高秦偉

一、 問題意識(shí)

由于食品安全事件頻繁發(fā)生，因此中國《食品安全法》在立法取向上采取了強(qiáng)化“命令與控制型”(command-and-control)規(guī)制[注]See Jason M. Solomon, “Law and Governance in the 21st Century Regulatory State”, 86 Tex. L. Rev. 819, 821-22 (2008); Jody Freeman,“ Collaborative Governance in the Administrative State”, 45 UCLA L. Rev. 1, 3 (1997).甚至實(shí)施排他性的規(guī)制，前者如廢除了食品免檢制度(第60條)，后者如該法第三章對(duì)“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”作出了專章規(guī)定，在立法技術(shù)上突出了食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定(standard setting)的基本制度與制定程序。但是根據(jù)規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)由國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三部分組成，其中國家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)均屬于政府制定的標(biāo)準(zhǔn)，而企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是在缺失相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)或者有能力制定高于國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)的前提下，由企業(yè)自行制定并報(bào)送省級(jí)衛(wèi)生行政部門備案的食品安全標(biāo)準(zhǔn)(第25條)。之所以稱為排他性規(guī)制，是因?yàn)樵摲▋H僅強(qiáng)調(diào)了政府制定標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制力，在法條中并沒有規(guī)定“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”；[注]中國《標(biāo)準(zhǔn)化法》第6條規(guī)定了中國的“標(biāo)準(zhǔn)”界分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)四種，顯然《食品安全法》與《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定有所不同。同時(shí)對(duì)具有自我規(guī)制特點(diǎn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)幾乎沒有規(guī)定任何的支持性措施，顯示出立法者對(duì)食品行業(yè)自治、企業(yè)自治的不信任。排除、弱化行業(yè)組織與企業(yè)作用的原因，顯然要?dú)w咎于“三聚氰胺”等事件中所體現(xiàn)的市場失靈及其負(fù)面影響。不可否認(rèn)，行業(yè)利益確實(shí)是目前中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作不力的重要原因之一，但值得反思的是，排他性規(guī)制與當(dāng)前世界范圍內(nèi)規(guī)制改革的主要思路是否一致，是否對(duì)規(guī)制中的不同角色進(jìn)行了合理的功能定位與權(quán)力配置，是否有利于最大化降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)，是否有利于培育食品行業(yè)與企業(yè)的自律，[注]參見《食品安全法》第7、8條。均需要我們作深入且進(jìn)一步的探討。本文首先對(duì)規(guī)制改革中興起的合作規(guī)制現(xiàn)象進(jìn)行介紹，進(jìn)而分析私人主體(包括專業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、非政府組織等，本文將其稱為私人主體，是便于與“政府”相對(duì)比)標(biāo)準(zhǔn)制定的經(jīng)驗(yàn)，包括標(biāo)準(zhǔn)制定的原因、程序，與政府合作規(guī)制的實(shí)踐、不足以及控制因素等，論述中結(jié)合中國私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的現(xiàn)狀進(jìn)行分析并指出存在的課題，以期能夠?yàn)橹袊称钒踩?guī)制及行政法學(xué)發(fā)展提供相應(yīng)的智力支持。

二、 政府規(guī)制抑或合作規(guī)制？

現(xiàn)代社會(huì)之下，行政事務(wù)紛繁復(fù)雜，于是作為行政活動(dòng)的重要方式之一，“標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)運(yùn)而生。1990年7月23日國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》將“標(biāo)準(zhǔn)”定義為：“對(duì)重復(fù)性事物和概念所作的統(tǒng)一規(guī)定。它以科學(xué)、技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合成果為基礎(chǔ)，經(jīng)有關(guān)方面協(xié)商一致，由主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，以特定形式發(fā)布，作為共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)?！睂W(xué)理上一般將標(biāo)準(zhǔn)分為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)兩類，管理規(guī)則、費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)等屬于后者。而本文則主要探討作為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，雖然標(biāo)準(zhǔn)(特別是國家標(biāo)準(zhǔn))并不具有“法”的外形，但是，從功能的視角來看，其影響涉及不特定的群體，既是法律規(guī)范的具體化與適用，又為具體的行政決定設(shè)置參照與準(zhǔn)則。[注]參見宋華琳：“論技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)——從行政法規(guī)范體系角度的定位”，《行政法學(xué)研究》2008年第3期。

