2003年4月由SARS事件引發(fā)的中國(guó)政府兩位部長(zhǎng)級(jí)官員辭職，標(biāo)志著行政問責(zé)開始進(jìn)入中國(guó)政治和行政領(lǐng)域。在此之后，一連串重大事故的發(fā)生及相應(yīng)的問責(zé)處理，又推動(dòng)了社會(huì)對(duì)行政問責(zé)關(guān)注程度的不斷升級(jí)。目前，建設(shè)責(zé)任政府已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，加強(qiáng)行政問責(zé)制度建設(shè)也已經(jīng)成為行政改革和社會(huì)政治文明發(fā)展中的重要內(nèi)容。隨著行政問責(zé)實(shí)踐在我國(guó)的進(jìn)行，理論界對(duì)行政問責(zé)的概念內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)意義、面臨的困難及完善等方面都進(jìn)行了比較深入的研究，筆者認(rèn)為，從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度來(lái)看，真正的異體問責(zé)是來(lái)自于公民社會(huì)的問責(zé)，置于我國(guó)建設(shè)民主和法治國(guó)家的背景之下，對(duì)社會(huì)問責(zé)進(jìn)行研究與探討尤為必要。
　　實(shí)現(xiàn)良政治理，建設(shè)責(zé)任政府已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，社會(huì)問責(zé)作為行政問責(zé)體系的重要內(nèi)容，它具有相對(duì)于同體問責(zé)和其他異體問責(zé)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。更重要的是社會(huì)問責(zé)具有建構(gòu)前瞻性公共行政、提高社會(huì)自我治理水平、推動(dòng)政府與社會(huì)良性互動(dòng)的積極功能。但由于當(dāng)前我國(guó)社會(huì)問責(zé)機(jī)制存在多方面的缺陷與不足，限制了社會(huì)問責(zé)的發(fā)展，抑制了社會(huì)問責(zé)的功效。要促進(jìn)我國(guó)社會(huì)問責(zé)，就必須促進(jìn)政務(wù)公開，暢通問責(zé)渠道，建立問責(zé)回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)公民的權(quán)利保障，加強(qiáng)對(duì)問責(zé)者的激勵(lì)，提高公民問責(zé)的技巧和能力。
　　
　　一、行政問責(zé)與公民參與：社會(huì)問責(zé)概念的引出
　　
　　行政問責(zé)本質(zhì)上是一種權(quán)力制約機(jī)制，是對(duì)公共行政權(quán)力運(yùn)行的約束與規(guī)范。“行政問責(zé)是一個(gè)具有前瞻性的過程，通過它，政府官員要就其行政決策、行政行為和行政結(jié)果進(jìn)行解釋和正確性的辯護(hù)，并據(jù)此接受失責(zé)的懲罰?！?世界銀行專家組，《公共部門的社會(huì)問責(zé)：理念探討及模式分析》，宋濤譯校，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007)鄧恩(Dunn)從研究視角進(jìn)行區(qū)分：從民主理論視角研究的是民主問責(zé)，從公共行政視角研究的是行政問責(zé)(世界銀行專家組，《公共部門的社會(huì)問責(zé)：理念探討及模式分析》，宋濤譯校，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007)。羅姆澤克(Romzek)根據(jù)控制途徑和控制程度區(qū)分了等級(jí)問責(zé)、職業(yè)問責(zé)、法律問責(zé)和政治問責(zé)四種典型的問責(zé)形式，認(rèn)為前兩者是行政部門內(nèi)部的主動(dòng)問責(zé)機(jī)制，后兩者則是來(lái)自外部的被動(dòng)問責(zé)。根據(jù)羅姆澤克對(duì)政治問責(zé)的解釋“政治問責(zé)強(qiáng)調(diào)行政部門和其管理者必須對(duì)來(lái)自外部的重要群體的質(zhì)詢意見給予回應(yīng)”，(世界銀行專家組，《公共部門的社會(huì)問責(zé)：理念探討及模式分析》，宋濤譯校，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007)這里的政治問責(zé)是強(qiáng)調(diào)問責(zé)主體是來(lái)自行政部門之外，從國(guó)家與社會(huì)的視角來(lái)看，其實(shí)也就是來(lái)自“社會(huì)”的問責(zé)，與此相對(duì)，等級(jí)問責(zé)是政府部門的上下約束，職業(yè)問責(zé)是行政人員的道德反省，法律問責(zé)是強(qiáng)調(diào)行政部門依法行政，這三種問責(zé)都屬于廣義“政府”之內(nèi)的問責(zé)。