失靈的原因作出解釋，進而探討提升政府環(huán)境規(guī)制績效的路徑選擇。

二、環(huán)境產(chǎn)權(quán)與環(huán)境污染

對人類而言，環(huán)境具有凈化能力與承載能力，是具有多種價值的公共物品。隨著人口的增加、經(jīng)濟的增長，環(huán)境污染也在加劇，環(huán)境資源日益稀缺。要合理使用稀缺的環(huán)境資源，需要有效的環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度以激勵、約束人的行為。不同的環(huán)境產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，會導(dǎo)致不同的行為后果，從而對環(huán)境產(chǎn)生不同的影響。丹尼爾·H·科爾認(rèn)為“環(huán)境問題可以最終歸結(jié)為財產(chǎn)權(quán)問題”。[7]環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)形式，決定一個國家的環(huán)境保護程度或環(huán)境污染程度。所謂產(chǎn)權(quán)，根據(jù)哈羅德·德姆塞茨的觀點，就是“使自己或他人受益或受損的權(quán)利”。從產(chǎn)權(quán)的形式看，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)有私人產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)及混合產(chǎn)權(quán)四種，世界上絕大多數(shù)國家環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是后三種，只是構(gòu)成比重不同而已。對于有些屬于私人產(chǎn)權(quán)的環(huán)境物品，市場機制的作用可以避免私人經(jīng)濟活動的外部性，更好地保護環(huán)境，減少環(huán)境污染。但這并不說明，對環(huán)境資源而言私有產(chǎn)權(quán)是減少環(huán)境污染、保護環(huán)境的唯一方法。丹尼爾· H·科爾通過實證研究四種環(huán)境產(chǎn)權(quán)在環(huán)境保護中的作用及局限，他發(fā)現(xiàn)“在環(huán)境保護方面，私人環(huán)境產(chǎn)權(quán)也有缺陷，公共環(huán)境產(chǎn)權(quán)也有優(yōu)勢，每種環(huán)境產(chǎn)權(quán)在環(huán)境保護中各有優(yōu)勢與局限”。[7]根據(jù)公共物品理論從物品的屬性角度看，環(huán)境具有消費的競爭性與非排他性，環(huán)境屬于公共資源的范疇。由于人人可以免費使用，而又無法排斥他人使用，環(huán)境的使用會出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象。針對環(huán)境資源的不同物品屬性，相應(yīng)界定不同的產(chǎn)權(quán)，對非私有產(chǎn)權(quán)的環(huán)境資源實行環(huán)境規(guī)制，是世界各國保護環(huán)境、防止環(huán)境污染的主要措施之一。例如，絕大多數(shù)國家將森林、河流、湖泊、空氣等自然資源界定為公共產(chǎn)權(quán)，并實行嚴(yán)格的政府環(huán)境規(guī)制。環(huán)境資源的公共產(chǎn)權(quán)屬性，隱喻了政府對其規(guī)制的必要。從西方國家的環(huán)境規(guī)制實踐看，很多國家以環(huán)保為目標(biāo)的環(huán)境規(guī)制是成功的。但在我國，盡管為防止環(huán)境污染、保護環(huán)境，政府相關(guān)部門先后從立法方面，界定了不同環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)，制訂了大量的環(huán)境保護政策，不斷完善了環(huán)境管理制度；在執(zhí)法方面，強化了環(huán)境保護部門的職能，加大了環(huán)保執(zhí)法力度，但遺憾的是，環(huán)境規(guī)制的環(huán)境保護效果并不理想。

我國亟須提高環(huán)境規(guī)制績效，以更好地保護環(huán)境。同時，理論研究上也需要分析，在西方國家與我國對環(huán)境資源實行了差別不大的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形式、對于非私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的環(huán)境資源實行了相似的環(huán)境規(guī)制的條件下，緣何在環(huán)境保護效果上差距巨大？對于環(huán)境資源，由于其屬于非私人產(chǎn)權(quán)，環(huán)境的質(zhì)量、環(huán)境的保護效果主要取決于一個國家的環(huán)境管理制度與環(huán)境政策的執(zhí)行力等綜合因素。一個國家的政治、經(jīng)濟、社會因素也是影響環(huán)境規(guī)制效果不可忽視的因素。因環(huán)境規(guī)制失靈引起的環(huán)境污染，需要從制度政策層面尋找其根本原因。西方特定的政治、社會背景是政府官員的任期受到選民的約束，政府官員對選民負(fù)責(zé)，這在較大程度上保證了政府環(huán)境規(guī)制的有效性。分析我國環(huán)境規(guī)制失靈的原因，需要結(jié)合我國特定的政治、經(jīng)濟、社會背景。

