“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”始見于《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），文件提出：鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。隨后，國土資源部開展試點。一些地方的試點經驗表明，此項政策如能較好執(zhí)行，能夠解決耕地保護的“動力”、城鎮(zhèn)發(fā)展的“空間”和農村發(fā)展的“資金”三大難題，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮積極作用。但試點過程中也出現(xiàn)了少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、突破周轉指標、違背農民意愿強拆強建等問題。一些侵害農民權益的做法經媒體報道后，受到社會的詬病。2010年底，國務院專門發(fā)出《關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號），旨在“嚴格規(guī)范”增減掛鉤試點。
　　
　　一、增減掛鉤應重視三個平衡
　　
　　在最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度下，實現(xiàn)土地利用從增量供給向存量挖潛轉變是必然趨勢。增減掛鉤，為存量用地挖潛提供了可行路徑。重視土地、農民心理和資金的三個平衡，不僅能有效維護農民權益，緩解耕地保護的壓力，而且還能滿足地方政府發(fā)展經濟的利益訴求，實現(xiàn)增減掛鉤的綜合效益最優(yōu)化。
　　（一）土地平衡是基礎
　　將農村建設用地（拆舊地塊）整理復墾成耕地，在優(yōu)先滿足農村各種發(fā)展建設用地后，將節(jié)約的指標少量調劑給城鎮(zhèn)建新區(qū)使用，轉變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地（建新地塊），拆舊建新的規(guī)模，由增減掛鉤周轉指標來控制。通過優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地空間布局，土地達到動態(tài)平衡，在保障發(fā)展用地的同時，又保護了耕地，實現(xiàn)雙贏。
　　（二）農民心理平衡是根本
　　農村宅基地是增減掛鉤中拆舊的主要來源。農民——宅基地的使用者，理應是拆舊的主體，然而，事實證明，在政府主導的這場活動中，極易忽視農民的主體地位，進而侵犯農民的權益。在保障不了農民的主體地位，做到農民的心理平衡，充分尊重農民意愿，顯得至關重要。
　?。ㄈ┵Y金平衡是關鍵
　　地方政府作為主導者，較為關心的是增減掛鉤的實施，資金投入和籌措能否達到平衡。在土地財政依然是地方收入主要來源的背景下，建新地塊有償供地所得收入，是政府籌資的主要來源。通過建新區(qū)土地市場的有效運轉，達到資金投入和籌措的平衡，甚至有盈余，地方政府才有動力去推動增減掛鉤。另外，取之于民，用之于民，將所獲土地增值收益及時全部返還農村，用于支持農業(yè)農村發(fā)展和改善農民生產生活條件，通過城市支持農村，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也是政府應該關注的。
　　
　　二、增減掛鉤三個平衡的實現(xiàn)路徑
　　
　?。ㄒ唬┒嗄繕藢嵤┩恋氐木C合平衡
　　1、保持數(shù)量平衡
　　將農村建設用地復墾為耕地，通過空間上的等量調整，轉變?yōu)槌擎?zhèn)建設用地。建新雖占用耕地，但拆舊地塊已經復墾為耕地，因而耕地并沒有減少；同時，城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模也沒有增加。
　　2、提高土地質量
　　將整理騰出的農村建設用地，采用先進的土地復墾技術，復墾為高質量的耕地，甚至納入基本農田保護區(qū)，以此提高耕地質量。
　　3、合理調整權屬
