□ 龍玉忠，陳勝花

（⒈湖南省國資委監(jiān)事會，湖南 長沙 410011；⒉湖南外貿(mào)職業(yè)學院，湖南 長沙 410011）

社會管理創(chuàng)新與行政法的完善

□ 龍玉忠1，陳勝花2

（⒈湖南省國資委監(jiān)事會，湖南 長沙 410011；⒉湖南外貿(mào)職業(yè)學院，湖南 長沙 410011）

社會管理創(chuàng)新要求我國傳統(tǒng)行政法主體、原則、理念、體系和價值目標等都要做出相應的變革，以適應社會管理法治化的需要。回應社會管理創(chuàng)新要求，本文提出構建與社會管理創(chuàng)新相適應的現(xiàn)代行政法的建議。

社會管理；創(chuàng)新；行政法

黨的十六屆四中全會提出要 “加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。黨的十七大提出要“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2011年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式發(fā)表重要講話，強調(diào)要“加強和創(chuàng)新社會管理，建設中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定”。2011年3月召開的全國“兩會”上，溫家寶總理在政府工作報告中明確提出：“各級政府一定要把社會管理創(chuàng)新和公共服務擺在更加重要的位置，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題?！庇纱丝梢姡訌姾蛣?chuàng)新社會管理，既是時代的要求，也是人民的期盼。實現(xiàn)社會管理法治化，行政法作為政府進行社會管理的重要法律依據(jù)，理應呼應社會管理創(chuàng)新的需要，作出相應的變革。

一、社會管理創(chuàng)新的內(nèi)涵分析

⒈社會管理的概念及內(nèi)涵。社會管理狹義的概念是指，社會管理作為政府的一項職能，與政治管理、經(jīng)濟管理相對，指的是政府對社會公共事務中除政治統(tǒng)治事務和經(jīng)濟管理事務以外的那部分事務的管理與治理，其所涉及的范圍一般是社會政策所作用的領域。社會管理廣義的概念是指，政府和社會組織對社會生活、社會結構、社會制度、社會事業(yè)和社會觀念等各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督和控制的過程。它與狹義概念的區(qū)別主要在于，管理的主體除了政府，還有社會組織。我們在此所講的“社會管理”就是廣義上的概念，即后一種概念。［1］有觀點認為，社會管理是指黨委和政府以及其他社會主體，運用法律、法規(guī)、政策、道德、價值等社會規(guī)范體系，直接或間接對社會不同領域和各個環(huán)節(jié)進行服務、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)控的過程和活動。它與中國特色社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設密切相關，是社會建設的重要內(nèi)容。［2］還有觀點認為，社會管理通常是指以政府為主導的包括其他社會組織和公眾在內(nèi)的社會管理主體在法律、法規(guī)、政策的框架內(nèi)，通過各種方式對社會領域的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務、監(jiān)督和控制的過程。［3］再有觀點認為，社會管理是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動。［4］筆者認為，第三個觀點比較全面、準確、科學地界定了社會管理的概念。

當然，社會管理作為一個歷史的范疇，是處于不斷的發(fā)展變化之中的。社會管理的任務、范圍、模式也處于不斷的演變之中。不同的歷史時期的社會管理的任務、范圍、模式也有所不同。新中國成立60多年來，我國社會管理模式的演變經(jīng)歷了四個歷史階段。［5］