三、政府環(huán)境規(guī)制失靈—基于財政分權(quán)與政治晉升的分析

根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，從產(chǎn)權(quán)屬性看，我國的一些環(huán)境資源如森林、河流、湖泊、濕地、草原、大氣層等是公共產(chǎn)權(quán)，即產(chǎn)權(quán)屬于國家所有，人人共同享有。有些環(huán)境資源具有區(qū)域性，環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)名義上屬于國家所有，但國家只是代理者，具體的是由一些地方政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)管理，所以一些環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)實際為地方政府所有。不同的環(huán)境資源對人類具有不同的功能，如有的具有凈化能力，有的能提供公共消費品，有的能提供自然資源，有的能接受廢棄物等。[8]環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)為地方政府所有，或多個地方政府共有，但政府是由不同的行政機構(gòu)組成的，環(huán)境資源由政府的相關(guān)職能部門管理。由于環(huán)境資源的公共產(chǎn)權(quán)屬性，在環(huán)境資源的管理過程中，不同層級的政府之間，存在多層委托代理關(guān)系。在多層級的委托代理關(guān)系中，缺乏最終委托人即人民大眾。因為我國各層級政府官員是由上級任命，而不是由人民大眾選舉產(chǎn)生的，所以，我國的環(huán)境資源存在最終所有者缺位問題。環(huán)境資源公共產(chǎn)權(quán)的名義上國家所有、人人共享，最后演變成為地方政府所有、普通民眾與污染企業(yè)等主體共同使用公共資源。在一些環(huán)境資源如河流、湖泊、大氣層的使用過程中，環(huán)境的污染程度與政府對污染企業(yè)的環(huán)境規(guī)制力度有很強的關(guān)聯(lián)性：研究表明，政府環(huán)境規(guī)制力度與環(huán)境污染呈負(fù)相關(guān)，即政府加大環(huán)境規(guī)制力度，一些地區(qū)的環(huán)境污染較輕，反之，則相反。國外的環(huán)境規(guī)制實踐也證明了這一點。盡管我國制訂了大量的環(huán)境保護政策，但環(huán)境規(guī)制部門在環(huán)保政策的具體執(zhí)行過程中，往往存在環(huán)保政策執(zhí)行不力，甚至有意放松環(huán)境規(guī)制的現(xiàn)象。

在我國現(xiàn)階段，發(fā)展地方經(jīng)濟與環(huán)境保護往往是相互矛盾或相互沖突的。我國的財政分權(quán)體制具有顯著的特點，即政治上中央高度集權(quán)，經(jīng)濟上實行高度分權(quán)。中央政府對地方政府官員考核的主要依據(jù)，是地方GDP的增長速度。地方政府官員往往通過招商引資等方式達致地方經(jīng)濟快速增長、個人政治上獲得晉升的目標(biāo)。招商引資過程中，一些高污染項目或國外被淘汰的產(chǎn)業(yè)也被引進當(dāng)?shù)氐睦颖缺冉允恰５胤降沫h(huán)保部門是隸屬于地方政府的，地方政府要大力發(fā)展地方經(jīng)濟，追求保持較高的經(jīng)濟增長速度，往往會要求環(huán)保部門放松對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的環(huán)境規(guī)制，結(jié)果就是環(huán)境污染、環(huán)境破壞。

環(huán)境資源對人類的使用價值表現(xiàn)為環(huán)境容量?，F(xiàn)實實踐中，政府如何決定環(huán)境容量的使用，很大程度上缺乏民意的約束，所以環(huán)境資源如何使用主要取決于政府官員的長官意志，而不是服從于當(dāng)?shù)鼐用衿玫膬?yōu)美生態(tài)環(huán)境目標(biāo)。對于一些跨行政區(qū)域的環(huán)境資源，如跨區(qū)域的河流、湖泊等在環(huán)境容量的使用上存在競爭性與較強的外部性，相鄰地區(qū)的地方政府官員都希望本地經(jīng)濟快速發(fā)展，而將環(huán)境污染轉(zhuǎn)嫁給相鄰地區(qū)，使得一些地方政府對本轄區(qū)的一些企業(yè)放松環(huán)境規(guī)制，對污染環(huán)境的企業(yè)處罰過輕，這是我國跨區(qū)域的環(huán)境資源污染往往比非跨區(qū)域嚴(yán)重的一個直接原因。

