摘要：財政性教育經(jīng)費支出是衡量教育發(fā)展狀況及其政府重視教育程度的重要指標，決定了該地區(qū)教育水平及教育事業(yè)未來的發(fā)展?jié)摿Α！笆晃濉睍r期遼寧省財政性教育支出存在支出占GDP的比重偏低、人員經(jīng)費占比不合理、教育經(jīng)費支出配置三級結構不合理等問題，提出加大財政教育支出規(guī)模、優(yōu)化地方教育支出結構、完善轉(zhuǎn)移支付制度、建立支出績效評價制度等政策建議。
　　關鍵詞：支出結構 教育 財政 遼寧省
　　
　　一、引言
　　在公共財政體制框架下，教育支出是每一個國家財政支出必不可少的重要內(nèi)容，教育支出體制是否健全，規(guī)模、結構是否合理對一國綜合競爭力有著深遠的影響?！笆晃濉逼陂g，遼寧省財政教育支出總額與生均支出雖呈穩(wěn)步上升的態(tài)勢，但也存在支出結構不合理等一系列問題。加大財政教育投入形成合理的支出結構，提升財政教育支出的績效水平，不僅關系到教育自身的發(fā)展，也關系到遼寧省可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的順利實現(xiàn)。
　　二、遼寧省財政教育支出存在的主要問題
　　（一）財政教育支出總額占GDP的比重偏低
　　從20世紀60年代開始，國際上便開始用財政教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（或國民生產(chǎn)總值）的比例來衡量一個國家的財政教育支出是否充足以及政府對教育的投資努力程度的高低。2010年我國出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（公開征求意見稿）中明確指出，“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達到4％”，而“十一五”時期遼寧教育支出占GDP的比重一直在2%的低水平上徘徊，與我國規(guī)劃目標相去甚遠。隨著區(qū)域經(jīng)濟的迅速發(fā)展，對教育的需求也隨之增長，過低的教育投入必然帶來低的產(chǎn)出，最終會導致教育發(fā)展水平落后，也必然影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的水平和速度。
　　（二）人員經(jīng)費比重過高，公用經(jīng)費占比過低
　　財政教育經(jīng)費支出按資金的使用性質(zhì)可以劃分為人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。人員經(jīng)費主要包括學校各類人員的工資、補助工資、福利費、助學金。公用經(jīng)費是指教育事業(yè)單位為完成教學、教育、科研、管理等業(yè)務活動所需要的公共費用，具體包括公務費、業(yè)務費、修繕費、設備購置費、差額補助費。公用經(jīng)費的投入是教育活動中人力資本和物力資本發(fā)揮作用的基礎保障，因此，公用經(jīng)費支出占財政教育事業(yè)費支出比例是衡量教育支出結構合理性的重要指標。根據(jù)中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒整理計算，2005—2008年遼寧小學人員經(jīng)費平均占比為78.66%，公用經(jīng)費平均占比僅為20.85%；普通中學人員經(jīng)費平均占比為75.2%，公用經(jīng)費平均僅占23.69%；普通高校人員經(jīng)費平均占47.92%，公用經(jīng)費僅占35.65%。小學、普通中學、普通高校都表現(xiàn)出人員經(jīng)費占比相對較高、公用經(jīng)費占比較低的情況。進一步分析可以發(fā)現(xiàn)，這幾年普通中學、小學的公用經(jīng)費總體呈現(xiàn)了一個下降趨勢，而人員經(jīng)費卻呈現(xiàn)了一個緩慢增加的態(tài)勢。
　?。ㄈ┴斦逃?jīng)費支出三級配置結構不合理
　　根據(jù)公共產(chǎn)品理論，教育級次越低，其社會產(chǎn)品的公共性越強，市場失靈的可能就越大。政府公共教育財政支出的重點首先在初等教育，依次是中等教育、高等教育。反之，政府對公共教育財政支出的行為則被視為倒置。2005—2008年4年間，遼寧財政預算內(nèi)教育經(jīng)費在三級教育配置比例基本維持在1∶1.2∶2.5比例上，小學生均教育支RGVSnwc7ZXnqtpn7rKpMEQ==出平均值為2650.12元，普通中學為3140.47元，普通高校高達6537.15元，可以看出高校生人均預算內(nèi)教育經(jīng)費支出是普通中學的2倍，是小學的2.5倍左右。可以說財政資源嚴重向高校傾斜，初、中等教育得到的資源則相對匱乏。
　　（四）中央與地方教育經(jīng)費分擔比例嚴重失衡