根據(jù)中國《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不同的制定主體可以分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四類，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)兩類。其中保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。由于《標(biāo)準(zhǔn)化法》制定時(shí)間較早(1988年)，因此分類明顯帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，與中國當(dāng)代問題結(jié)合并不十分緊密。以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為例，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，工業(yè)主管部門相當(dāng)于一個(gè)大型國有公司，部門標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主要用于部屬國營企業(yè)組織生產(chǎn)使用。改革開放后，隨著企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，工業(yè)主管部門不再完全是企業(yè)的所有者與管理者，組織生產(chǎn)的任務(wù)是企業(yè)自己的事情，過去的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體制也就不再合適了。這似乎也是《食品安全法》取消“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的原因之一，但問題在于中國的“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”是否是普適意義上的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)？如果取消行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，僅僅由政府實(shí)施食品安全規(guī)制，淡化行業(yè)組織在食品安全規(guī)制中的角色與功能，那么政府規(guī)制是否能夠切實(shí)發(fā)揮作用，2010年再次發(fā)生的“三聚氰胺”事件否定式地回答了我們。[注]參見黃杰：“毒奶粉復(fù)活路徑再拷問：勾兌奶粉還是勾兌暴利”，載http://news.ifeng.com/society/2/detail_2010_11/27/3248620_0.shtml，最后訪問日期：2010年11月27日。同時(shí)，進(jìn)一步的追問是：政府規(guī)制失靈之時(shí)，是否還存在有其他的替代或者彌補(bǔ)方式呢？

綜觀國外，合作治理(collaborative governance)或者合作規(guī)制(co-regulation)正是當(dāng)前規(guī)制改革的主要思路之一，特別是針對(duì)職業(yè)健康、食品安全、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面的規(guī)制領(lǐng)域之時(shí)。[注]See Ronen Avraham, “Private Regulation”, 34 Harv. J. of L. & Pub. Pol'y 543 (2011); Margaret N. Maxey & Robert Lawrence Kuhn, eds., Regulatory Reform: New Vision or Old Curse?, Praeger Publishers, 1985, pp.3-4.分析者認(rèn)為雖然政府最終對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制承擔(dān)責(zé)任，但是合作規(guī)制、自我規(guī)制也會(huì)發(fā)揮重要的作用。[注]合作規(guī)制與自我規(guī)制是兩個(gè)并不是很好區(qū)分的概念，因?yàn)樗鼈冎g的關(guān)聯(lián)極為緊密。一般認(rèn)為合作規(guī)制可以發(fā)揮政府規(guī)制與自我規(guī)制的優(yōu)勢，而自我規(guī)制則是私人主體自愿制定規(guī)則并在內(nèi)部自愿實(shí)施，其內(nèi)容、方式的選擇以及內(nèi)部監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)均由內(nèi)部成員決定。參見詹鎮(zhèn)榮：“德國法中‘社會(huì)自我管制’機(jī)制初探”，載詹鎮(zhèn)榮：《民營化法與管制革新》，臺(tái)灣元照出版有限公司2005年，頁148-149。私人主體之所以要自我規(guī)制、合作規(guī)制，原因首先在于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遭遇到高度的風(fēng)險(xiǎn)，政府無法全面防范風(fēng)險(xiǎn)，私人主體愿意通過自律的方式規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)；其次私人主體為了獲得更好的聲譽(yù)，贏得公眾信任，從而自愿制定標(biāo)準(zhǔn)并予以公布、實(shí)施；再次，私人主體從成本的角度認(rèn)為自我規(guī)制與參與政府規(guī)制，可以降低遵從(compliance)成本，提高效率。同樣的，政府因面對(duì)高度科學(xué)技術(shù)化的問題，無力回應(yīng)，因此會(huì)更多地依賴于私人主體。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變化較快，政府的制定程序較為冗長復(fù)雜，因此政府傾向于利用私人主體的快速反應(yīng)。[注]See Matthew C. Stephenson, “Public Regulation of Private Enforcement: The Case for Expanding the Role of Administrative Agencies”, 91 Va. L. Rev. 93 (2005).合作治理或者合作規(guī)制是對(duì)傳統(tǒng)命令與控制型規(guī)制的補(bǔ)充與替代，用以制定、實(shí)施與執(zhí)行政策，與使用新型的政策工具、民營化、分權(quán)以及責(zé)任分擔(dān)等現(xiàn)象相關(guān)聯(lián)。如在標(biāo)準(zhǔn)制定方面，美國學(xué)者于1970年代末估計(jì)約有2萬至6萬多項(xiàng)，私人主體特別是生產(chǎn)企業(yè)通過這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制自己，實(shí)現(xiàn)與政府在治理層面的合作與互動(dòng)。如今這種情況更多，如2006年全美健康下一代聯(lián)盟與克林頓總統(tǒng)基金會(huì)、全美心臟健康協(xié)會(huì)以及全美飲料協(xié)會(huì)一起公布了《學(xué)校飲料指南》。[注]See American Beverage Association, School beverage guidelines, http://www.schoolbeverages.com/index.aspx, last visited Oct. 6, 2010.同時(shí)參與指南制定的還有美國三大飲料公司，目的在于促進(jìn)飲料產(chǎn)業(yè)限制飲料的生產(chǎn)規(guī)模，并為出售于學(xué)校的飲料中的熱量與營養(yǎng)成份確定標(biāo)準(zhǔn)。在英國以及許多的OECD國家，合作型的食品安全規(guī)制也體現(xiàn)于標(biāo)準(zhǔn)制定層面。[注]See Linda Fulponi, “Private Voluntary Standards in the Food System: The Perspective of Major Food Retailers in OECD Countries”, Food Policy, Vol. 31, Issue 1 (Feb. 2006).