所以，筆者主張對(duì)問責(zé)制做一種基于國(guó)家——社會(huì)關(guān)系的粗略分類：政府問責(zé)與社會(huì)問責(zé)。這有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是避免糾纏于政治與行政的分疏以及陷入諸如政治問責(zé)、民主問責(zé)、行政問責(zé)等概念之間的混淆之中，二是突出政府的內(nèi)部控制與社會(huì)的外部約束二者并重，與現(xiàn)代民主政體強(qiáng)調(diào)社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力約束與制衡的理念相契合。
　　簡(jiǎn)而言之，社會(huì)問責(zé)是“一種依靠公民參與來(lái)加強(qiáng)行政問責(zé)的問責(zé)途徑，它通過普通的市民或公民社會(huì)組織，以直接或間接的方式來(lái)推進(jìn)行政問責(zé)”(世界銀行專家組，《公共部門的社會(huì)問責(zé)：理念探討及模式分析》，宋濤譯校，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007)。社會(huì)問責(zé)的合法性的根據(jù)是“人民主權(quán)”，基本邏輯是以社會(huì)制約政府的權(quán)力，保障人民的權(quán)益。作為一種由外而內(nèi)、由下而上的社會(huì)預(yù)警機(jī)制，社會(huì)問責(zé)主要包括三方面的內(nèi)容：公民的參與，通過公民的聽證、質(zhì)詢、監(jiān)督，政府直接面對(duì)公眾的疑問并作出解釋，承擔(dān)責(zé)任，改進(jìn)政府的行政決策、執(zhí)行方式，優(yōu)化行政效果；媒體的監(jiān)督，媒體的曝光和傳播所造成的巨大壓力是公共行政部門改進(jìn)工作的巨大動(dòng)力；社會(huì)利益團(tuán)體的影響與作用，社會(huì)利益團(tuán)體作為直接的利益相關(guān)者，以組織成員的利益訴求作為政治參與優(yōu)先考慮的內(nèi)容，成為問責(zé)的直接參與者和推動(dòng)者。
　　
　　二、我國(guó)公共部門社會(huì)問責(zé)制存在的主要問題
　　
　　雖然當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的公民問責(zé)已顯示出了巨大的潛力，但公民問責(zé)的相關(guān)機(jī)制還非常缺乏，影響了公民問責(zé)的積極性，也制約了社會(huì)問責(zé)的效果。
　　(一)社會(huì)問責(zé)的參與機(jī)制匱乏
　　雖然我國(guó)憲法和法律法規(guī)確認(rèn)了公民問責(zé)的權(quán)利，但還需要具體的制度和機(jī)制來(lái)予以落實(shí)，加以規(guī)范。例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第21條規(guī)定，個(gè)人“有權(quán)向上級(jí)人民政府或者政府部門舉報(bào)，地方人民政府或者政府部門不履行安全監(jiān)管職責(zé)或者不按照規(guī)定履行職責(zé)的情況”(李龍：《華南虎事件，還需要一個(gè)道歉》，廣州日?qǐng)?bào)，2008—06—30)，但除此之外，并沒有對(duì)公民問責(zé)的程序、步驟等作出明確而詳細(xì)的規(guī)定。因此，對(duì)于政府及其官員侵害個(gè)人的憲法權(quán)利或公共利益的問題，公民就喪失了這些重要的申訴手段和救濟(jì)途徑。這種狀況使得公民問責(zé)無(wú)章可循，無(wú)路可走，也使公民問責(zé)缺乏可操作性，深陷于“話語(yǔ)缺失”和“權(quán)利虛置”的狀態(tài)之中。
　　(二)對(duì)政府應(yīng)責(zé)缺乏相應(yīng)規(guī)定
　　我國(guó)法律規(guī)定公民可以批評(píng)、監(jiān)督政府及其官員，但對(duì)于政府及其官員如何回應(yīng)公民的訴求、批評(píng)和責(zé)難等卻沒有規(guī)定，由此導(dǎo)致雖有公民來(lái)問責(zé)，民意喧騰，但卻沒有政府及其官員來(lái)應(yīng)責(zé)。比如，在2007年陜西省鎮(zhèn)坪縣的“虎照之爭(zhēng)”事件中，周正龍?jiān)旒俚氖侄尾⒉桓呙鳎麉s能在多個(gè)政府部門之間“過關(guān)斬將”：從最初的草率鑒定，到陜西省林業(yè)廳草率召開新聞發(fā)布會(huì)；從起初政府對(duì)媒體和公眾要求信息公開所采取的“拖”字訣，到受到社會(huì)輿論強(qiáng)烈質(zhì)疑后，漠視公眾的知情權(quán)，在媒體的持續(xù)追問下，又念起了“默”字訣，直到硬生生地將一個(gè)普通的詐騙案演變成舉國(guó)關(guān)注的公共事件，極大地?fù)p害了政府的公信力。