地方政府強化環(huán)境規(guī)制與放松環(huán)境規(guī)制一樣，都存在著較強的利益再分配效應(yīng)，只是在兩種情況下得益與受損的主體不同而已。一些地方政府放松對本地企業(yè)的環(huán)境規(guī)制，過度使用環(huán)境資源容量，除了滿足地方政府官員對政績的追求外，還能擴大當(dāng)?shù)囟愒?，增加本地的稅收，增強政府提供公共產(chǎn)品的能力。在對政府官員缺乏有效監(jiān)督機制的背景下，污染企業(yè)與相關(guān)政府官員合謀的可能性較大。污染企業(yè)完全可以賄賂政府相關(guān)部門或官員，通過官商勾結(jié)，將企業(yè)生產(chǎn)過程中的環(huán)境污染這一外部成本轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)，一些相關(guān)政府官員還能獲取個人的經(jīng)濟收益，直接受損的是那些當(dāng)?shù)鼐用瘛４蠖鄶?shù)環(huán)境污染對人體的影響是漫長的、間接的、隱性的，由于當(dāng)?shù)鼐用裨诘种莆廴酒髽I(yè)維護自己權(quán)益方面存在“搭便車”心理，或就居民個人而言，維權(quán)成本太高，而分?jǐn)傇趥€人身上的得益太小，所以多數(shù)當(dāng)?shù)鼐用癫]有足夠的動力聯(lián)合起來共同抗衡當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)，維護自身合法權(quán)益。

政府強化環(huán)境規(guī)制，改善環(huán)境質(zhì)量存在收益的區(qū)際、代際外溢效應(yīng)和成本的集中性。如環(huán)境改善得益的是本地區(qū)當(dāng)代的民眾和未來的以及附近地區(qū)的人口，而強化環(huán)境規(guī)制，加強環(huán)境治理，需要本屆政府承擔(dān)環(huán)境治理的巨額直接成本，以及因本地經(jīng)濟的發(fā)展減緩財政收入減少從而政府官員政治晉升無望的隱性成本。在民眾對政府官員的任期及政績的考核沒有決定權(quán)、政府官員只是對上負(fù)責(zé)的情形下，很難保證地方政府有動力一定會強化環(huán)境規(guī)制，改善環(huán)境質(zhì)量。

由于作為我國區(qū)域性公共財富的環(huán)境資源容量的使用主要由政府支配，對環(huán)境資源是強化環(huán)境規(guī)制還是放松環(huán)境規(guī)制就主要取決于各級政府的目標(biāo)。在從中央到地方各級政府的多層委托代理鏈條中，地方各級政府自身利益訴求目標(biāo)幾乎都與發(fā)展地方經(jīng)濟、促進地方經(jīng)濟增長相關(guān)，而通過保持經(jīng)濟高速增長，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，維持社會穩(wěn)定是中央政府的利益訴求目標(biāo)之一。所以，某種程度上，中央政府與各級地方政府在促進經(jīng)濟快速發(fā)展這一目標(biāo)上是一致的。除了追求經(jīng)濟快速發(fā)展外，中央政府的其他目標(biāo)，如追求社會福利極大化是與居民要求享有優(yōu)美、安全、無污染的生活環(huán)境目標(biāo)是一致的。在不同的發(fā)展階段，在環(huán)境保護與發(fā)展經(jīng)濟等多重目標(biāo)之間，中央政府如何取舍，受到政治、經(jīng)濟、制度、技術(shù)等多種因素的綜合影響。發(fā)展經(jīng)濟、實現(xiàn)工業(yè)化、增強綜合國力、趕超發(fā)達國家，是中國現(xiàn)代化的主要任務(wù)。所以，在今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，加快經(jīng)濟發(fā)展依然是我國各級政府的一個主要目標(biāo)。西方最近幾十年經(jīng)濟發(fā)展的實踐證明，發(fā)展經(jīng)濟與環(huán)境保護并不必然是相互沖突的，兩者可以協(xié)調(diào)發(fā)展。實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，除了環(huán)保技術(shù)支持外，關(guān)鍵在于激勵與約束相容的制度安排，建立政府、生產(chǎn)企業(yè)、社會大眾利益相協(xié)調(diào)的激勵約束機制。

