在中央一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的有力支持下，2010年我國糧食生產(chǎn)再獲豐收，糧食產(chǎn)量刷新歷史紀(jì)錄，實(shí)現(xiàn)了自2004年以來的連續(xù)7年增產(chǎn)。7年間，我國糧食產(chǎn)量從8614億斤增加到10928億斤，增加了2314億斤，年均增長率接近3.3％，這是1958年以來我國糧食生產(chǎn)連續(xù)增產(chǎn)時(shí)間最長的時(shí)期，也是改革開放以來糧食總供給水平最高的時(shí)期。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到，雖然當(dāng)前我國糧食總供給略大于總需求，但從中長期看，糧食供求緊張的局面并未得到根本性扭轉(zhuǎn)。糧食持續(xù)增產(chǎn)難度加大，糧食需求呈剛性上升，我國糧食安全保障工作仍任重道遠(yuǎn)。
　　一、糧食持續(xù)增長難度加大
　　（一）自然資源約束增強(qiáng)
　　一方面，我國耕地資源的制約日益突出。20多年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加快，我國耕地?cái)?shù)量呈現(xiàn)不斷減少的態(tài)勢。1986—1995年，僅建設(shè)占地便使耕地減少1.45億畝，相當(dāng)于韓國耕地總量的4倍①。到2009年，我國耕地面積為18.2977億畝，雖比2008年度增加403萬畝，但與1996年的19.51億畝相比，凈減耕地面積1.2123億畝。我國耕地面積超過1億畝的省份只有5個(gè)，13年間減少的耕地相當(dāng)于失去了一個(gè)產(chǎn)糧大省。在面積減少的同時(shí)，耕地質(zhì)量也難以保證。當(dāng)前“占補(bǔ)平衡”的政策可以基本維持耕地面積總量，但在實(shí)踐過程中，大多被占用的土地相對肥沃、設(shè)施相對齊全，而新補(bǔ)充土地的生產(chǎn)力較低，從而造成耕地質(zhì)量的下降。即便如此，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及工業(yè)化、城市化的逐步推進(jìn)，我國耕地被侵占現(xiàn)象仍日益嚴(yán)重，耕地保有計(jì)劃屢被打破，耕地面積不斷接近18億畝的“紅線”。
　　另一方面，淡水資源匱乏的矛盾日益明顯。我國人均水資源僅為世界平均水平的1/4，是全球13個(gè)人均水資源最貧乏的國家之一。同時(shí)，我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)用水占總用水量的60%左右。未來我國農(nóng)業(yè)用水短缺的問題將會(huì)日趨突出：一是我國耕地和水資源的時(shí)空分布不平衡問題嚴(yán)重。全國81%的水資源集中在占耕地36%的長江及以南地區(qū)，占總耕地64%的淮河及其以北地區(qū)僅占有19%的水資源，卻承擔(dān)著全國約40%的人口的糧食供給任務(wù)②。同時(shí)，我國13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)有7個(gè)在貧水的北方，6個(gè)在豐水的南方，在上世紀(jì)90年代初，兩方的糧食產(chǎn)量占全國的比重相差無幾，此后南降北升，現(xiàn)在北方的糧食產(chǎn)量已遠(yuǎn)高于南方，但北方河流超限利用和地下水超采現(xiàn)象嚴(yán)重，增產(chǎn)難以為繼。二是水污染問題日趨嚴(yán)重。由于工業(yè)廢水直接排放、農(nóng)業(yè)化肥的過量使用等問題，我國1/6的主要河流被嚴(yán)重污染，在糧食單產(chǎn)較高、水資源較為豐富的東南沿海地區(qū)，污染情況也日益嚴(yán)重，一些地方被迫用污水來灌溉，同時(shí)由于超采地下水，還出現(xiàn)了地面沉降等嚴(yán)重的地質(zhì)問題。三是粗放型的農(nóng)業(yè)用水方式浪費(fèi)嚴(yán)重。我國許多地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施陳舊落后，大多仍然采用傳統(tǒng)的灌溉方式，農(nóng)業(yè)用水的有效利用率僅在40%左右，遠(yuǎn)低于歐美等發(fā)達(dá)國家70—80%的水平。
　?。ǘ┳匀粸?zāi)害頻繁加重
　　今年4月以來，長江中下游湖北、湖南、江西、安徽、江蘇等地區(qū)遭遇干旱，降水達(dá)到50年來最低水平，而在6月迎來降雨的同時(shí)，又因局部強(qiáng)暴雨而引發(fā)洪澇災(zāi)害。作為世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，頻繁的災(zāi)害給我國農(nóng)業(yè)發(fā)展造成極大危害，近年來糧食受災(zāi)面積占耕地面積的比重都在30%以上。特別是近10年來，極端天氣大面積、頻繁發(fā)生，30年一遇、50年一遇、甚至幾百年一遇的極端天氣災(zāi)害如今每年要遇到好幾次、甚至幾十次，糧食生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。
　?。ㄈ┓N糧效益難以提高
