調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)，既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵，更是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的基本要求。
　　
　　一、調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)條件
　　
　　城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的階段性產(chǎn)物，是許多發(fā)展中國家在工業(yè)化進(jìn)程中難以避免的一個發(fā)展階段。經(jīng)過改革開放以來的高速發(fā)展，我國經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生很大變化，總體上已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)必須調(diào)整與改變，也具備了相當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)與理論基礎(chǔ)。
　?。ㄒ唬┪覈?jīng)濟快速增長和綜合國力明顯提高奠定了調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會二元結(jié)構(gòu)的物質(zhì)基礎(chǔ)
　　改革開放以來，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的3645億元躍升至2010年的397983億元，按平均匯率折算達(dá)到58791億美元；目前更已成為世界第二大經(jīng)濟體。在經(jīng)濟總量穩(wěn)步增長的同時，人均水平也在不斷提高，2003年人均GDP首次超過1000美元；2010年人均GDP已經(jīng)超過4300美元。國家財政實力明顯增強，2010年財政收入達(dá)到83080億元。我國已經(jīng)初步具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
　?。ǘ┏青l(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)和收入結(jié)構(gòu)的變化是加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)的社會基礎(chǔ)
　　我國城市化率從1978年的20%左右提高到2010年的49.68%，近年來每年提高1.3—1.4%。城市化進(jìn)程的加快也帶來了城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變。2010年我國統(tǒng)計城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.65億（含農(nóng)民工），農(nóng)民為6.74億，兩者之比接近1∶1，但是城鎮(zhèn)人口中的2.4億農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)居民與純務(wù)農(nóng)農(nóng)民之間的第三極，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)新的表現(xiàn)形式“城市二元結(jié)構(gòu)”，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。同時，我國的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。第一產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重從1978年的28.1%下降到2010年的10.2%，第三產(chǎn)業(yè)從22.3%上升到43.0%。改革開放以來，農(nóng)民人均純收入按可比價格計算，年均增長8.1%。農(nóng)民人均純收入由1978年的133.6元增加到2010年的5919元，平均每年增加180.8元。但城鄉(xiāng)差距仍然不斷拉大，2010年我國城鄉(xiāng)居民收入比擴大到3.23∶1，絕對差距達(dá)到13190元。這些新情況和新問題對調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出了新的和更迫切的要求。
　?。ㄈ┱{(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)的理論體系逐漸成熟
　　2002年11月，十六大報告第一次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，明確指出我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，除了按照原來思路繼續(xù)高度重視“三農(nóng)”問題之外，要推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；2003年十六屆三中全會提出“五個統(tǒng)籌”，并明確指出“要建立逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制”；2004年中央經(jīng)濟工作會議進(jìn)一步明確了“兩個趨勢”的分析，指出我國已經(jīng)進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段；2005年，十六屆五中全會上中央制定“十一五”規(guī)劃的建議，明確提出要建設(shè)社會主義新農(nóng)村；2006年在十六屆六中全會上又提出了建設(shè)和諧社會；2007年黨的十七大提出“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”，明確了“走中國特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)道路”、“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制”、“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”三大思路；2008年在十七屆三中全會上進(jìn)一步指出，“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略”；2009年十七屆四中全會上強調(diào)要“更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”；2010年十七屆五中全會上中央制定“十二五”規(guī)劃的建議，再次明確提出要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)”。
　　（四）調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)的政策措施漸成體系
　　1、推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補貼制度
