隨著軍隊(duì)體制編制和管理制度的調(diào)整改革，如武警部隊(duì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)、人武部收歸軍隊(duì)建制，軍隊(duì)住房制度改革、采購(gòu)制度改革、后勤保障社會(huì)化以及實(shí)行文職人員制度等等，軍地交往日益密切，構(gòu)成要素同時(shí)涉及軍隊(duì)和地方的犯罪情況日趨復(fù)雜。而軍地互涉案件辦案主體的多元化、軍地辦案機(jī)關(guān)對(duì)犯罪地域和犯罪人員管轄的專屬性，造成辦案資源和執(zhí)法力量分散，難以適應(yīng)及時(shí)有效打擊犯罪的需要?！皟稍核牟俊?最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、解放軍總政治部)為適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展變化。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定制定印發(fā)了《辦理軍隊(duì)和地方互涉刑事案件規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，于2009年8月1日起施行。但是，該《規(guī)定》側(cè)重規(guī)范了軍地互涉普通刑事案件(相對(duì)職務(wù)犯罪案件而言)的辦理，對(duì)職務(wù)犯罪特別是貪污賄賂犯罪案件的特殊性并未充分體現(xiàn)，對(duì)舉報(bào)工作協(xié)作機(jī)制也無(wú)具體規(guī)范，《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》也無(wú)從具體規(guī)范。以下試就有關(guān)問題略作探析并提出若干建議。
　　
　　一、舉報(bào)線索移送困境及原因
　　
　　軍隊(duì)履行使命執(zhí)行任務(wù)的特殊性、體制編制和管理制度的調(diào)整改革，加上信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)廣泛運(yùn)用帶來(lái)的犯罪智能化、技能化和泛時(shí)空化，致使軍地互涉刑事案件的管轄異常復(fù)雜。實(shí)踐中，地方辦案機(jī)關(guān)對(duì)軍隊(duì)辦案機(jī)關(guān)的設(shè)置和具體管轄分工多有不明，有關(guān)舉報(bào)線索移送往往無(wú)所適從，管轄爭(zhēng)議也非絕無(wú)僅有。主要原因如下。
　　一是在機(jī)構(gòu)編成上，軍隊(duì)檢法兩院的設(shè)置具有特殊性。其設(shè)置不像地方檢法兩院那樣基本以行政區(qū)劃為準(zhǔn)。軍隊(duì)檢法兩院設(shè)為三級(jí)：解放軍軍事檢察院、軍事法院；大單位(正大軍區(qū)級(jí))軍事檢察院、軍事法院；副大軍區(qū)級(jí)和軍級(jí)單位軍事檢察院、軍事法院(基層院)。但并非每個(gè)大單位和每個(gè)軍級(jí)單位都設(shè)有軍事檢察院、軍事法院。有相當(dāng)一部分單位并未設(shè)置。如此難免形成管轄的復(fù)雜化。
　　二是在職務(wù)犯罪偵查和刑事案件批捕、起訴、審判管轄上，以屬人管轄為主，屬地管轄為輔，基本不以犯罪地確定管轄。凡是設(shè)立軍事檢察院、軍事法院的單位所屬人員的案件，除個(gè)別系統(tǒng)曾經(jīng)兼采過(guò)屬地管轄外都適用屬人管轄原則，而未設(shè)檢法兩院的則實(shí)行屬地管轄。地方辦案機(jī)關(guān)對(duì)此難以明了，特別是對(duì)一些具體部隊(duì)單位，往往無(wú)法區(qū)分其隸屬關(guān)系，更無(wú)法區(qū)分其所屬人員的案件管轄。同時(shí)，軍事檢察院、軍事法院的案件級(jí)別管轄也自成一體。地方辦案機(jī)關(guān)同樣不甚明了，致使有關(guān)舉報(bào)線索移送難以準(zhǔn)確。
　　三是在管理體制上。調(diào)整相對(duì)頻繁。既有全軍性的整編調(diào)整和像武警部隊(duì)、人武部管理體制調(diào)整那樣的大范圍體系調(diào)整，也有少數(shù)或者個(gè)別部隊(duì)隸屬關(guān)系的調(diào)整。由于案件管轄以屬人管轄為主，管理體制調(diào)整通常會(huì)帶來(lái)案件管轄的調(diào)整，地方辦案機(jī)關(guān)往往難以掌握，有關(guān)舉報(bào)線索移送的準(zhǔn)確性也就更難保障。