⒉社會管理創(chuàng)新的概念及緣起。有觀點認為，社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會管理條件下，運用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗，依據(jù)政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運行規(guī)律乃至社會管理的相關理念和規(guī)范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應的管理方式、方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創(chuàng)新可區(qū)分為更新意義上的社會管理和創(chuàng)造意義上的社會管理。前者是一種“改變”（或轉變）過程；后者則是一種“生成”（或產(chǎn)生）過程。［6］另有觀點認為，社會管理創(chuàng)新，是指在現(xiàn)有的社會資源和管理經(jīng)驗的基礎上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統(tǒng)的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構新的社會管理機制，更好地實現(xiàn)社會管理目標的活動。社會管理創(chuàng)新既是活動，也是活動的過程，其目的在于形成更為良好的社會秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟和社會效益。［7］還有觀點認為，“社會管理創(chuàng)新就是要實現(xiàn)從以政府為單一主體、以單位管理為主要載體、以行政辦法為主要手段、以管制為主要目的的傳統(tǒng)模式，轉向政府行政管理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治管理良性互動、社區(qū)管理與單位管理有機結合，多種手段綜合運用，管理與服務融合、有序和活力統(tǒng)一的多元治理、共建共享的新模式，使社會管理與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化，以及與建設和諧社會要求相適應”。［8］更有觀點認為，社會管理創(chuàng)新是指根據(jù)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，依據(jù)黨和政府確定的和諧社會發(fā)展目標，對現(xiàn)行社會管理的思想觀念、機制體制、方法手段、評價標準進行合理的革新。［9］筆者比較贊同第二個觀點。

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了深刻變化，原有的權力高度集中、政府統(tǒng)管一切的社會管理方式也發(fā)生了很大變化。然而，現(xiàn)有的社會管理體制難以適應快速而深刻的社會變遷的需要。這就要求我們深入研究社會管理規(guī)律，更新社會管理觀念，整合社會管理資源，創(chuàng)新社會管理體制機制，構建社會管理新格局。主要表現(xiàn)為：改革開放以來經(jīng)濟社會的深刻變化要求創(chuàng)新社會管理體制，社會結構的深刻變化要求創(chuàng)新社會管理體制，社會組織方式的深刻變化要求創(chuàng)新社會管理體制，社會行為規(guī)范和價值理念的變化要求創(chuàng)新社會管理體制。

⒊社會管理創(chuàng)新的內(nèi)涵。筆者把社會管理創(chuàng)新概括“一個要求、六項創(chuàng)新、一個目標、一個宗旨”。社會管理創(chuàng)新的總體要求是建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。

社會管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容（六項創(chuàng)新）：一是管理理念創(chuàng)新，要從重經(jīng)濟建設、輕社會管理向更加重視社會管理和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉變；二是管理主體創(chuàng)新，要從單純重視政府作用向社會共同治理轉變，從傳統(tǒng)的社會管理向現(xiàn)代社會“治理”轉變；三是管理方式創(chuàng)新，要從偏重管制控制向更加重視服務、重視協(xié)商轉變；四是管理環(huán)節(jié)創(chuàng)新，要從偏重事后處置向更加重視源頭治理轉變，把工作重心從治標轉向治本、從事后救急轉向源頭治理，使社會管理關口前移；五是管理手段創(chuàng)新，要從偏重行政手段向多種手段綜合運用轉變，更多地運用法制規(guī)范、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段；六是管理制度創(chuàng)新，要堅持加強源頭治理體系建設，強化動態(tài)協(xié)調(diào)機制建設，推進應急管理制度建設，構建相互聯(lián)系、相互支持的規(guī)范、機制和制度體系。

社會管理創(chuàng)新的目標是最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平。簡單說來，就是要建設一個民主、文明、公正、和諧的法治社會。

社會管理創(chuàng)新的宗旨是應始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，著力解決好人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，堅持思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，把群眾滿意不滿意作為加強和創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點和落腳點。簡言之，社會管理創(chuàng)新的根本宗旨就是要做好群眾工作，更好地為人民服務。

二、社會管理創(chuàng)新要求對行政法進行完善

當前我國正處于社會轉型期，社會管理創(chuàng)新的走向就是實現(xiàn)社會管理法治化。行政法作為政府實施社會管理的重要法律依據(jù)，應與時俱進，順應社會管理創(chuàng)新的要求，主動變革創(chuàng)新，以順應實現(xiàn)社會管理的法治化的要求。