　　從2004年開始，我國陸續(xù)實行了種糧補貼、購買良種直接補貼、農(nóng)機具直接補貼、生產(chǎn)價格直接補貼、生豬生產(chǎn)補貼、奶牛生產(chǎn)補貼和油料生產(chǎn)補貼等七項針對農(nóng)業(yè)農(nóng)民的直接補貼，對調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、彌補生產(chǎn)成本作用巨大。
　　2、減免農(nóng)業(yè)稅負(fù)
　　2006年取消了在我國有2600年歷史的農(nóng)業(yè)稅，共減免農(nóng)民稅賦1350億元。
　　3、大力推進(jìn)保障農(nóng)民工權(quán)益工作
　　2006年國務(wù)院發(fā)布5號文件提出，在勞動合同簽訂的規(guī)范、工傷支付制度、大病統(tǒng)籌的社會保障、子女上學(xué)等10個方面進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)民工的合法利益。2010年，中央一號文件首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法，并要求采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工面臨的生活成本高昂、戶籍制度壁壘、社會歧視嚴(yán)重等問題，讓新生代農(nóng)民工市民化。
　　4、不斷加大國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入力度
　　2010年，中央一號文件強調(diào)要確保財政支出優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村民生工程，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
　　5、著手推進(jìn)建立農(nóng)村社會保障體系
　　目前已逐步建立起新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，落實和完善被征地農(nóng)民社會保障政策，不斷健全農(nóng)村臨時救助制度。
　　（五）調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐活動不斷深入
　　隨著國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，各地因地制宜地開展了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐活動，并取得了顯著成效。成都市的情況最為典型。自2003年以來，成都市率先開展了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐，主要展開了四個方面的改革。
　　首先，規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展新形態(tài)，從城市規(guī)劃轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)規(guī)劃，以科學(xué)規(guī)劃為龍頭和基礎(chǔ)，引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
　　其次，以市場化為動力，推動城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。重點推進(jìn)了投資體制改革，采用市場化的辦法，盤活用好政府可調(diào)控資源。搭建投融資平臺，培育農(nóng)村的市場化主體。
　　第三，以“三個集中”為手段，提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平。重點推進(jìn)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，21個工業(yè)集中發(fā)展區(qū)已經(jīng)初具規(guī)模，工業(yè)集中度達(dá)到70%。土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，在依法自愿有償前提下流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，截至2010年底，全市1/3的耕地已實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，帶動67%的農(nóng)戶實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，截至2010年9月底，成都已經(jīng)累計建成農(nóng)村新型社區(qū)1334個，106.3萬農(nóng)民生活居住條件得到全面改善。最后，以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主建設(shè)為保障，建立促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機制。成都從教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等領(lǐng)域入手，推動了一系列體制機制變革。2004年，農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化改造完成；2008年實現(xiàn)全市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險政策統(tǒng)一、待遇一致；2010年建立城鄉(xiāng)一體的居民養(yǎng)老保險制度；同時實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場的統(tǒng)一。
　?。┱{(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求
　　當(dāng)前，我國原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)開始發(fā)生變化，衍生出更多新情況、新問題。如作為城鄉(xiāng)分割標(biāo)志的戶籍松動后，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)合理有序轉(zhuǎn)移的問題；當(dāng)前土地制度對農(nóng)村人口遷移的影響問題；促進(jìn)資本要素在城市和農(nóng)村間更有效流動的問題；構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度的問題等，這些都將是消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)過程中要解決的一系列問題。因此，必須通過調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)，在城鄉(xiāng)之間尋求平衡，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好、社會和諧的文明發(fā)展道路。
　　
　　二、調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)的基本要點
　　
　　
