實(shí)踐中存在當(dāng)案件“可訴可不訴”時如何處理的問題，即起訴必要性問題。當(dāng)前，逮捕必要性已經(jīng)成為法學(xué)理論、立法、司法的重要概念，但起訴必要性卻少有人提及。我國刑事訴訟法僅規(guī)定了提起公訴的條件和不起訴的適用條件，而沒有對起訴必要性作出規(guī)定。最高人民檢察院出臺的《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見》第8條規(guī)定“在審查起訴工作中，嚴(yán)格依法掌握起訴條件，充分考慮起訴的必要性，可訴可不訴的不訴”。這一規(guī)定首次提及起訴必要性的問題，但何為起訴必要性，如何在司法實(shí)踐中理解和把握起訴必要性，均沒有明確規(guī)定。
　　
　　一、提起起訴必要性的源起
　　
　　2005年，在構(gòu)建社會主義和諧社會的主題下，全國政法工作會議上首次提出寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，即針對犯罪的不同情況，區(qū)別對待，該寬則寬，該嚴(yán)則嚴(yán)，有寬有嚴(yán)，寬嚴(yán)適度。從寬的一方面來說，就是要綜合考慮犯罪嫌疑人主觀惡性、犯罪情節(jié)等方面，慎重逮捕和起訴?？刹犊刹徊兜牟徊?，可訴可不訴的不訴。在審查起訴環(huán)節(jié)體現(xiàn)為“可訴可不訴的不訴”，實(shí)質(zhì)就是起訴必要性審查。
　　2006年，最高人民檢察院出臺的《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的若干意見》、《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》和《關(guān)于依法快速辦理輕微刑事案件的意見》，專門貫徹落實(shí)了寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策。其中初犯、偶犯、認(rèn)罪態(tài)度好等情形，直接為實(shí)踐辦案所引用。實(shí)為起訴必要性審查的部分內(nèi)容。
　　2009年底全國政法工作強(qiáng)調(diào)“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”為三項(xiàng)重點(diǎn)工作，對案件進(jìn)行起訴必要性審查從一定程度上，契合了化解社會矛盾、創(chuàng)新社會管理的理念，具有十分積極的作用和意義。在起訴工作中具體體現(xiàn)在三個方面：一是約束起訴裁量權(quán)、實(shí)現(xiàn)程序公正；二是修復(fù)社會關(guān)系、促進(jìn)社會和諧：三是節(jié)省訴訟資源、提升訴訟效率。
　　
　　二、把握起訴必要性。行使裁量權(quán)時存在問題
　　
　　(一)對于相對不起訴案件適用條件嚴(yán)格，具有不確定性
　　《刑事訴訟法》第142條第1款的規(guī)定明確了相對不起訴的適用條件：一是檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過對案件進(jìn)行全面審查，認(rèn)為犯罪嫌疑人構(gòu)成了犯罪；二是該犯罪行為情節(jié)輕微：三是依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或可以免除刑罰。從刑法的規(guī)定看，檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)適用的條件范圍只限于“犯罪情節(jié)輕微”的案件。
　　1，犯罪情節(jié)輕微。犯罪情節(jié)是指犯罪構(gòu)成要件以外的其他能夠影響行為的社會危害程度的各種具體事實(shí)情況，而判斷犯罪情節(jié)是否輕微則應(yīng)在正確認(rèn)識犯罪性質(zhì)基礎(chǔ)上全面分析犯罪的每一個情節(jié)后予以確認(rèn)。