　　拆舊地塊原為集體所有，復墾為耕地后，仍為集體所有。建新地塊，用于農民安置的，可繼續(xù)保持集體所有，或轉變?yōu)閲宜小Ｏ鄳?，可供搬遷農民選擇的土地使用權包括：宅基地使用權、國有土地使用權（劃撥）、國有土地使用權（出讓），用于城鎮(zhèn)建設的，經政府征收后，變更為國家所有，并可通過招拍掛出讓。增減掛鉤，完成了建設用地由集體所有向國有的轉變，而國有建設用地的可抵押性，顯化了土地的資本價值。
　　4、提升土地價值
　　通過空間調整，將建新地塊安排在城鎮(zhèn)重點發(fā)展區(qū)內，區(qū)位優(yōu)勢創(chuàng)造了級差地租I，指標的稀缺性和特許權增加了建設用地獲取的難度和成本，土地價值必然得到提升，從而間接釋放了農村建設用地的潛在價值。
　?。ǘ┒啻胧┚S護農民合法權益
　　1、提高農民對政策的認知
　　承包地、宅基地及其上房屋，是農民最有價值的財產，特別是房屋，往往會花費農民不少積蓄。當前，外出務工所得雖已成為多數(shù)農民的收入來源之一，但一旦這種不穩(wěn)定的勞務關系解除，承包地能讓農民維持生計，宅基地及其上房屋，能給予其穩(wěn)定居所，體現(xiàn)出明顯的保障功能。因此，讓農民離開原居住地，他們往往態(tài)度謹慎。
　　增減掛鉤提供了這樣一個安排：騰出農民的宅基地，同時設計多種安置模式供農民自愿選擇，農民并沒有失去居所，新的居住地，只是在空間上和形式上做了調整，綜合條件只會比以前更好。農民搬遷后，還可以繼續(xù)擁有原有的承包地，甚至原宅基地復墾后的耕地，也歸農民集體所有。其目的就是讓農民認知增減掛鉤并不會侵犯其自身利益。
　　2、確保農民對安置補償?shù)恼J可
　　騰出宅基地的農民，可自愿選擇兩種補償方式：貨幣補償和房屋置換。
　　宅基地及其上房屋，因不可上市交易，是一種“沉淀資產”。通過增減掛鉤，政府調整出的可用于城鎮(zhèn)建設的建設用地指標，招拍掛后能夠獲得不菲的土地出讓收益。該收益不能簡單視為農民宅基地權益的損失，事實上其由三部分構成：農民宅基地的市場化價值、城市土地的區(qū)位價格、建設用地指標的稀缺性和特許權。農民選擇貨幣補償，就等于放棄了宅基地的使用權和潛在的收益權，以及房屋本身，因而補償應包括宅基地權益現(xiàn)有價值及資本化后收益權損失的補償，還有房屋實物的補償。
　　房屋置換，有多種形式：異地提供宅基地建房、部分產權房、完全產權房。政府首先按房屋類型和結構確定有效置換面積，然后根據實際情況制定置換標準，一視同仁，以示公平?，F(xiàn)實中，為了節(jié)約出更多的建設用地指標，政府并不熱衷異地提供宅基地建房，多為統(tǒng)一規(guī)劃安置小區(qū)，集中安置搬遷農民，讓農民上樓成為常態(tài)，受利益驅動的這一做法，成為侵犯農民權益的主要根源。另外，政府就提供部分產權房還是完全產權房，也有所顧慮。政府一直都在維護農民權益和獲取最大土地收益之間尋找最佳平衡點。合理的安置補償方案是政府和農民博弈的結果，只有大多數(shù)農民意見統(tǒng)一，才能確保形成主流認可。
　　3、讓農民對未來生活充滿期望
　　持續(xù)的收入來源和居有定所，保證農民生產生活水平有提高，是實施增減掛鉤的一個目標，也是農民所關切。
　　當前，農民收入主要有三個來源：農產品收益、勞動力所得、分享城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌的增值收益。搬遷農民的承包地，自己耕種獲得農產品收益，或者集中流轉規(guī)模經營，農民獲得土地流轉費用；增減掛鉤節(jié)余的建設用地指標，緩解了城鎮(zhèn)建設和產業(yè)發(fā)展的用地需求，產業(yè)得到發(fā)展，為當?shù)剞r民帶來就業(yè)機會，通過優(yōu)先吸引搬遷農民就業(yè)，能有效增加農民的勞動性收入；具有產權證的安置房，讓搬遷農民居有定所，也保證了一份潛在的房屋權益收益。
　　（三）多途徑確保資金平衡