　　調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是要將城鄉(xiāng)關(guān)系放到當(dāng)前特定的時代背景中，把挖掘農(nóng)業(yè)潛力與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，把擴大農(nóng)村就業(yè)與引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力有序轉(zhuǎn)移結(jié)合起來，把建設(shè)社會主義新農(nóng)村與加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，形成城鄉(xiāng)良性互動的發(fā)展局面。發(fā)展和改革是調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)的兩個基本要點。
　?。ㄒ唬┱{(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)的第一要點是發(fā)展
　　核心是加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益，推動農(nóng)村經(jīng)濟又好又快發(fā)展；基本要求是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、多予少取放活，把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的出發(fā)點和落腳點；根本方法是統(tǒng)籌兼顧，把城鄉(xiāng)視為一體地安排經(jīng)濟社會發(fā)展工作，并形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制。從戰(zhàn)略發(fā)展層面來看，調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)必須兼顧兩個方面：
　　1、有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程
　　要從根本上解決“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距，必須積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化，走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，形成分工合理，各具特色的城鎮(zhèn)體系。通過多元化城鎮(zhèn)發(fā)展來帶動農(nóng)村，促進(jìn)城市文明向農(nóng)村輻射，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村發(fā)展的良性互動。小城鎮(zhèn)發(fā)展必須與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃緊密結(jié)合，通過加快小城鎮(zhèn)建設(shè)完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能，使小城鎮(zhèn)建設(shè)與小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會等各項事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。要大力培育小城鎮(zhèn)的特色經(jīng)濟，形成符合當(dāng)?shù)靥攸c的支柱產(chǎn)業(yè)。小城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)自己的土地資源、勞動力資源和鄉(xiāng)土資源相對優(yōu)勢，發(fā)展勞動密集型工業(yè)及旅游業(yè)等，真正把各種資源優(yōu)勢變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢。
　　2、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)
　　經(jīng)濟方面，在全面發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)民增收長效機制，千方百計增加農(nóng)民收入；社會建設(shè)方面，在加大公共財政對農(nóng)村公共事業(yè)投入的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村的義務(wù)教育和職業(yè)教育，加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，建立和完善農(nóng)村社會保障制度，以期實現(xiàn)農(nóng)村幼有所教、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的愿望；文化方面，在加強農(nóng)村公共文化建設(shè)的基礎(chǔ)上，開展多種形式的、體現(xiàn)農(nóng)村地方特色的群眾文化活動，豐富農(nóng)民群眾的精神文化生活；政治方面，在提高農(nóng)民民主素質(zhì)教育的基礎(chǔ)上，切實加強農(nóng)村基層民主制度建設(shè)和農(nóng)村法制建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民依法實行自己的民主權(quán)利。
　　（二）調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)的根本要點是改革
　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是由一系列相應(yīng)的制度、政策和社會規(guī)范構(gòu)成的，但關(guān)鍵體現(xiàn)在三個方面：
　　1、二元人口管理體制與社會總體發(fā)展不相適應(yīng)
　　自1958年1月《中華人民共和國戶口管理條例》正式實施以后，中國形成了農(nóng)村戶口和城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制，戶籍制度不僅影響著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，而且在城鄉(xiāng)之間形成了不平等的社會權(quán)力與國民待遇，嚴(yán)重制約著社會公正公平與和諧的推進(jìn)步伐。
　　2、城鄉(xiāng)分割的土地管理制度阻礙了農(nóng)民轉(zhuǎn)移，降低了農(nóng)民的土地權(quán)利
　　我國的農(nóng)村土地制度把農(nóng)民的身份權(quán)與土地權(quán)利捆綁在一起，在目前的土地產(chǎn)權(quán)制度框架下，農(nóng)民的土地權(quán)利流動性較差，其擁有的土地權(quán)利很難變?yōu)橘Y金支持，這在一定程度上增加了農(nóng)民真正向城市永久性遷移的成本。此外，國有土地和集體建設(shè)用地的二元土地管理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步制約了農(nóng)民土地發(fā)展所帶來的收益權(quán)利。
　　3、在社會保障和福利制度上表現(xiàn)為城鄉(xiāng)差別，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共資源上表現(xiàn)為巨大落差