⒈行政法主體的變革。社會管理創(chuàng)新意味著政府、社會組織（第三部門）、公民等都可以成為社會管理的主體，實現(xiàn)管理主體的多元化。行政法主體需從傳統(tǒng)的一元化主體向現(xiàn)代的多元化主體轉變，即政府、社會組織、公民均可成為行政管理主體。

⒉行政法理念的變革。長期以來我國社會管理存在“重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)，重行政手段、輕法制規(guī)范，重政府作用、輕多元參與”的現(xiàn)象。社會管理創(chuàng)新必然要求行政法理念的更新。從傳統(tǒng)的行政管制理念、全能行政理念、人治行政理念和封閉行政理念向服務行政理念、有限行政理念、法治行政理念和開放行政理念轉變。

⒊行政法體系的變革。傳統(tǒng)行政法是以行政權尤其是國家行政權為邏輯起點的制度體系，這種制度設計不僅虛化了社會主體和一般民眾在公共事務管理中的法律主體地位，而且模糊了行政權的管理對象和管理任務。社會管理創(chuàng)新以公民、社會和權利為本位，落實到公共管理領域，就是要求行政機關以追求為公民提供更好服務和對社會公共事務的有效管理作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。這對于行政法來說，不僅要求其應當以有效保護公民權利和公共利益作為價值目標，而且應當將之作為行政法律制度建構的邏輯起點。將公民權利和公共利益明確和具體地納入到行政法律制度當中也將是應然之意。因為從有效管理社會事務角度考慮，也只有明確了具體事務范圍和具體任務才有可能和有必要進一步?jīng)Q定如何選擇管理者和管理形式的問題。對于權利保護來說，只有明確了需要保護的權利范圍，建立權利保障機制才具有明確的方向，才有可能建立更為有效的權利保護機制；公共利益的保護也是如此。公民本位思想實際上也否定了行政機關在社會事務管理領域的獨占地位。從公共事務管理有效性的角度出發(fā)，無論是管理主體還是管理方式均應當依據(jù)管理任務的需要而定。

⒋行政法原則的變革。傳統(tǒng)行政法的基本原則主要有合法、合理等原則。社會管理創(chuàng)新對行政法原則提出了新要求，在秉承傳統(tǒng)行政法原則的基礎上，吸納一些新的原則，如應急、效率、公開、民主、信賴、服務等基本原則體系。特別是構建服務型政府，必須注重對政府提供的公共服務進行績效考核評價，因此，績效原則也就成為現(xiàn)代行政法的基本原則之一。

⒌行政法價值目標的變革。社會管理創(chuàng)新表現(xiàn)在對傳統(tǒng)管理型政府中政府與社會、政府與公民之間關系的調(diào)整上，其基本摒棄了管理型政府的官本位、政府本位和權力本位的基本思想，從而轉向?qū)癖疚?、社會本位和權利本位理念的認同。社會管理要求一切組織形式和行為形式應當以追求為公民提供更好服務和對公共事務的有效管理作為出發(fā)點和落腳點。服務型政府的行政理念被定位為服務而不是管制，政府職能為掌舵而非劃槳，政府應當追求公平而不僅僅是效率。政府責任認定和評價標準也由其所提供的服務內(nèi)容和服務質(zhì)量所決定。社會管理創(chuàng)新的目標被定位于建設民主、文明、公正、和諧的法治社會，必然要求行政法體現(xiàn)民主、文明、公正、和諧的價值目標。社會管理主體的多元化要求行政法價值目標應體現(xiàn)出對其他社會主體的尊重。社會管理格局要求行政法的價值取向更多地體現(xiàn)合作和共享。

三、構建與社會管理創(chuàng)新相適應的行政法律法規(guī)

（一）調(diào)整行政范圍，實現(xiàn)從“行政國家”（“全能政府”）到“有限政府”