　　2，依照刑法規(guī)定可以免除刑罰。在刑法的很多情況下，對免除刑罰并沒有犯罪情節(jié)輕微的要求。犯罪情節(jié)輕微并不是免除處罰的必要條件。《刑法》第68條就規(guī)定“有重大立功表現(xiàn)的，可以減輕或者免除處罰”，“犯罪后自首又有重大立功表現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)減輕或者免除處罰”。這就說明了“犯罪情節(jié)輕微”和“依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰”是兩個并立的條件，雖然也有一定的共同性，但卻并不能合并為一個條件。
　　“犯罪情節(jié)輕微”和“不需判處刑罰”，都是一個裁量過程。首先是對犯罪情節(jié)是否輕微的衡量。在司法實(shí)踐中，辦案人員根據(jù)犯罪的性質(zhì)情節(jié)及其是否造成嚴(yán)重后果等因素認(rèn)定，這些因素是否符合法條上的輕微情節(jié)，都沒有數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有量的標(biāo)準(zhǔn)，具有相對不確定性：其次是對“不需判處刑罰”確認(rèn)的相對不確定性。司法實(shí)踐中，依據(jù)兩個條件：一是犯罪人已真心悔罪或承認(rèn)自己有罪；二是不適用刑罰方法，也能達(dá)到預(yù)防犯罪和改造犯罪的目的，為此不需判處刑罰，從而作出不起訴，在此當(dāng)中存在比較大的裁量因素，由此引發(fā)的爭議也較多。再次是檢察機(jī)關(guān)的相對不起訴在法律適用上都是“可以”的情形，很不確定。加上刑法上的免除刑罰通常是與“從輕”、“減輕”并列規(guī)定，幾次的裁量選擇，認(rèn)識的不同，爭議就更大。
　　
　　(二)起訴案件“非刑罰化”率低
　　實(shí)踐中，普遍存在案件的“非刑罰化”率低，這樣的情況既不符合訴訟活動的客觀實(shí)際，也使得相對不起訴所蘊(yùn)含的價(jià)值在我國刑事訴訟實(shí)踐中沒有得到很好的實(shí)現(xiàn)，主要有以下原因：一、根據(jù)《人民檢察院辦理刑事案件規(guī)則》第289條規(guī)定，對擬作不起訴的案件，一律經(jīng)檢察委員會討論決定。案件在提交檢察委員會之前，還要經(jīng)過層層審批把關(guān)。如果將案件移交法院并按簡易程序?qū)徖?，則受理20日內(nèi)即可結(jié)案。對案件承辦人而言，工作量反而更少，工作效率更高。因此，案件承辦人對可以起訴的案件，往往不愿主動提出適用相對不起訴的意見。二、風(fēng)險(xiǎn)問題也是承辦人員必須考慮的，如果承辦人員將不能作不起訴處理的案件作不起訴處理，將要承擔(dān)辦案質(zhì)量不高的風(fēng)險(xiǎn)，影響自己今后的發(fā)展，與其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不如按部就班地將案件移交審判機(jī)關(guān)處理，風(fēng)險(xiǎn)為零是最佳選擇。法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)審查起訴應(yīng)聽取被害人意見，但做出不起訴決定并不受當(dāng)事人意見的左右。在實(shí)踐中，由于被害人的要求得不到滿足往往引起申訴、上訪或者提起自訴，若被害人提起自訴導(dǎo)致案件進(jìn)入審理程序進(jìn)而出現(xiàn)有罪判決，使得檢察機(jī)關(guān)辦案人員不敢輕易啟動相對不起訴程序。
　　
　　(三)同類案件不同處理
　　認(rèn)定“犯罪情節(jié)輕微”，沒有法定的界定標(biāo)準(zhǔn)，對于相對不起訴案件的使用條款相對籠統(tǒng)，在實(shí)踐中可能出現(xiàn)相同的案件而不同的結(jié)果。同時，不同的案件承辦人對于“犯罪情節(jié)輕微”的理解也不完全相同。有些人認(rèn)為，“犯罪情節(jié)輕微”是指罪名輕和犯罪的情節(jié)輕；也有些人認(rèn)為，“犯罪情節(jié)輕微”是指犯罪情節(jié)輕微，不包括該罪名是否是輕。即使犯罪事實(shí)和情節(jié)相當(dāng)，犯罪嫌疑人的表現(xiàn)及其它情況也相近的兩個案件，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段，不同的承辦人也可能會選擇起訴或不起訴。前者將有罪有罰，后者將是有罪不罰。其結(jié)果將完全不同。雖然，法律規(guī)定了微罪不起訴是“可以”不起訴，但是，由于這一規(guī)定的過于籠統(tǒng)操作性不強(qiáng)，不起訴的功能就很難得以發(fā)揮。如果在立法上有一個標(biāo)準(zhǔn)來衡量，因標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一就不會因不同的理解而得出不同的處理結(jié)果。