反觀中國，長期以來的情形是政府出資金、官員定標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)被動(dòng)接受標(biāo)準(zhǔn)。制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出技術(shù)監(jiān)督等部門的“單兵作戰(zhàn)”，缺乏與行業(yè)、企業(yè)之間的有效溝通，國家標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量雖多，由于官員掌握信息有限，實(shí)效性并不大。[注]參見王忠敏：《標(biāo)準(zhǔn)化新論——新時(shí)期標(biāo)準(zhǔn)化工作的思考與探索》，中國標(biāo)準(zhǔn)出版社2004年版，頁70。雖然《標(biāo)準(zhǔn)化法》中規(guī)定了“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，但其并非真正意義上的行業(yè)(即由某個(gè)非政府、私人性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)所制定)，而是“由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定，并報(bào)國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門備案，在公布國家標(biāo)準(zhǔn)之后，該項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即行廢止。”[注]參見中國《標(biāo)準(zhǔn)化法》第6條。本質(zhì)上仍為政府制定的標(biāo)準(zhǔn)。即使目前許多的專業(yè)部委改旗易幟，更名為“公司”或者“協(xié)會(huì)”，但由于中國行業(yè)組織正處于“新老交替、功能轉(zhuǎn)換、資源整合、重新定位”的轉(zhuǎn)型過程之中，[注]謝思全、丁鯤華：“我國行業(yè)組織現(xiàn)狀及發(fā)展態(tài)勢分析”，《江西社會(huì)科學(xué)》2006年第12期。政府如何放權(quán)于行業(yè)組織，如何與之合作，如何加以規(guī)制，均缺乏科學(xué)應(yīng)對(duì)。于是當(dāng)行業(yè)組織的標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)問題時(shí)，政府便采取“一刀切”的作法，放棄行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化政府規(guī)制的“排他性”，應(yīng)該講這樣的思路并不可取。因?yàn)樵趪猓饺酥黧w制定的標(biāo)準(zhǔn)也存在失靈的現(xiàn)象，也表現(xiàn)為在制定之時(shí)參與主體不夠廣泛與充分，制定的標(biāo)準(zhǔn)較低進(jìn)而導(dǎo)致有害甚至有毒產(chǎn)品大肆生產(chǎn)、銷售流通等現(xiàn)象發(fā)生。[注]See Lisa L. Sharma, Stephen P. Teret & Kelly D. Brownell, “The Food Industry and Self-Regulation: Standards to Promote Success and to Avoid Public Health Failures”, American Journal of Public Health, Vol. 100, No. 2 (Feb. 2010).但他們并沒有輕言放棄或者否定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而是不斷修正與改進(jìn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定程序，從而實(shí)現(xiàn)合作規(guī)制。