四、優(yōu)化政府環(huán)境規(guī)制績效的路徑選擇

1.重塑地方政府官員政治晉升的激勵機制，建立行政問責(zé)制。要提高環(huán)境規(guī)制績效、保護環(huán)境，必須重塑地方主要官員的政治激勵機制，要求經(jīng)濟增長與環(huán)境保護并舉，將環(huán)境保護納入各地方主要官員的政績考核指標(biāo)，作為政治晉升與否的重要依據(jù)之一。目前，當(dāng)一些地方發(fā)生重大特大環(huán)境污染事故時，對主要責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)往往處罰較輕，在某種程度上放縱了地方官員放松環(huán)境規(guī)制的行為，同時對潛在的放松環(huán)境規(guī)制也無法起到震懾作用。因此需要強化對地方官員的責(zé)任約束機制，加大懲處力度。

2.改革地方行政官員的任命制度，建立公共選擇機制，強化民眾的參與權(quán)、表決權(quán)。要通過建立公共選擇機制，讓民眾對政府官員的政治晉升行使表決權(quán)；建立廣泛的民眾參與渠道，強化民眾參與政府官員的政績考核，從制度上保證政府官員對民眾負(fù)責(zé)。

3.強化區(qū)域合作，建立跨區(qū)域環(huán)境規(guī)制的政府合作機制?？鐓^(qū)域環(huán)境資源的公共產(chǎn)權(quán)屬性，使各地區(qū)在對其使用過程中呈現(xiàn)競爭性?？鐓^(qū)域環(huán)境資源的環(huán)境容量是有限的，各地區(qū)展開的競爭會降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，對跨區(qū)域環(huán)境資源的使用如排污，往往會超出跨區(qū)域環(huán)境資源的環(huán)境承載能力。在對跨區(qū)域環(huán)境資源如河流、湖泊等的治理方面，各地區(qū)政府由于存在“搭便車心理”，往往會做出策略性反應(yīng)，如都希望鄰近地區(qū)增加投入，加大治理力度，而本地區(qū)不投入也不治理。當(dāng)所有鄰近地區(qū)都采取這種策略性反應(yīng)，結(jié)果必然是跨區(qū)域環(huán)境資源環(huán)境污染、環(huán)境破壞加重。所以，對于跨區(qū)域環(huán)境資源急需在上一層級政府的引導(dǎo)下，強化區(qū)域合作，建立有效的跨區(qū)域環(huán)境規(guī)制的政府合作機制，如統(tǒng)一環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，共享環(huán)境信息、鄰近地區(qū)均攤或按比例承擔(dān)環(huán)境治理費用，建立跨區(qū)域、獨立于鄰近區(qū)域的專業(yè)環(huán)境規(guī)制機構(gòu)。

[1]人民網(wǎng)http://env.people.com.cn/GB/ 13678433.html.

[2]易志斌.地方政府環(huán)境規(guī)制失靈的原因及解決途徑——以跨界水污染為例[J].城市問題,2010,(1).

[3]魏玉平.中國環(huán)境管制為什么失靈?——從管制者角度的分析[J].江漢大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010,(1).

[4]朱春明.政府環(huán)境規(guī)制失靈問題研究[D].中國知網(wǎng)優(yōu)秀碩士論文,2010,(6).

[5]張玉霞,郝克寧.淺談環(huán)境管制失效問題——以淮河治理為例[J].山東教育學(xué)院學(xué)報,2005,(2).

[6]燕興勝,尹華北.地方政府在環(huán)境污染上規(guī)制失效的經(jīng)濟分析[J].天中學(xué)刊,2007,(2).

[7][美]丹尼爾·H·科爾.污染與財產(chǎn)權(quán)——環(huán)境保護的所有權(quán)制度比較研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2009:12.

[8]王克強.資源與環(huán)境經(jīng)濟學(xué)[M].上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社,2007:11

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1002-7408（2011）04-0004-03

黃萬華（1975-），男，湖北大悟人，武漢工程大學(xué)管理學(xué)院講師，經(jīng)濟學(xué)博士研究生，主要從事公共經(jīng)濟學(xué)研究。

[責(zé)任編緝：孫巍]