　　(三)社會(huì)問責(zé)中公民的權(quán)利保障還不完善
　　社會(huì)問責(zé)是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的重要工具，但公民權(quán)利更是公民問責(zé)的基石。社會(huì)問責(zé)的權(quán)利基礎(chǔ)主要是指公民的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。黨的十七大提出要充分保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。我國(guó)《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009—2010)》也承諾要強(qiáng)化提高公民權(quán)利的保障水平。但權(quán)利被認(rèn)可與權(quán)利的充分落實(shí)之間還有很大的距離。就公民問責(zé)而言，主要表現(xiàn)在：雖然有法律法規(guī)，但并沒有得到充分落實(shí)，社會(huì)問責(zé)的權(quán)利缺乏有效的法律保障，公民權(quán)利的空間正在受到擠壓，社會(huì)問責(zé)與權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的對(duì)接機(jī)制還不順暢?？傊?，參與機(jī)制的匱乏，權(quán)利保障不充分，政府及其官員回應(yīng)不力，權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)消極無(wú)為、袖手旁觀，這些都極大地挫傷了公民問責(zé)的積極性和主動(dòng)性，使公民不愿問責(zé)，不敢問責(zé)，也導(dǎo)致問責(zé)效果差。
　　
　　三、完善我國(guó)公共部門社會(huì)問責(zé)制的基本途徑
　　
　　自下而上的社會(huì)問責(zé)，是建構(gòu)完善的權(quán)力監(jiān)督體系所不可或缺的，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)問責(zé)所面臨的機(jī)制缺失及現(xiàn)實(shí)限制，應(yīng)當(dāng)著重注意從如下幾個(gè)方面入手：
　　(一)健全問責(zé)機(jī)制設(shè)置，拓展公民參與途徑
　　從廣義上說(shuō)，社會(huì)問責(zé)從屬于行政問責(zé)，因此，完善社會(huì)問責(zé)的法規(guī)體系和問責(zé)程序，實(shí)際上是包含在行政問責(zé)體系完善之中的。行政問責(zé)法律體系及機(jī)制的完善，離不開《行政問責(zé)法》的制定，行政問責(zé)法應(yīng)該包括：其一，規(guī)范問責(zé)主體及權(quán)力。也就是要弄清楚由誰(shuí)來(lái)問，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督的問題，在此除了要完善同體問責(zé)外，更要加強(qiáng)異體問責(zé)，尤其是公眾和新聞媒體在問責(zé)中的作用和權(quán)力。其二，規(guī)范問責(zé)客體及職責(zé)。在規(guī)范問責(zé)客體時(shí)，應(yīng)本著誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任的原則，劃清有責(zé)與無(wú)責(zé)的界限。其三，規(guī)定問責(zé)事由。即在什么情況下可以引起對(duì)相關(guān)政府及其官員的問責(zé)，也可稱為問責(zé)的觸發(fā)機(jī)制。其四，規(guī)定問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)就是要建構(gòu)一種制度化、系統(tǒng)化的責(zé)任劃分坐標(biāo)體系，使公眾和政府可以對(duì)政府行為的性質(zhì)、依據(jù)以及由此產(chǎn)生的結(jié)果一目了然。其五規(guī)定問責(zé)程序。有了細(xì)致的《行政問責(zé)法》的出臺(tái)，廣大公民的問責(zé)權(quán)力才能得到最大限度的保障。
　　
　　(二)建立和完善政府應(yīng)責(zé)的相關(guān)機(jī)制和程序