當(dāng)然，應(yīng)該注意的是中國標(biāo)準(zhǔn)體系的演進(jìn)與西方發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)的生成、發(fā)展趨勢正好相反。在西方國家，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)首先是由私人主體制定并實(shí)施，是通過市場競爭機(jī)制而非國家強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)的；之后隨著社會(huì)性規(guī)制的增強(qiáng)，由行政機(jī)關(guān)逐漸通過在法律條文中明確援引、通過相互間的協(xié)議或者間接認(rèn)可的形式，來采納私人主體制定的健康、安全和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。[注]See Jody Freeman, “The Private Role in Public Governance”, 75 N.Y.U. L. Rev. 543, 551-56 (2000).而在中國，幾乎所有的標(biāo)準(zhǔn)首先都是由政府制定并推動(dòng)，那么在這種思維慣性之下，政府統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)無疑是有其歷史原因的，但是如何看待日漸發(fā)展的行業(yè)組織，如何發(fā)揮私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的作用以及克服其不足，似乎只有在合作規(guī)制的模式下才能更好地實(shí)現(xiàn)政府的規(guī)制目標(biāo)、才能更好地保障公眾身體健康與生命安全。

三、 標(biāo)準(zhǔn)制定：私人主體與政府之間的關(guān)系

(一)概述

在美國，私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的現(xiàn)象出現(xiàn)于19世紀(jì)末，目前有大量的標(biāo)準(zhǔn)制定組織活躍于美國，如美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)(the American National Standard Institute, ANSI)、美國律師協(xié)會(huì)、美國公共會(huì)計(jì)師資格認(rèn)證協(xié)會(huì)、美國建筑設(shè)計(jì)師協(xié)會(huì)、健康鑒定聯(lián)合委員會(huì)、全國質(zhì)量保證委員會(huì)、美國消防協(xié)會(huì)等，它們制定了成千上萬的標(biāo)準(zhǔn)，許多條款均被照搬進(jìn)了美國聯(lián)邦、州或地方的法律規(guī)范，聯(lián)邦最高法院甚至說我們生活于私人標(biāo)準(zhǔn)之中。[注]See Allied Tube & Conduit Corp. v. Indian Head, Inc., 486 U.S. 492, 514 (1988).雖然這些由私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)并無強(qiáng)制性，但是在多數(shù)情況下，自愿遵從率為百分之百。[注]See Robert W. Hamilton, “Prospects for the Nongovernmental Development of Regulatory Standards”, 32 Am. U. L. Rev. 455, 460 (1982-1983).