　　
　　(四)相對不起訴適用程序繁瑣
　　“人民檢察院擬作酌定不起訴處理的案件，首先由承辦的檢察人員提出意見，由部門領(lǐng)導(dǎo)審查同意后，報(bào)分管檢察長批準(zhǔn)，再報(bào)檢察長批準(zhǔn)，并提交檢察委員會討論決定?！?br/>　　不難看出，我國目前的相對不起訴的適用程序是相當(dāng)繁瑣的。一是不起訴前的制約。一件微罪案。辦案人員經(jīng)審查，作出相對不起訴的意見后，首先要交由公訴部門集體討論，然后交由檢委專職委員及分管領(lǐng)導(dǎo)審查，再經(jīng)檢察長審定后提交檢察委員會討論決定。實(shí)踐中，對自偵案件的不訴控制更嚴(yán)，凡擬不訴必須上報(bào)上一級檢察院審查和備案。聽取上級院意見，同時還要交人民監(jiān)督員會議審查評議并聽取其監(jiān)督意見：二是不起訴后的事后監(jiān)督制約。檢察機(jī)關(guān)作出相對不起訴決定后要告知公安機(jī)關(guān)、被害人和被不起訴人，他們對檢察機(jī)關(guān)的相對不起訴決定如有異議，可以提出復(fù)議和申訴：檢察機(jī)關(guān)接到復(fù)議和申訴后必須變更辦案人員重新審查，并在法定期限做出決定。此外，上一級檢察機(jī)關(guān)每年均組織對下一級檢察機(jī)關(guān)的不訴案件進(jìn)行逐案檢查，對不起訴率偏高的單位還要求作出原因分析。這就使得不起訴案件的工作程序要比提起公訴復(fù)雜得多，同時由于相對不起訴案件在案件處理上具有的特殊模糊性，即輕罪判決與不起訴的模糊性，部分承辦人員出于辦案效率的考慮，將大量的輕微刑事案件納入公訴程序，刻意回避不起訴的適用，這一現(xiàn)象在某種程度上也影響了不起訴在實(shí)踐中的運(yùn)用效果。
　　
　　三、制度規(guī)制與完善
　　
　　(一)起訴必要性審查適用范圍
　　建立起訴必要性審查制度的最終目的是維護(hù)公平公正，提高刑事司法效益，因此，我們在嚴(yán)格遵守刑法、刑訴法中關(guān)于起訴標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，盡量擴(kuò)大審查適用范圍，將所有不起訴效果可能好于起訴效果的事實(shí)清楚。證據(jù)充分的輕微刑事案件都納入到審查范圍，在綜合考量犯罪事實(shí)狀況、犯罪嫌疑人個人情況及社會公共利益等因素后，決定是否提起公訴。
　　
　　(二)起訴必要性審查的基本原則
　　1，依法審查原則，兼顧審查的合理性。依法原則要求行使審查起訴必要性時，裁量權(quán)必須受到法律規(guī)定的限制。檢察官進(jìn)行起訴必要性審查時還必須充分考慮多方利益，通過權(quán)衡之后做出最為合理的決定，以爭取法律效果與社會效果、政治效果的高度統(tǒng)一。
　　2，公開透明原則，保障當(dāng)事人的權(quán)益。對于案件進(jìn)行起訴必要性審查時(涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的案件除外)，案件承辦檢察官可以將偵查人員、被害人或其代理人、犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人召集到一起就不起訴問題進(jìn)行磋商，并可以邀請人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員或犯罪嫌疑人所在單位及住所地基層組織代表參加評議，聽取各方的意見。在此基礎(chǔ)上最后作出是否起訴的決定。這種公開聽證制度，可以增加訴訟民主化和透明度，充分聽取雙方當(dāng)事人和有關(guān)群眾的意見，接受社會監(jiān)督，避免錯誤做出起訴或不起訴的決定，防止權(quán)力濫用。