　　與此同時(shí)，軍隊(duì)辦案機(jī)關(guān)在向地方辦案機(jī)關(guān)移送舉報(bào)線索時(shí)。常常也會(huì)感到困惑。究其原因，比如，對(duì)地方公職人員職級(jí)“高配”情況不太知曉，對(duì)地方辦案機(jī)關(guān)的級(jí)別管轄也不十分清楚；又如，對(duì)被舉報(bào)人系兼職企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家工作人員的公職身份不甚了解：還比如，有的國(guó)有企業(yè)在全國(guó)許多地方都有子公司、分公司或者控股、參股公司，遇到這類企業(yè)中的被舉報(bào)人犯罪線索涉及多個(gè)地區(qū)時(shí)。確定具體管轄也存在一定困難，等等。
　　四是在《規(guī)定》內(nèi)容上，個(gè)別管轄規(guī)范存有歧義。根據(jù)《規(guī)定》第5條第2款和第6條第2款，發(fā)生在營(yíng)區(qū)外的案件，以及軍隊(duì)在地方國(guó)家機(jī)關(guān)和單位設(shè)立的辦公場(chǎng)所如人武部在地方國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立的辦公場(chǎng)所和軍隊(duì)駐地方企事業(yè)單位的代表局(處)設(shè)立的辦公場(chǎng)所，相對(duì)獨(dú)立設(shè)置、由軍隊(duì)負(fù)責(zé)管理、同時(shí)向社會(huì)提供服務(wù)的開放場(chǎng)所或者區(qū)域如賓館、招待所、博物館、醫(yī)院、影劇院、服務(wù)社、療養(yǎng)院等，由軍隊(duì)單位建設(shè)、銷售給軍內(nèi)人員居住使用且由地方物業(yè)公司進(jìn)行管理的住宅小區(qū)及附屬設(shè)施如經(jīng)濟(jì)適用房住宅小區(qū)和軍隊(duì)和武裝警察部隊(duì)在地方重要目標(biāo)、重點(diǎn)部位等執(zhí)行警戒勤務(wù)時(shí)設(shè)立的哨位、哨所及專供執(zhí)勤人員居住和使用的場(chǎng)所發(fā)生的案件，由地方辦案機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋翰槊鞣缸锵右扇藢儆谲婈?duì)辦案機(jī)關(guān)管轄的。移交軍隊(duì)辦案機(jī)關(guān)處理。這些規(guī)定存在一定歧義。似有不妥。比如，對(duì)軍內(nèi)人員貪污賄賂的舉報(bào)通常會(huì)有明確的當(dāng)事人及其身份，而根據(jù)上述規(guī)定。雖然最終處理按屬人管轄原則辦，但在立案?jìng)刹榄h(huán)節(jié)。似乎地方辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不顧一切排斥這一原則，管轄屬于軍隊(duì)辦案機(jī)關(guān)管轄的人。以往實(shí)踐已有此類情形，有的貿(mào)然向無(wú)權(quán)管轄的被舉報(bào)人調(diào)查取證。期望以不將其涉嫌違法犯罪的線索材料移送有權(quán)管轄機(jī)關(guān)的許諾來(lái)?yè)Q取其“配合”，謀求案件線索突破，結(jié)果卻往往打草驚蛇，把本來(lái)具有查處價(jià)值的線索做成“夾生飯”，最終難以成案：極個(gè)別的甚至對(duì)明知無(wú)權(quán)管轄的被舉報(bào)人采取強(qiáng)制措施。這是不符合人員專屬管轄原則的，也是難以通行的，特別是對(duì)《規(guī)定》第6條第2款規(guī)定的案件。因而對(duì)這類舉報(bào)線索進(jìn)行分流有些無(wú)所適從，不論怎樣處理都可能引發(fā)異議。
　　
　　二、制約軍地互涉職務(wù)犯罪線索移送效率的具體因素
　　
　　準(zhǔn)確區(qū)分舉報(bào)線索的具體管轄是保障線索移送效率的前提條件，而高度的保密性卻對(duì)此造成重重困難。制約軍地互涉職務(wù)犯罪線索移送效率的具體因素主要有以下幾點(diǎn)。
　　一是囿于軍事保密。許多部隊(duì)單位對(duì)外只能使用代號(hào)，不能使用名稱和番號(hào)，地方辦案機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)線索具體管轄的判斷更是難上加難，因而線索移送通常無(wú)法準(zhǔn)確、及時(shí)。舉報(bào)線索移送一旦幾經(jīng)周折。往往半年以上才能到達(dá)有管轄權(quán)的軍事檢察機(jī)關(guān)，容易錯(cuò)失查處良機(jī)。