標(biāo)準(zhǔn)的來源主要有三個(gè)：政府、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)以及競爭市場中的企業(yè)，后兩者是本文所指的由私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)，它們數(shù)量眾多，如美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)約有270個(gè)附屬組織制定、發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)某個(gè)單項(xiàng)行業(yè)的協(xié)會(huì)也很多，如高科技產(chǎn)業(yè)，美國目前就有43個(gè)標(biāo)準(zhǔn)制定組織。[注]See Mark A. Lemley, “Intellectual Property Rights and Standards Setting Organizations”, 90 Cal. L. Rev. 1889, 1903, 1973-80 (2002).學(xué)理上一般將私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)分為三類：①單個(gè)企業(yè)為了自己的產(chǎn)品或者原料而形成的標(biāo)準(zhǔn)，稱為專有標(biāo)準(zhǔn)(proprietary standard)，企業(yè)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)屬于單邊性的標(biāo)準(zhǔn)，適用于企業(yè)自身，但是容易形成自然壟斷。②行業(yè)協(xié)會(huì)為其成員加工、生產(chǎn)所提供的標(biāo)準(zhǔn)，稱為產(chǎn)業(yè)或?qū)I(yè)標(biāo)準(zhǔn)(industry or professional standard)。③由一部分人達(dá)成共識(shí)所形成的標(biāo)準(zhǔn)，稱為合意標(biāo)準(zhǔn)(consensus standard)。[注]See Michael S. Baram, Alternatives to Regulation: Managing Risks to Health, Safety and the Environment, LexingtonBooks, 1982, p.54. Also see ABA Section of Antitrust Law, Handbook on the Antitrust Aspects of Standard Setting, 2d ed., ABA Publishing, 2011, pp. 1-10.不過，后兩類差異并不太大，有時(shí)統(tǒng)一被稱為“自愿性標(biāo)準(zhǔn)”(voluntary standard)、自愿性合意標(biāo)準(zhǔn)、自愿性產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。[注]See Robert W. Hamilton, “The Role of Nongovernmental Standards in the Development of Mandatory Federal Standards Affecting Safety or Health”, 56 Tex. L. Rev. 1329, 1338 (1977-1978).自愿性合意標(biāo)準(zhǔn)多來源于專有標(biāo)準(zhǔn)與專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，許多的協(xié)會(huì)為了形成合意標(biāo)準(zhǔn)，首先會(huì)頒布專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，隨著使用者增多，專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與合意標(biāo)準(zhǔn)的界線就會(huì)逐漸消失。

(二)私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的優(yōu)缺點(diǎn)

私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定最為突出的優(yōu)點(diǎn)在于制定過程中專家會(huì)發(fā)揮較大的作用，政治影響較小，而行政機(jī)關(guān)的工作人員不可能完全都是技術(shù)專家。雖然行政機(jī)關(guān)會(huì)建立咨詢委員會(huì)從外部邀請(qǐng)專家，但這種程序通常成本昂貴，并不十分具有可操作性，而且也不符合行政機(jī)關(guān)減少對(duì)咨詢委員會(huì)依賴的趨勢。[注]有關(guān)美國咨詢委員會(huì)存在的問題，參見王錫鋅：“我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》為借鑒”，《法商研究》2007年第2期。行政機(jī)關(guān)的工作人員難以理解擬議中的標(biāo)準(zhǔn)是如何影響真實(shí)世界的，而私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定所提供的達(dá)成合意的程序能夠讓標(biāo)準(zhǔn)更加符合現(xiàn)實(shí)的需要，每一種利益群體均可以陳述自己的意見。當(dāng)然，合意程序最為明顯的益處在于，私人主體熟悉現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)不斷發(fā)展變化的趨勢，因而能夠保持與工業(yè)發(fā)展同步并及時(shí)修正相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)所制定的標(biāo)準(zhǔn)的回應(yīng)速度則相對(duì)緩慢，無疑會(huì)造成一定的規(guī)制延遲現(xiàn)象。以美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)為例，雖然它的標(biāo)準(zhǔn)是非官方學(xué)術(shù)團(tuán)體制定的標(biāo)準(zhǔn)，但由于質(zhì)量高、適應(yīng)性好，從而贏得了美國工業(yè)界的官方信賴，不僅被美國各工業(yè)界紛紛采用，而且被美國國防部和其他聯(lián)邦政府部門采用。食品與藥品管理局則長期采用美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)、美國公共健康協(xié)會(huì)、美國化學(xué)分析師協(xié)會(huì)等私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)。