　　從城市最低生活保障覆蓋率來看，2010年，中央財政為2310.5萬城市低保對象付費524.7億元，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。2010年，中國農(nóng)村仍有2688萬貧困人口，其中有相當(dāng)部分由于不具備扶持和脫貧條件，需要給予常年救濟才能維持生計。農(nóng)村社會保障和福利制度的缺失在一定程度上擴大了農(nóng)村和城市之間的鴻溝。城鄉(xiāng)分治的財政投入體制更是嚴(yán)重影響了農(nóng)村的發(fā)展，城鄉(xiāng)財政資源分配嚴(yán)重失衡。目前，在教育、衛(wèi)生、電力、公路、信貸、水利建設(shè)、郵電通訊和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，決策的城市傾向較為嚴(yán)重。2010年，中央財政支出為4.83萬億元，但用于“三農(nóng)”的支出僅為0.86萬億元。因此，要破除二元經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)，必須從財政開始，在逐步深化城鄉(xiāng)體制改革的同時，逐步廢除決策的城市傾向現(xiàn)象，實行城鄉(xiāng)發(fā)展同等待遇，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
　　
　　三、調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題
　　
　?。ㄒ唬┙⒊青l(xiāng)一體勞動力轉(zhuǎn)移體系以尋求城鄉(xiāng)人口平穩(wěn)有序流動
　　重點解決人的問題，通過農(nóng)村向城市的人口轉(zhuǎn)移更快地推動城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，緩解農(nóng)村人地矛盾，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營。主要包括：一是改革城鄉(xiāng)二元的戶籍管理制度。逐步切斷城鎮(zhèn)戶口與背后的各種經(jīng)濟社會權(quán)益之間的制度化聯(lián)系，特別是與優(yōu)先就業(yè)、享受教育、醫(yī)療、住房、社會保障等優(yōu)惠和實惠之間的關(guān)系，實現(xiàn)戶口身份識別的單一功能。二是打破城鄉(xiāng)分割的勞動力市場和用工體系，形成城鄉(xiāng)一體的勞動力市場和用工制度。消除對農(nóng)民工制定的限制性就業(yè)政策，實現(xiàn)城市職工和農(nóng)民工同工同酬，享有平等的政治權(quán)利。三是克服產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對吸納勞動力能力的弱化作用。在制度設(shè)計時，要更加注重資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對農(nóng)村勞動力吸納的弱化效應(yīng)，制度上要同樣鼓勵勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從機制上鼓勵企業(yè)吸納勞動力。四是增強政府對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的服務(wù)支持功能。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和就業(yè)過程中，獲取就業(yè)信息缺乏政府的服務(wù)支持，造成農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和外出就業(yè)成本的上升。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的成本基本上是完全由個人家庭承擔(dān)，可分為貨幣成本和非經(jīng)濟成本。目前對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)還沒有一個政府或社會承擔(dān)機制，須逐步建立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的社會服務(wù)系統(tǒng)。
　?。ǘ┙⒊青l(xiāng)并重的發(fā)展機制以尋求城鄉(xiāng)土地要素的高效互動
　　重點解決城鄉(xiāng)并重的要素流動問題，建立土地這一最主要生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間高效流動的體制機制，更加合理地配置城鄉(xiāng)資源，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。主要包括：一是保持現(xiàn)有土地承包政策的高度穩(wěn)定性，不斷增強并形成農(nóng)戶對土地使用的穩(wěn)定預(yù)期，同時在法律上使農(nóng)戶的土地使用權(quán)有切實的保障。土地承包經(jīng)營關(guān)系穩(wěn)定是今后改革的大前提和基本條件，十七屆三中全會提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”將穩(wěn)定土地關(guān)系提升到了更加重要的位置，這一政策必須得到切實貫徹。二是確定國家、集體、農(nóng)戶三方的土地權(quán)利邊界，登記確認(rèn)目前農(nóng)戶的土地使用歸屬，奠定土地權(quán)利法制化的基本條件和基礎(chǔ)。三是更好地發(fā)揮市場的主導(dǎo)和資源配置作用，著力培育土地資本市場、土地流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)村勞動力配置市場，為土地的逐步市場化進(jìn)行前期鋪墊。四是對土地制度的改革探索加強監(jiān)管，防止侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象。這四個方面可用“穩(wěn)定關(guān)系、界定權(quán)利、培育市場、強化監(jiān)管”來概括，它們是相輔相成、互為補充的，在時間上并沒有嚴(yán)格的先后順序之分，但有一定程度的優(yōu)先順序，應(yīng)該說，穩(wěn)定是前提，確權(quán)是保證，市場是必然，監(jiān)管是保障。
　?。ㄈ┙⒊青l(xiāng)均衡的保障制度以尋求城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等