　　二是囿于線索保密。職務(wù)犯罪舉報(bào)線索尤其是貪污賄賂犯罪線索本身的保密要求非常高，地方辦案機(jī)關(guān)需要向軍事檢察機(jī)關(guān)移送這類線索而又不明具體管轄時(shí)，很難處理。如果貿(mào)然移送，則可能造成泄密。軍事檢察機(jī)關(guān)向地方檢察機(jī)關(guān)移送這類舉報(bào)線索時(shí)，同樣出于高度保密的需要，在難以確定具體管轄時(shí)也不應(yīng)貿(mào)然移送。因而也會(huì)困惑重重。
　　三是圓于網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)。出于防止軍事泄密考慮，軍事檢察機(jī)關(guān)難以加入檢察專線網(wǎng)，難以實(shí)現(xiàn)軍地互涉職務(wù)犯罪舉報(bào)線索的網(wǎng)上傳輸。無(wú)從分享信息技術(shù)運(yùn)用帶來(lái)的線索移送便利和高效。
　　
　　三、建立健全軍地檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系協(xié)作機(jī)制，提高軍地互涉職務(wù)犯罪舉報(bào)移送效率
　　
　　為依法及時(shí)有效懲治軍地互涉職務(wù)犯罪，軍地檢察機(jī)關(guān)亟需建立健全舉報(bào)工作聯(lián)系協(xié)作機(jī)制。
　　一是建立管轄通報(bào)機(jī)制。在確保不泄密的前提下，軍地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相互通報(bào)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況與具體管轄劃分，管轄原則與具體分工作出調(diào)整時(shí)也應(yīng)及時(shí)通報(bào)。
　　二是建立個(gè)案線索管轄協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)《規(guī)定》第8條，對(duì)于管轄不明確、管轄有爭(zhēng)議或者情況特殊的案件線索，無(wú)論是協(xié)商管轄還是指定管轄，軍地檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)及時(shí)溝通，深入研究，樹立“一盤棋”思想。本著謀求法律效果、政治效果、社會(huì)效果最大化的原則。依法穩(wěn)妥確定管轄，防止擅自行動(dòng)或者貿(mào)然決定，杜絕越權(quán)管轄或者相互推諉。
　　三是建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。軍隊(duì)大單位檢察院與案件管轄地省級(jí)檢察院、軍隊(duì)基層檢察院與案件管轄地市級(jí)檢察院要定期召開聯(lián)席會(huì)議，每年至少召開一次，匯總和通報(bào)受理、移送和查處軍地互涉職務(wù)犯罪舉報(bào)線索情況，交流經(jīng)驗(yàn)，查找問題，分析形勢(shì)，研究加強(qiáng)和改進(jìn)工作的對(duì)策措施。
　　由于以屬人管轄為主，軍事檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置在地域分布上很不均衡，因而聯(lián)席會(huì)議需要由最高人民檢察院與解放軍軍事檢察院協(xié)調(diào)劃定片區(qū)，確定各片區(qū)聯(lián)席會(huì)議成員單位和牽頭單位。避免多頭聯(lián)席，提高協(xié)作效率。
　　四是建立聯(lián)合督查機(jī)制。最高人民檢察院與解放軍軍事檢察院每?jī)赡辍⑹〖?jí)人民檢察院與軍隊(duì)大單位軍事檢察院(按片區(qū))每年，對(duì)軍地互涉職務(wù)犯罪舉報(bào)線索移送處理情況進(jìn)行一次聯(lián)合抽查，依據(jù)有關(guān)規(guī)定實(shí)施獎(jiǎng)懲，并予以通報(bào)，促進(jìn)依法及時(shí)移送和處理。
　　此外，鑒于因軍事保密、線索保密而導(dǎo)致軍地互涉職務(wù)犯罪線索移送效率不高的情形，建議明確規(guī)定：凡是應(yīng)當(dāng)移送而具體管轄又不明確的職務(wù)犯罪舉報(bào)線索，一律直接往上移送到有充分把握明確的那級(jí)檢察機(jī)關(guān)，地方檢察機(jī)關(guān)移送的直到解放軍軍事檢察院，軍隊(duì)檢察機(jī)關(guān)移送的直到最高人民檢察院。如此，或許有的線索移送會(huì)有所遲滯，但多數(shù)應(yīng)當(dāng)會(huì)比貿(mào)然移送更為快捷，并且線索的保密性更有保