　　隨著公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，廣泛的公民問責(zé)正在對(duì)治理體系形成“倒逼”效應(yīng)，進(jìn)而要求建立和完善政府應(yīng)責(zé)的相關(guān)機(jī)制和程序。這主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是要在政府機(jī)關(guān)建立和完善社會(huì)問責(zé)的回應(yīng)機(jī)制，促使政府機(jī)關(guān)及其官員必須正面回應(yīng)民意，并作出及時(shí)和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，具體的做法如設(shè)立新聞發(fā)言人和網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人等。二是需要某些權(quán)力監(jiān)督部門介入，迫使政府“接招”。實(shí)際上，我國(guó)憲法第71條和第73條都對(duì)此作了規(guī)定。但對(duì)于如何質(zhì)詢、向什么人質(zhì)詢，質(zhì)詢?nèi)巳绾螒?yīng)答等，都缺乏操作化的規(guī)定，因而也導(dǎo)致社會(huì)問責(zé)最終無(wú)法借助正式制度的橋梁而與政府應(yīng)責(zé)銜接起來(lái)。就此而言，大力完善人大制度和紀(jì)檢監(jiān)察制度等，讓權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)督促政府應(yīng)責(zé)，也是推進(jìn)社會(huì)問責(zé)的應(yīng)有之義。
　　(三)完善政務(wù)公開機(jī)制，保障公民知情權(quán)
　　社會(huì)問責(zé)是從公民問政開始的。如果公民從不過問政府事務(wù)，對(duì)政務(wù)一無(wú)所知，也就不會(huì)在意政府及其官員是否負(fù)責(zé)，也難以對(duì)其作出檢查和監(jiān)督。因此，作為一種特殊的政治參與形式，公民問責(zé)只有在一個(gè)信息公開透明的環(huán)境中才是可能的。為此，首先必須繼續(xù)大力傳播信息公開的理念，培育公眾的知情權(quán)意識(shí)，扭轉(zhuǎn)政府官員的“信息保密”思維，樹立公開行政的現(xiàn)代觀念。其次，要盡快健全《政府信息公開條例》的實(shí)施細(xì)則，明確信息公開的內(nèi)容、形式、程序和時(shí)限等，特別是要廓清信息公開與不公開的界限，使信息公開落到實(shí)處。最后，健全知情權(quán)的救濟(jì)渠道，關(guān)鍵是加大對(duì)隱瞞信息或抵制信息公開的懲戒力度，防止政府官員以各種方式和方法阻礙信息公開。
　　(四)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)問責(zé)者的權(quán)利保護(hù)
　　社會(huì)問責(zé)是一種弱者的武器。在任何社會(huì)當(dāng)中，社會(huì)問責(zé)者所面對(duì)的都是一個(gè)組織嚴(yán)密的機(jī)構(gòu)、一種習(xí)以為常的觀念、一套盤根錯(cuò)節(jié)的體制和一個(gè)(或一群)掌握權(quán)力的政府官員。如果權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)懈怠失職，無(wú)所作為，公民不得不與權(quán)力濫用作斗爭(zhēng)，這對(duì)公民本身就是不公平的。強(qiáng)化對(duì)社會(huì)問責(zé)者的保護(hù)，最重要的就是要嚴(yán)格保護(hù)問責(zé)者的人身安全、工作安全和家庭安全，遏制打擊報(bào)復(fù)者的囂張氣焰，防止來(lái)自當(dāng)權(quán)者的再度侵害。
　　綜上所述，在當(dāng)前我國(guó)的政治社會(huì)條件下，社會(huì)問責(zé)所面臨的制約是多方面的，機(jī)制缺失是一個(gè)剛性的結(jié)構(gòu)性問題，導(dǎo)致社會(huì)問責(zé)萎靡不振，步履維艱。而社會(huì)問責(zé)中的無(wú)序化或欠缺規(guī)范也反過來(lái)惡化了自身的政治生態(tài)。因此，培養(yǎng)理性開明的官員和合格的現(xiàn)代公民，都將是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)而艱巨的任務(wù)。當(dāng)然，根本性的問題依然是要發(fā)展民主政治，提高法治程度，建構(gòu)行之有效的權(quán)力監(jiān)督體系，從而馴服公共權(quán)力以及那些行使權(quán)力的人。
　　基金項(xiàng)目：天津科技大學(xué)科學(xué)研究基金資助項(xiàng)目(200903022)
　　(天津科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；天津農(nóng)學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)系)