　　主要包括：一是突破社會保障和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)分割問題，改變進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工缺乏社會保障和公共服務(wù)的狀況。將長期居住城鎮(zhèn)的農(nóng)民工納入城市低保和城鎮(zhèn)職工基本保險體系，優(yōu)先進(jìn)行農(nóng)民工的工傷和醫(yī)療保險制度建設(shè)，建立城鄉(xiāng)社會保障的銜接和接續(xù)機制，為農(nóng)民工提供包括子女基礎(chǔ)教育、住房保障、社區(qū)文化參與等方面的社會公共服務(wù)。二是加快農(nóng)村社會保障制度和公共服務(wù)體系建設(shè)。農(nóng)村社會保障方面，以保障農(nóng)民基本生存和生活為目的，以法律和制度建設(shè)為核心，因地制宜，分地區(qū)（先發(fā)達(dá)地區(qū)，后偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)），分內(nèi)容（先農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療，再養(yǎng)老保險），分重點（先保障農(nóng)村中的弱勢群體，再一般群眾），分階段（先試點，再推廣）進(jìn)行。農(nóng)村義務(wù)教育體制方面，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，為分地區(qū)、分階段取消城鄉(xiāng)分割的教育管理和投入機制創(chuàng)造條件，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的教育公共服務(wù)均等化，普及和鞏固九年義務(wù)教育，全面提高我國人力資本，為我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生供給體制方面，建立全面覆蓋、水平適度、基本滿足農(nóng)民醫(yī)療服務(wù)需求的縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生供給體系。以新型合作醫(yī)療制度為核心，建立資金保證、服務(wù)良好、便捷便利、可以滿足農(nóng)民基本就醫(yī)需求的保障機制。以提高改善農(nóng)民健康理念為目標(biāo)，健全完善提高農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，努力提高農(nóng)村居民健康水平和公共衛(wèi)生水平。與城鎮(zhèn)化同步安排，探索建立城鄉(xiāng)一體、資源共享、公平合理的全民醫(yī)療衛(wèi)生供給與保障機制。
　　
　?。ㄋ模┚C合運用各種宏觀調(diào)控手段以尋求城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展
　　發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，通過各種宏觀調(diào)控手段引導(dǎo)城鄉(xiāng)關(guān)系健康有序發(fā)展。主要包括：一是強化政府對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的宏觀調(diào)控和服務(wù)。政府要轉(zhuǎn)變職能，強化服務(wù)功能、輔助功能、規(guī)范功能和調(diào)控功能，加強勞動力市場法制建設(shè)，完善勞動力市場的法律體系，嚴(yán)格執(zhí)行《勞動法》和《勞動合同法》，使之逐步完善。加強勞動力市場監(jiān)督管理，全面建立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警機制。嘗試探索新型勞動就業(yè)和社會保險憑證管理制度，采用憑證制度，統(tǒng)一樣式，作為記載城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)、失業(yè)、技能培訓(xùn)、享受公共就業(yè)服務(wù)、參加社會保險等勞動保障信息的唯一憑證。按照城鄉(xiāng)有別、相互對接、逐步一體化的原則，建立農(nóng)村和城鎮(zhèn)登記就業(yè)和失業(yè)統(tǒng)計制度，雙軌運行，并根據(jù)各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的進(jìn)程逐步并軌。二是加強土地市場的宏觀調(diào)控和制度改革。減少政府對一級土地市場的壟斷，形成政府、集體、農(nóng)民權(quán)利界定明確，利益分配合理的土地征用和補償辦法；推進(jìn)建立規(guī)范、成熟、有形的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)土地的市場化進(jìn)程；探討允許農(nóng)村存量集體建設(shè)用地進(jìn)入一級市場；建立權(quán)利明確、市場化程度較高的宅基地分配、流轉(zhuǎn)體制機制，推進(jìn)宅基地的商品化與資本化。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會基本保障的制度統(tǒng)一與城鄉(xiāng)區(qū)域間的自由流動。建立完全覆蓋城鄉(xiāng)的基本社會保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、新農(nóng)合制度以及最低生活保障制度，要在制度設(shè)計、繳費標(biāo)準(zhǔn)的計算辦法以及給付辦法等具體細(xì)節(jié)上逐步做到與城鎮(zhèn)社保體系的統(tǒng)一。提高統(tǒng)籌層次，從縣級統(tǒng)籌逐步拓展到省級統(tǒng)籌，最后到全國統(tǒng)籌。針對農(nóng)民工特點，統(tǒng)一法定強制保障，保障范圍包括所有企業(yè)（國有、集體、混營、合資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等）和事業(yè)單位的職工及政府公務(wù)員。保障費用由企業(yè)和職工各按職工工資額的一定比例繳納，不區(qū)分城鎮(zhèn)職工還是農(nóng)民工，按照工作合同進(jìn)行。保障項目主要是失業(yè)、工傷、生育保險與在養(yǎng)老和健康基本保障之上的養(yǎng)老、健康保險等社會保險。四是繼續(xù)鼓勵勞動力密集型產(chǎn)業(yè)，特別是中小企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。進(jìn)一步制定和完善支持中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，進(jìn)一步加強和完善中小企業(yè)管理服務(wù)機構(gòu)。在財稅、金融方面加大對中小企業(yè)的支持力度，增強其吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的能力。鼓勵商業(yè)銀行加大信貸支持，政策性金融機構(gòu)采取多種方式提供金融服務(wù)；積極拓寬融資渠道，簡化貸款抵押手續(xù)；放寬直接融資渠道，鼓勵中小企業(yè)上市，符合條件、經(jīng)過批準(zhǔn)的中小企業(yè)可以發(fā)行債券；通過稅收政策鼓勵風(fēng)險投資機構(gòu)增加對中小企業(yè)的投資；建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，建立信用信息征集與評價體系，鼓勵各種擔(dān)保機構(gòu)對中小企業(yè)提供信用擔(dān)保，鼓勵開展各種互助性融資擔(dān)保，發(fā)展為中小企業(yè)服務(wù)的風(fēng)險投資公司和風(fēng)險投資基金；建立健全中小企業(yè)服務(wù)體系，扶持中小企業(yè)服務(wù)機構(gòu)，鼓勵各類社會中間機構(gòu)為中小企業(yè)提供各類中介服務(wù)，鼓勵培訓(xùn)機構(gòu)對中小企業(yè)人員進(jìn)行各類培訓(xùn)；鼓勵行業(yè)自律性組織積極為中小企業(yè)服務(wù)等。