隨著投資主體多元化，煉焦、水泥、平板玻璃、煉鋼、鋼壓延加工、鋁冶煉等行業(yè)的不合理產(chǎn)能增長，已由過去更多的來自國有投資，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕煞菄型顿Y推動。這一變化表明，應(yīng)該更多地從所有制成分以外尋找不合理產(chǎn)能過剩的原因，并采取相應(yīng)的治理措施。
　　
　　一、過剩產(chǎn)能中國有投資比重大幅下降
　　
　　進(jìn)入本世紀(jì)以來，隨著非國有投資比重增加，國有投資在不合理產(chǎn)能過剩中所起作用已越來越小。近年來，經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的6個行業(yè)，2003與2009年相比，國有及國有控股投資（以下簡稱國有投資）平均增速明顯小于全行業(yè)投資的平均增速（詳見表1）。受國際金融危機影響最嚴(yán)重的2009年，煉鐵、煉鋼全行業(yè)投資增速分別下降了29.1%、31.4%，而國有投資增速的下降幅度更是分別達(dá)到49.2%、38.2%，高于全行業(yè)投資下降幅度。
　　國有投資占六大產(chǎn)能過剩行業(yè)投資比重，2009年比2003年均出現(xiàn)大幅下降，其中水泥、平板玻璃、煉焦分別下降了36.2、33.3、20.1個百分點，煉鋼、鋼壓延加工也分別下降了11.7、9.8個百分點。
　　國有經(jīng)濟在煉鋼等行業(yè)的資本存量、已有產(chǎn)能中占較大比重，但在經(jīng)濟平穩(wěn)增長期和上升期，產(chǎn)能過剩更多地與投資或新增產(chǎn)能有關(guān)。2003—2009年，國有投資增速和比重即新增產(chǎn)能均出現(xiàn)明顯下降，說明自2003年以來，這些行業(yè)的產(chǎn)能過剩主要不是由國有投資所帶來。
　　
　　二、非國有投資增長是推動產(chǎn)能過剩的主要力量
　　
　　2003—2009年，鋁冶煉、煉鋼非國有投資增速較低，分別為7.7%、11.9%，但仍高出這兩個行業(yè)國有投資增速8.5、9.8個百分點。其余行業(yè)非國有投資增速達(dá)到31.7%（煉焦）至44.9%（水泥制造）（詳見表1）。非國有投資相對國有投資的較快增長，使這些行業(yè)非國有投資占全行業(yè)投資比重2009年比2003年提高了9.8（鋼壓延）至36.2（水泥制造）個百分點。
　　如果考慮到產(chǎn)權(quán)約束不同導(dǎo)致的非國有投資比國有投資具有更高的資本形成效率，可以判斷：近年來非國有投資及由此帶來的產(chǎn)能增量的快速增長，是推動產(chǎn)能過剩的主要力量。
　　
　　三、縣級政府在產(chǎn)能擴張中發(fā)揮主要作用
　　
　　總體而言，在按隸屬關(guān)系劃分的中央、省、地市、縣屬和其他類（以下簡稱縣屬）項目投資統(tǒng)計中，項目隸屬的行政管理層級越低，項目投資規(guī)模越小，且這些項目中國有投資所占比重會越小。
　　從六大行業(yè)2003—2009年投資平均增速看，鋼壓延加工業(yè)中縣屬項目與中央和省屬項目的投資增速相近，分別為31.9%和32.5%；煉焦業(yè)中縣屬項目與地市屬項目的投資增速相近，分別為27.9%和28.8%；其余行業(yè)縣屬項目的投資增速均明顯高于中央、省、地市屬項目的投資平均增速。從2003—2009年投資比重變化看，中央和省屬項目中，除鋼壓延加工投資比重上升9.8個百分點外，其余行業(yè)的投資比重出現(xiàn)了2.3（煉鋼）至11.3（煉焦）個百分點的下降。地市項目中，除煉焦業(yè)投資比重上升1.2個百分點外，其余行業(yè)的投資比重下降了7.9（水泥）至41.5（平板玻璃）個百分點。相應(yīng)地，縣屬項目的投資比重則出現(xiàn)了8.8（鋼壓延）至46.8（平板玻璃）個百分點的上升（詳見表2）。
　　
　　四、抑制不合理產(chǎn)能過剩必須改變企業(yè)的投資收益預(yù)期
　　
　　競爭性市場中，產(chǎn)權(quán)約束和投資決策約束機制相對健全的非國有者在決策投資什么、投資多少時，主要考慮投資收益與風(fēng)險，即能否盈利、利大利小、風(fēng)險多大。所投資行業(yè)的產(chǎn)能是否過剩并不是、也不應(yīng)該是微觀投資者投資決策的依據(jù)，而僅是企業(yè)預(yù)判投資收益、風(fēng)險的因素之一。不合理產(chǎn)能過剩出現(xiàn)時，非國有資本繼續(xù)增加投資、擴張產(chǎn)能，可以理解為是市場中投資者的理性行為，從投資者角度看無可厚非。