　　3，寬嚴(yán)相濟(jì)原則，維護(hù)個案公平正義。我國正處于社會改革的深化轉(zhuǎn)型時期。各種矛盾錯綜復(fù)雜，刑事案件多發(fā)，我們應(yīng)當(dāng)加以區(qū)別對待。對于嚴(yán)重危害國家安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序的案件，應(yīng)堅(jiān)決予以起訴打擊；而對于社會危害性小、主觀惡性小的犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)慎重評估起訴的效果及社會效果。能不起訴的案件盡量不起訴，加速犯罪嫌疑人重返社會，促進(jìn)社會的穩(wěn)定和諧。
　　4，訴訟經(jīng)濟(jì)原則，有效利用司法資源。司法實(shí)踐中對于部分輕微刑事案件，犯罪嫌疑人已退贓、賠償或悔罪道歉，被害人也愿意原諒犯罪嫌疑人并達(dá)成和解，即犯罪嫌疑人犯罪行為所破壞的社會關(guān)系已通過其自己的行為加以修復(fù)，此時如果一味地堅(jiān)持起訴犯罪，一方面浪費(fèi)了大量的司法資源，另一方面也會給社會傳達(dá)不良信號，即犯罪后不論態(tài)度如何都會遭到同樣對待。以后的犯罪嫌疑人就有不退贓、不賠償、不道歉的可能，被害人就有不原諒、不接受的可能，被破壞的社會關(guān)系很難修復(fù)。而對此類犯罪嫌疑人做不訴處理，則利遠(yuǎn)大于弊。當(dāng)然，任何有害社會且弊大于利的案件都具有起訴必要性。
　　
　　(三)審查程序
　　1，程序啟動。公訴案件承辦人在審閱全部案件材料、訊問被告人、聽取被害人意見的基礎(chǔ)上，認(rèn)為有適當(dāng)?shù)淖C據(jù)和理由表面案件無起訴必要時，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審批后即可啟動起訴必要性審查程序。另外，從現(xiàn)代司法文明的層面上來看，案件被害人或犯罪嫌疑人認(rèn)為無起訴必要而向檢察機(jī)關(guān)提出起訴必要性審查申請，且理由合理、充分，案件承辦人也可報(bào)經(jīng)部門負(fù)責(zé)人審批后啟動起訴必要性審查程序(從方便犯罪嫌疑人、被害人的角度考慮，可以接受口頭申請)。
　　2，調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)自行決定進(jìn)行起訴必要性審查或接受犯罪嫌疑人、被害人起訴必要性審查申請后，由案件承辦人進(jìn)行深入調(diào)查，調(diào)查的內(nèi)容包括：(1)案件情況，主要包括涉案的犯罪類型、案情、犯罪嫌疑人可能被判處的刑罰等；(2)犯罪嫌疑人對自身犯罪的認(rèn)識、對案件處理的意見，如果是未成年犯罪嫌疑人還應(yīng)當(dāng)聽取其法定代理人的意見：(3)被害人或被害人委托人對于案件處理的意見：(4)聽取犯罪嫌疑人住所地、臨時居住地基層組織或其工作單位的意見。全面了解犯罪嫌疑人的個人情況，并重點(diǎn)考察上述組織或單位對犯罪嫌疑人實(shí)施幫教措施的能力和條件；(5)如遇社會影響較大、案情特殊等情形，可邀請人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員、特約檢察員或犯罪嫌疑人所在單位及住所地、臨時居住地基層組織代表等參與審查。
　　3，決定。承辦人在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上撰寫審查報(bào)告，就起訴與否提出意見，部門負(fù)責(zé)人審核后提交檢察長決定，如認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清、犯罪證據(jù)確實(shí)、充分，綜合考量犯罪嫌疑人個人情況和社會公共利益后，依法應(yīng)當(dāng)追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的，應(yīng)作出起訴決定；認(rèn)為犯罪嫌疑人的行為雖已觸犯刑法。但綜合考量犯罪事實(shí)、犯罪嫌疑人個人情況、社會公共利益后，認(rèn)為犯罪情節(jié)輕微、犯罪嫌疑人主觀惡性不深、社會危險(xiǎn)性不大，適用不起訴有益于犯罪嫌疑人悔過自新，符合社會公共利益的，可以依照《刑法》第37條、《刑事訴訟法》第142第2款的規(guī)定，作出不起訴決