　　資金投入主要用于農民搬遷安置和拆舊區(qū)整理復墾，體現(xiàn)在三個方面：一是拆舊區(qū)拆遷費用，包括房屋拆遷補償費、地上附著物補償費和農民搬遷補助費；二是拆舊區(qū)土地整理復墾費用；三是農民安置區(qū)費用，包括安置區(qū)的土地征收補償費和基礎設施配套建設費。實踐來看，掛鉤周轉指標歸還的3年周期內，前期農民房屋拆遷和安置、土地復墾同步進行，啟動資金一般較大，隨著過程的推進，資金投入也相應減少，因此在資金籌措上，應盡量與投入保持聯(lián)動，形成一致步伐。
　　雖然當前提倡引導部門資金、社會資金、個人資金參與，但政府主導、主要依靠土地出讓收入來推動增減掛鉤的實施這一現(xiàn)實，在短期內還沒有更好的可行方案可以代替。因而，地方政府在建新地塊的選擇上，應盡可能安排在地價已經較高，或者升值空間較大區(qū)域，用途的設定也傾向于住宅、商業(yè)等，這樣一來，通過招牌掛，可獲得更多的出讓收入，增值收益效果明顯。
　　
　　
　　三、政策建議
　　
　?。ㄒ唬娀鰷p掛鉤的平衡控制
　　當前，“重建新、輕拆舊”現(xiàn)象較為突出，一些地方單純追求城鎮(zhèn)建設用地指標，忽視拆舊區(qū)農村建設用地的復墾，突破城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)?？刂?，給土地的平衡帶來風險。因此，一旦納入試點，必須對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還實行全程監(jiān)管，只有拆舊區(qū)土地完成復墾并通過驗收，才能獲得周轉指標用于建新。
　　地方政府的不規(guī)范操作、媒體的輿論報道，極易引發(fā)農民心理的不平衡，進而形成社會問題。應建立維護農民權益的相關機制，在一些涉及農民利益的關鍵環(huán)節(jié)，如農民退出宅基地、農民安置補償、土地增值收益分配等，保障農民的知情權、參與權和受益權，充分尊重農民意愿，防止農民權益受到侵害。
　　資金平衡與經濟發(fā)展情況緊密相關，其周期要長于土地平衡周期。前期農民安置補償和拆舊區(qū)復墾投入較大，這部分主要依靠地方財政先期墊付，政府后期用建新地塊出讓所得或向銀行抵押所得，用于平衡前期支出。一旦整體經濟環(huán)境不佳，建新地塊出讓或抵押所得會低于預期收益，給地方帶來資金平衡風險，如此易引發(fā)財政和金融風險。因而建議設立增減掛鉤專項資金，用于項目前期啟動及全過程的風險防范，同時引導和規(guī)范民間資本參與。
　?。ǘ┲匾曉鰷p掛鉤的土地權屬保護
　　土地權屬調整貫穿于整個增減掛鉤過程之中，清晰的權屬關系，是保證增減掛鉤順利實施的基礎。農民的宅基地及其上房屋，有了清晰界定的產權，并獲得產權證書，農民就有一份維護自身合法權益的憑證。對于是否參加增減掛鉤項目，農民都會權衡利弊得失。實踐中，既有農民自愿選擇上樓，也有自愿選擇留在原居住地，而選擇留下的農民，其權益并沒有因為掛鉤項目的實施而受到損害。有了產權憑證，一旦出現(xiàn)糾紛，有據可依，如受到侵犯，還可要求賠償。因此，應加快確權頒證，清楚界定農民宅基地及其上房屋的權屬，加強產權保護，從而在增減掛鉤中切實維護農民合法權益。
　?。ㄈ┌l(fā)揮部門聯(lián)動作用
　　增減掛鉤的實施綜合且復雜，諸如資金籌措、安置房建設和分配等多個環(huán)節(jié)，單靠國土部門一家難以有效運轉，只能就土地論土地，完成土地平衡，而農民心態(tài)平衡和資金平衡，很難實現(xiàn)。各地經驗表明，由地方政府統(tǒng)一領導，其他各相關部門協(xié)同推進，能體現(xiàn)最優(yōu)效率。
　?。ㄋ模┰鰷p掛鉤應由“政府主導”逐漸向“政府引導”轉變
　　處于試點階段的增減掛鉤，政府主導還有必要。但長遠來看，政府權力應逐漸退出，可嘗試在政府引導之下，將增減掛鉤的操作主體適度交予農民，給予其知情權、參與權，讓農民自主決定，并在增減掛鉤實施的整個過程中發(fā)揮其主觀能動性。
　　
　?。U家偉，1982年生，湖北麻城人，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心助理研究員。研究方向：土地規(guī)劃。陳霄，1980年生，重慶黔江人，中共重慶市委黨校經濟社會發(fā)展研究所講師。研究方向：土地經濟）