　　要解決投資或新增產(chǎn)能從行業(yè)或政府角度看不合理，而從投資者角度看合理的矛盾，單純壓投資規(guī)模、淘汰落后產(chǎn)能并不能從根本上解決問題，應(yīng)該改變投資決策所依據(jù)的投入、產(chǎn)出條件，改變企業(yè)投資的收益、風(fēng)險預(yù)期，進(jìn)而改變企業(yè)的投資決策。
　　
　　五、通過資源環(huán)境成本內(nèi)部化改變企業(yè)投資收益預(yù)期
　　
　　從企業(yè)消耗與排放角度，改革資源性產(chǎn)品價格形成機制，嚴(yán)格依法管理企業(yè)排放，將企業(yè)資源消耗與排放產(chǎn)生的社會成本內(nèi)部化為企業(yè)的財務(wù)成本，使企業(yè)成本、收益回歸真實水平，由此改變企業(yè)投資收益、風(fēng)險預(yù)期和投資決策，是治理產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵措施。
　?。ㄒ唬┩七M(jìn)企業(yè)資源環(huán)境成本內(nèi)部化
　　建立資源性產(chǎn)品的完全成本核算辦法，在資源性產(chǎn)品價格中體現(xiàn)環(huán)境治理成本、生態(tài)恢復(fù)成本、資源枯竭后的退出成本。對可以通過供需雙方自由交易的資源性產(chǎn)品如礦產(chǎn)開采權(quán)、排污權(quán)，可通過租賃、協(xié)議、拍賣等市場化手段出讓，最大限度地發(fā)揮競爭性市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，使交易價格準(zhǔn)確地體現(xiàn)市場供求、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本。對石油、天然氣、水、電力、煤炭、土地等政府定價或指導(dǎo)定價的資源性產(chǎn)品，制定客觀反映企業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)市場公平競爭的完全成本。通過價格形成機制改革，發(fā)現(xiàn)資源性產(chǎn)品的真實價格，避免價格過低、人為壓低企業(yè)消耗成本而刺激產(chǎn)能擴張。
　?。ǘ┨岣邔ζ髽I(yè)排放管理政策的執(zhí)行力
　　發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中出現(xiàn)的企業(yè)排放問題，在我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中集中出現(xiàn)，加大了政府對企業(yè)排放管理的難度。建議深化改革，完善相關(guān)制度，讓公眾對所在地領(lǐng)導(dǎo)干部升遷有發(fā)言權(quán)和相應(yīng)的決定權(quán)。逐步改革戶籍制度，使城鄉(xiāng)居民可以通過自由遷徙對不同地區(qū)的公共服務(wù)行使選擇權(quán)，這既可以促進(jìn)社會公平正義，還可以增加基層政府嚴(yán)格依法監(jiān)管企業(yè)排放等履行公共事務(wù)的壓力。逐步適度提高中央財政收入比重，同時加大中央對財力較弱地區(qū)政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，減輕基層政府發(fā)展經(jīng)濟、增加地方財政收入的壓力，緩解基層政府在發(fā)展經(jīng)濟與公共管理之間的矛盾。
　?。ㄈ┐蚱聘偁幮灶I(lǐng)域的行政壟斷，促進(jìn)競爭
　　競爭性領(lǐng)域存在行政性壟斷，除了破壞公平競爭這一最基本的市場法則外，更重要的是，造成壟斷性企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新機制方面的缺陷。建議按照中央對國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整和股份化改革的要求，繼續(xù)深化國企改革，促進(jìn)形成公平競爭的環(huán)境。發(fā)揮市場擇優(yōu)汰劣的功能，通過市場競爭將部分沒有或少有競爭力的產(chǎn)能淘汰出去，抑制不合理產(chǎn)能過剩。