　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較為低下，而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，種植糧食作物的效益更低。雖然近年來國家連續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)糧補(bǔ)惠農(nóng)政策，糧食價(jià)格也逐年上漲，但補(bǔ)貼增長速度和糧價(jià)上升速度趕不上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升的速度，在不斷高漲的生產(chǎn)資料價(jià)格及其它生活用品價(jià)格的沖擊下，農(nóng)民種糧收益率不斷下降。同時(shí)，隨著近年來全國各?。ㄊ袇^(qū)）不斷上調(diào)最低工資標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工工資普遍提高，農(nóng)民種糧的機(jī)會(huì)成本明顯上升，農(nóng)民種糧意愿進(jìn)一步降低。
　　二、糧食需求呈剛性增長
　?。ㄒ唬┤丝谠鲩L帶動(dòng)糧食需求增長
　　當(dāng)前我國人口數(shù)量達(dá)到13.7億人，與10年前相比，增加0.74億人，年均增長0.57％。據(jù)推測，在現(xiàn)行生育政策不變的情況下，到2030年，我國人口將達(dá)到15億人的峰值。人口的增加無疑直接推動(dòng)了糧食需求總量的剛性增長。
　?。ǘ┚用裣M(fèi)結(jié)構(gòu)升級帶動(dòng)糧食需求增長
　　自1996年以來，我國已突破糧食供給總量的瓶頸，進(jìn)入以需求為導(dǎo)向的糧食消費(fèi)時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平的提高，居民糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，消費(fèi)質(zhì)量進(jìn)一步提高。直接糧食消費(fèi)減少，肉、蛋、奶等糧食轉(zhuǎn)化的農(nóng)副產(chǎn)品消費(fèi)增加。我國人均肉類占有量從改革初期的9.1公斤增加到2009年的44.4公斤，人均奶類占有量從1.2公斤增加到26.4公斤。
　　在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，居民對飲食的要求將不斷提高，膳食結(jié)構(gòu)會(huì)進(jìn)一步多元化，人均糧食消費(fèi)量將會(huì)接近甚至超過亞洲發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的水平。據(jù)測算，到2030年，我國年人均糧食消費(fèi)量將達(dá)到450—500公斤，雖與美國人均1000公斤的消費(fèi)量仍有很大差距，但與目前我國人均389公斤的消費(fèi)量相比，對糧食的需求量已增長了25%左右。
　?。ㄈ﹪H糧食市場波動(dòng)帶動(dòng)我國糧食需求增長
　　近年來世界范圍內(nèi)自然災(zāi)害和極端天氣出現(xiàn)的頻率都在增加，全球糧食產(chǎn)量在21—22億噸之間徘徊已近10年，而全球人口已由上世紀(jì)末的60億，很快上升到目前的近70億。特別是近4年，受氣候變化和國際炒家的影響，全球糧價(jià)已經(jīng)出現(xiàn)過兩次暴漲暴跌，對國內(nèi)糧食市場造成不小沖擊。
　　同時(shí)，以美國為首的世界主要糧食出口國企業(yè)通過各種渠道進(jìn)入我國糧食市場，利用雄厚資金和先進(jìn)技術(shù)的優(yōu)勢逐步操控我國某些糧食種類的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)，進(jìn)而形成對該品種產(chǎn)業(yè)的完全控制。更好應(yīng)對外部市場沖擊，增強(qiáng)對國內(nèi)糧食市場的調(diào)控能力，都要求我們增加糧食儲(chǔ)備，提高調(diào)運(yùn)能力，從而對糧食供給水平提出了更高要求。
　　三、政策建議
　　（一）保護(hù)耕地資源，提高單位產(chǎn)量
　　耕地面積和單位面積產(chǎn)量是糧食供給量的兩個(gè)基本因素構(gòu)成。一方面，要繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，同時(shí)，加快劃定基本農(nóng)田，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變。另一方面，當(dāng)前靠擴(kuò)大耕地進(jìn)一步提高糧食總產(chǎn)量的空間已很小。事實(shí)上，2004年以來的“七連增”主要得益于單產(chǎn)水平的大幅度提高，增產(chǎn)貢獻(xiàn)率達(dá)到60％。未來，我們在確保耕地紅線的同時(shí)，主要依靠提高單產(chǎn)來保證糧食產(chǎn)量。當(dāng)前，我國18億畝耕地中，有7億畝是高產(chǎn)田，有11億畝是中低產(chǎn)田。未來，通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，把畝產(chǎn)500斤的中低產(chǎn)田改造為單產(chǎn)800斤的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田。即使只有一半改造成功，形成的糧食增產(chǎn)量也將高達(dá)1650億斤。