　　根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍層次理論：公共產(chǎn)品受益范圍覆蓋全國的由中央政府負責，收益范圍覆蓋地區(qū)或地方的則由地方政府負責，教育作為公共性最強的公共產(chǎn)品之一，它的財政責任應主要由中央和地方政府共同負擔，各級政府必須保證教育的各項支出，這是必須明確的一個重要指標。2005—2008年，中央財政教育平均負擔為6.57％，遼寧地方財政平均負擔為93.43％。遼寧地方政府分擔的比例遠遠高于中央政府，這種中央與地方政府間以地方為主負擔教育支出的分擔格局，同中央與地方政府財政收入所占比重形成了明顯的反差。2005—2008年，兩級財政收入年平均是中央占53.1％，地方占46.73％，中央明顯高于地方財政收入比例。由此看出，中央占有的財力數(shù)量與其對地方的教育支持力度極不相稱。
　　三、優(yōu)化遼寧財政性教育支出的思路
　　（一）加大地方支出規(guī)模，確保支出穩(wěn)步增長
　　首先，切實提高教育支出在遼寧省財政支出的比重。其根本路徑是發(fā)揮地方政府在教育投入的主體地位和主導作用，加快遼寧財政收入增長，把遼寧的財政“蛋糕”做大，提高遼寧財政收入占GDP的比重，這樣才有利于遼寧財政教育支出規(guī)模的穩(wěn)步增長，并力爭在“十二五”期間，把遼寧財政教育支出占遼寧GDP的比重提高至4%。
　　其次，在財政預算安排上切實落實《中國教育改革與發(fā)展綱要》和《中華人民共和國教育法》中“三個增長”的規(guī)定。即：“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和生均公用經(jīng)費的逐步增長?！痹诖嘶A上，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況，將地方財政收入超收部分更多地用于地方教育投入，確保教育支出的穩(wěn)定增長。
　?。ǘ﹥?yōu)化地方教育支出結構，實現(xiàn)資源的合理配置
　　首先，優(yōu)先保證預算內(nèi)教育經(jīng)費中公用經(jīng)費比例的適量增長。財政預算內(nèi)教育經(jīng)費中公用經(jīng)費的投入是教育活動中人力資本和物力資本發(fā)揮作用的基礎。遼寧教育預算內(nèi)整個三級教育體系中都表現(xiàn)了公用經(jīng)費占比相對較低的不合理現(xiàn)象，要切實保證公共經(jīng)費比例的增長，盡量壓縮不必要的人員經(jīng)費。按照國際慣例，在義務教育支出中公用經(jīng)費平均占比在30%左右。這對確立遼寧財政教育支出分配有一定的借鑒意義。
　　其次，糾正財政投入三級結構型偏差，保證投入的重點轉(zhuǎn)變?yōu)橄虺醯冉逃椭械冉逃齼A斜。按照國際上通行的標準，人均GDP在600—2000美元之間時，初等教育、中等教育與高等教育的投資所占比例應為40.5%、29%、17.9%。然而遼寧在三級教育經(jīng)費投入比例上呈現(xiàn)了“倒金字塔”型，即教育經(jīng)費投入上過分向高等教育傾斜。義務教育和基礎教育應是公共教育的主要內(nèi)容，也是當前遼寧地方教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)，所以今后要切實轉(zhuǎn)變遼寧公共財政的投入重點，加大財政在義務教育和基礎教育的投入比重，特別加大農(nóng)村和貧困地區(qū)的比重，縮小地區(qū)公共教育投入的差異。至于高等教育，基于其基本屬性和特點應盡可能運用市場化的方式獲得更多教育資源。
　　（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地方教育支出
　　現(xiàn)行教育支出責任體制為：基礎教育投資以地方政府為主，中央和省級通過轉(zhuǎn)移專項基金形式進行補助；高等教育實行中央和省兩級管理，以省為主的體制?？梢哉f各級教育投入都是以省及以下政府為主，然而現(xiàn)行的財政分權導致地方財政收支責任嚴重不匹配，這也在一定程度上成為地方教育支出績效低下的主導因素。地方財政教育支出存在的巨大缺口要求進一步完善政府間的轉(zhuǎn)移支付體系，加大中央財政對省、市、區(qū)縣級政府的教育投入與轉(zhuǎn)移支付力度，同時建立發(fā)達地區(qū)對農(nóng)村貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付體系，實行以縱向為主、橫向為輔的轉(zhuǎn)移支付模式，真正實現(xiàn)教育支出及管理責任與財力之間的最終平衡。
　　（四）建立績效評價制度，提高財政資金使用效益
　　首先，結合遼寧政府收支分類改革，編制部門預算時編制教育支出績效預算，建立一個科學、合理的財政教育支出預算體系。
　　其次，加快地方財政教育支出績效管理的法制化建設步伐，在《預算法》、《審計法》、《教育法》等法律中增加地方財政教育支出績效管理的要求，增強對地方財政教育支出管理的約束力。
　　第三，要統(tǒng)一制定有關地方財政教育支出評價規(guī)章和制度，明確地方財政教育支出績效評價的工作規(guī)則、工作程序、組織方式和結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定等。
　　
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　　（侯榮娜，遼寧社會科學院財政金融研究所助理研究員。研究方向：財政與稅務。張季，遼寧省沈陽市遼寧財政科研所。研究方向：地方財經(jīng)）