私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定也存在一定不足：①一些影響健康與安全的自愿性標(biāo)準(zhǔn)并沒有得到全面的評(píng)估就得以頒布，比如美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)頒布的汽油標(biāo)準(zhǔn)僅強(qiáng)調(diào)效能，很少關(guān)注對(duì)環(huán)境的污染。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因在于相關(guān)利益集團(tuán)的意見并沒有得到充分的體現(xiàn)與考量，盡管私人主體努力讓所有的利益集團(tuán)都能表達(dá)自己的意見，但是對(duì)于小型企業(yè)而言，它們規(guī)模較小很難影響到標(biāo)準(zhǔn)的制定問題。對(duì)此，美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)作出了一些調(diào)整，如在會(huì)費(fèi)方面對(duì)小型企業(yè)進(jìn)行減免，與全國小企業(yè)協(xié)會(huì)一起鼓勵(lì)小型企業(yè)參與標(biāo)準(zhǔn)制定，當(dāng)然全國小企業(yè)協(xié)會(huì)本身參與標(biāo)準(zhǔn)制定可能更為有效。②缺乏勞工組織的參與。據(jù)學(xué)者于1970年代末的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)在私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的合意性程序中，并無勞工組織參與，而勞工組織的參與可以為相關(guān)組織與代表提供有關(guān)工作場所安全與健康的意見。③消費(fèi)者的意見在合意程序中沒有得到高度重視更是產(chǎn)生問題的重要原因。許多的消費(fèi)者組織說自己代表了消費(fèi)者，但是很難作出如此簡單的定性，因?yàn)橄M(fèi)者的意見總是極為分散且基于自我利益的考量，而消費(fèi)者又是標(biāo)準(zhǔn)制定過程中重要的外部參與者，他們會(huì)關(guān)注一些非經(jīng)濟(jì)性的因素，會(huì)關(guān)注社會(huì)成本。對(duì)此有四種解決方案：第一，建立消費(fèi)者溝通會(huì)議，如美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)、美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)等主要的私人主體均建立了“消費(fèi)者溝通會(huì)議”，從而為消費(fèi)者群體與制造商、行業(yè)協(xié)會(huì)等探討、溝通標(biāo)準(zhǔn)制定問題提供平臺(tái)。但這些會(huì)議類似于非正式會(huì)談，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定并不構(gòu)成強(qiáng)制性的影響。第二，允許技術(shù)性的消費(fèi)者代表直接參與相關(guān)的技術(shù)會(huì)議。第三，任命非技術(shù)性的消費(fèi)者參加相關(guān)的技術(shù)會(huì)議。大多數(shù)消費(fèi)者均不具有相應(yīng)的技術(shù)知識(shí)，但是他們卻是技術(shù)性產(chǎn)品的使用者，因此有必要在技術(shù)會(huì)議中包括一些消費(fèi)者代表。第四，由美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)下設(shè)的消費(fèi)者委員會(huì)審查擬頒布的標(biāo)準(zhǔn)。美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)于1967年建立了消費(fèi)者委員會(huì)，用以審查所有的涉及消費(fèi)者利益的標(biāo)準(zhǔn)。這種審查由作為常設(shè)委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督與審查委員會(huì)來提供輔助，消費(fèi)者委員會(huì)的成員包括個(gè)體消費(fèi)者代表、標(biāo)準(zhǔn)制定組織的代表、企業(yè)與行政機(jī)關(guān)的代表。代表們必須從消費(fèi)者的層面提出意見，對(duì)這些意見，相關(guān)組織必須加以回應(yīng)甚至修正。

當(dāng)然還有一些因素影響到私人主體無法制定出更佳的標(biāo)準(zhǔn)，如反競爭問題。私人主體認(rèn)為如果建立過高的標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)造成壟斷經(jīng)營，進(jìn)而又會(huì)受到反壟斷法的規(guī)制，因此寧愿制定較低的標(biāo)準(zhǔn)；[注]很有必要從競爭法、反壟斷法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的視角去探討私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定，這從實(shí)體方面更能夠拘束私人主體所制定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此美國的研究頗豐，中文文獻(xiàn)可參見魯籬：“標(biāo)準(zhǔn)化與反壟斷問題研究”，《中國法學(xué)》2003年第1期；李素華：“標(biāo)準(zhǔn)制定之競爭法規(guī)范之調(diào)和”，《東吳大學(xué)法律學(xué)報(bào)》第15卷第1期；張平等：“強(qiáng)制性國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與專利權(quán)關(guān)系”，載http://www.docin.com/p-391206.html，最后訪問日期：2010年11月9日。還有在標(biāo)準(zhǔn)制定中引入成本收益分析(cost-benefit analysis)的問題，[注]See Lisa Heinzerling & Mark V. Tushnet, The Regulatory and Administrative State, Oxford University Press, 2006, pp. 613-43.但是本文限于篇幅將不予探討?？傮w而言，私人主體制定標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)劣點(diǎn)并存，美國行政機(jī)關(guān)在私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定產(chǎn)生問題之后，并沒有輕易地否定其存在的必要，而是去分析其存在的價(jià)值，協(xié)助解決相關(guān)的問題。當(dāng)然，這也與美國行政機(jī)關(guān)對(duì)自身不足有清醒的認(rèn)識(shí)相關(guān)，這一點(diǎn)對(duì)于倡行合作規(guī)制至關(guān)重要。他們認(rèn)識(shí)到與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等私人主體相比，行政機(jī)關(guān)并非是標(biāo)準(zhǔn)的最終使用者，也不具備、掌握相應(yīng)的技術(shù)與信息，如此不僅會(huì)影響標(biāo)準(zhǔn)制定的優(yōu)先次序、科學(xué)性，更重要的是究竟如何反映公眾、消費(fèi)者、企業(yè)等各種不同群體的利益并形成合意，似乎更為不易。