隨著經(jīng)濟體制改革的深入和政治體制改革的推進，特別是當前我國大力倡導社會管理創(chuàng)新，要求我國行政法由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型。政府不再是無所不能的“全能政府”，而是明確權力邊界的“有限政府”。社會管理新格局需要“社會協(xié)同、公眾參與”，許多的社會管理職能和公共服務的提供，放權給社會組織（第三部門）或公民行使。社會管理創(chuàng)新、政治體制改革的深化，第三部門的成熟、公民社會的形成，政府職能進一步轉變，使國家行政的范圍日益縮小。行政法就不得不考慮在保障有效管理社會事務的前提下，如何確定行政機關與其他公共管理主體包括社會組織（第三部門）、個人對于公共領域事務管理的分擔問題。因此說，應當將各種公共管理主體的職能分工問題，其中包括國家、社會組織以及一般民眾之間的職能分工問題納入行政法調(diào)整范圍。

（二）擴大行政權行使主體，實現(xiàn)從責任政府到民主參與

傳統(tǒng)行政法的“責任政府”，主要指國家行政權由政府行使，政府向議會和人民負責?！柏熑握辈⒉灰笕嗣裰苯訁⑴c國家行政權或其他國家權力的行使。社會管理創(chuàng)新要求建立“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局。政府仍然是社會管理的主體，但更多強調(diào)社會的協(xié)同、公眾的參與。行政權力向社會轉移和公民參與社會管理，使行政主體已不再是國家行政機關一家。在現(xiàn)代行政法制下，行政權實際由國家行政機關、社會和公民共同行使，盡管國家行政機關仍是最重要的行政主體。

（三）調(diào)整行政法原則，實現(xiàn)從形式法治到實質(zhì)法治

社會管理創(chuàng)新的新要求必然導致行政法基本原則的演變，即由形式法治到實質(zhì)法治?，F(xiàn)代行政法向傳統(tǒng)行政法注入了更多的實質(zhì)內(nèi)容，如應急、效率、公開、民主、信賴、服務等原則。以合理性原則補充合法性原則，以比例原則、信賴保護原則補充依法行政原則，限制政府濫用權力；承認行政自由載量權并加以控制；放棄或限制“主權豁免”原則，確立國家侵權賠償責任；以程序法治補充實體法治，保護公民正當程序權利。行政法將需要從維護形式法治轉向如何有效地促進行政機關為公民提供更好服務和對社會（公共）事務的有效管理上來，也就是如何有效地保護公民權利和公共利益上來。正如胡錦濤同志于2011年2月19日在省部級主要領導社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式講話中所強調(diào)的“最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平”。

（四）創(chuàng)新行政理念和手段，實現(xiàn)從管理、強制到服務、指導、合作

面對社會管理領域出現(xiàn)的新問題、新情況，單純依靠傳統(tǒng)行政手段很難有效達成管理目標?！靶姓椒ú荒苡谩⒔?jīng)濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”的尷尬，恰如其分地描述了傳統(tǒng)社會管理方式的窘境。社會管理創(chuàng)新要求行政法價值目標從維護形式法治轉向有效保護公民權利和公共利益上來。行政法價值理念和管理方式與手段也應作出適當調(diào)整：

⒈以“以人為本”思想為指導，促進行政法對行政管理理念的適當調(diào)整。首先需要去除傳統(tǒng)行政法認為社會管理就是單純的“管控”、“強制”的思想觀念和思維模式；其次要實行依法管理、科學管理、柔性管理、人性化管理，推動社會管理科學化、規(guī)范化和常態(tài)化；第三要進一步健全民主制度，擴大公民有序參與社會管理，切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。