　　（二）加大基礎(chǔ)建設(shè)投入，強(qiáng)化農(nóng)田水利設(shè)施
　　目前，水資源短缺和水利工程老化失修、配套不完善、重建輕管等問題，已成為制約糧食生產(chǎn)的重要因素。要提高糧食綜合生產(chǎn)能力，就要改善農(nóng)田水利設(shè)施。在農(nóng)業(yè)用水短缺的大格局難以扭轉(zhuǎn)的背景下，一方面，要由中央政府和地方政府出面，組織農(nóng)戶學(xué)習(xí)使用、逐步推廣噴灌、滴灌和微灌等現(xiàn)代灌溉技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)用水效率，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)；另一方面，要積極引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜地興建以“五小水利”為代表的中小型水利設(shè)施③。
　?。ㄈ┥罨w制機(jī)制改革，提高農(nóng)民種糧積極性
　　現(xiàn)階段，一方面，發(fā)展完善農(nóng)民專業(yè)合作組織。農(nóng)民專業(yè)合作組織能有效控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，有利于糧食生產(chǎn)資源的合理配置，有利于農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場化水平的提高。另一方面，完善對糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，加大財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和糧食產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目扶持力度，將產(chǎn)糧大區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工增值稅收入留在當(dāng)?shù)卣瑢⒓Z食生產(chǎn)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。
　?。ㄋ模┘哟罂萍佳邪l(fā)投入，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新
　　優(yōu)先支持生物技術(shù)、良種培育、豐產(chǎn)栽培、農(nóng)業(yè)節(jié)水、疫病防控、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域科技創(chuàng)新，把重點(diǎn)放在良種培育上，大力優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，著力提高糧食單產(chǎn)和品質(zhì)。適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、精準(zhǔn)化、設(shè)施化等要求，加快開發(fā)多功能、智能化、經(jīng)濟(jì)型農(nóng)業(yè)裝備設(shè)施，重點(diǎn)在田間作業(yè)、設(shè)施栽培、健康養(yǎng)殖、精深加工、儲(chǔ)運(yùn)保鮮等環(huán)節(jié)取得新進(jìn)展。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣普及，開展農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)新型農(nóng)民。通過農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)集成化、勞動(dòng)過程機(jī)械化、生產(chǎn)經(jīng)營信息化。
　　
　　注：
　?、購垊π郏骸秾ξ覈Z食安全問題的思考》[J] ，P78—82，湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2007（6）。
　　②潘巖：《關(guān)于確保國家糧食安全的政策思考》[J]，P25—28，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2009（1）。
　?、?011年中央1號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中指出：“因地制宜興建中小型水利設(shè)施，支持山丘區(qū)小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等‘五小水利’程建設(shè)”。
　?。ū寰?，國家發(fā)展改革委宏觀院科研部助理研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）