⒉創(chuàng)新行政管理方式、環(huán)節(jié)和手段，探索建立政府行政管理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治管理良性互動、社區(qū)管理與單位管理有機結合，多種手段綜合運用，管理與服務融合、有序和活力統(tǒng)一的多元治理、共享共建的新模式。在傳統(tǒng)行政法中，行政的主要目標是管理，管理的主要手段是強制。強制和服從被認為是傳統(tǒng)行政關系的基本特征。相對于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權力性、強制性色彩減弱了、淡化了，而越來越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人相互合作的精神。

⒊確立公民、社會組織與政府共同參與社會事務管理而非公民參與政府管理的價值目標，促進公民參與社會公共事務管理的行政法治建設。社會管理中的公民、社會組織應當享有與政府平等參與公共事務管理的權利，而不是目前我國行政法所保障的公民被動或形式化參與社會管理的權利。這不僅是服務型政府中效能價值目標的要求，也是其公民本位思想的具體要求。

（五）強化行政控權機制，實現(xiàn)從偏重司法審查到司法審查與行政程序并重

行政法就是控制行政權的法，而控權的主要手段是司法審查。從現(xiàn)代行政法的實踐考察，這種控權論的觀點顯然是片面的。行政法的功能并非僅僅是控權，行政法對于行政主體亦有激勵的作用。即使行政法的基本功能或主要功能是控權，控權也不限于消極的事后控制，而應包括積極的事前、事中控制，甚至積極控制比消極控制有更重要的意義，在現(xiàn)代控權機制中有更重要的地位。如湖南省頒布的《湖南省行政程序規(guī)范》、《湖南省政府服務規(guī)定》、《湖南省規(guī)范行政裁量權辦法》對政府權力、政府服務實施積極的程序控制，確保政府“做正確的事”和“正確地做事”。

總之，加強和創(chuàng)新社會管理是構建社會主義和諧社會的現(xiàn)實要求。社會管理創(chuàng)新是一項系統(tǒng)、長期而艱巨的任務，是一個循序漸進的過程，需要強有力的法治保障。因此，我們必須順應社會管理創(chuàng)新需要，大力推進行政法的變革，探索建立有中國特色的行政法律體系，建設社會主義法治國家，實現(xiàn)依法治國，構建法治政府。

［1］［9］賈宇.社會管理創(chuàng)新與法治保障［EB／OL］.人民網(wǎng)，http：／／legal.people.com.cn ／GB／51654／51655／220447 ／index.html，2011－05－05.

［2］魏禮群.加強和創(chuàng)新社會管理要重點把握五大任務［J］.國家行政學院學報，2011，（02）.

［3］李培林.創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務［N］.人民日報，2011－02－18.

［4］［5］馬凱.努力加強和創(chuàng)新社會管［J］.國家行政學院學報，2010，（05）.

［6］王建新，王凌光.行政法視野下的社會管理創(chuàng)新——中國法學會行政法學研究會2010年年會綜述［EB／OL］.法治政府網(wǎng)，http：／／law.china.cn／features／2011－01 ／24／content＿3981715.htm2011－01－24.

［7］應松年.社會管理創(chuàng)新引論［EB ／OL］.http： ／／www.chinainnovations.org.

（責任編輯：牟春野）

Innovation of Social Management and Reform of Administrative Law

Long Yuzhong，Chen Shenghua

The innovation of social management requires the main body of traditional administrative law，principles，concepts，systems and value targets such as to make the appropriate changes to meet the needs of the community management of the rule of law.Response to management innovation requirements，the paper proposes to build the modern administrative law which is suited to social management innovation.

social management；innovation；administrative law

D630.1

A

1007－8207（2011）11－0072－04

2011－07－01

龍玉忠 （1973—），男，湖南郴州人，湖南省國資委監(jiān)事會監(jiān)事，經(jīng)濟法法學碩士，律師，經(jīng)濟師，研究方向為經(jīng)濟法、法治政府；陳勝花 （1981—），女，湖南郴州人，湖南外貿(mào)職業(yè)學院工商管理學院講師，管理學碩士，研究方向為管理學、社會組織管理。