(三)互動(dòng)關(guān)系

長期以來，美國政府與私人主體之間就標(biāo)準(zhǔn)制定形成了良性互動(dòng)的關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于市場、政府、企業(yè)的益處顯而易見，[注]See Joseph Farrell & Garth Saloner, “Standardization, Compatibility, and Innovation”, 16 Rand J. Econ. 70 (1985); Michael Katz & Carl Shapiro, “Network Externalities, Competition, and Compatibility”, 75 Am. Econ. Rev. 424 (1985).聯(lián)邦政府經(jīng)常會(huì)采納私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)(典型以援引的方式將自愿性標(biāo)準(zhǔn)采納進(jìn)法律之中)，如國防部一年就采納了5000項(xiàng)私人主體制定的自愿、合意性標(biāo)準(zhǔn)。國會(huì)也鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)使用私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)，《國家技術(shù)轉(zhuǎn)換與進(jìn)步法》要求聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)執(zhí)行政策與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)可以使用“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”以及“發(fā)展或者采納自愿性的合意性標(biāo)準(zhǔn)”。1998年白宮預(yù)算與管理辦公室發(fā)布第A-119號(hào)行政通告，作為《國家技術(shù)轉(zhuǎn)換與進(jìn)步法》的實(shí)施細(xì)則，是政府部門從事標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)活動(dòng)的政策指導(dǎo)文件。[注]See OMB, Circular No. A-119 Revised, http://www.whitehouse.gov/omb/circulars_a119/, last visited Nov. 11, 2010. 主要內(nèi)容為鼓勵(lì)聯(lián)邦機(jī)關(guān)參與合意標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展與利用，并參與一致性評(píng)估活動(dòng)。通告還指出發(fā)展自愿合意性標(biāo)準(zhǔn)，可以降低政府發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的成本、降低企業(yè)遵從的成本；可以促進(jìn)企業(yè)、協(xié)會(huì)通過一致性的標(biāo)準(zhǔn)充分競爭；可以提升私人主體向政府提供貨物與服務(wù)的能力，加強(qiáng)合作規(guī)制。而美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)頒布的《美國國家標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略》以及修正版本《美國標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略》中均突出與強(qiáng)調(diào)了標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的公私合作。[注]See ANSI, United States Standards Strategy, http://www.ansi.org/standards_activities/nss/usss.aspx, last visited Oct. 10, 2010.2004年的《標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展組織改進(jìn)法》，國會(huì)減輕了標(biāo)準(zhǔn)制定組織的反壟斷責(zé)任，鼓勵(lì)私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定工作。[注]15 U.S.C.A. §§ 4301-4305 (West 1998 & Supp. 2006).其他的法律如《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》，要求消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(huì)要依賴私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)來消除風(fēng)險(xiǎn)，提高遵從。[注]15 U.S.C. § 2056(b)(1) (2000).同時(shí)，一些法律還要求聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)向“一些自愿性的私人機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)制定協(xié)會(huì)進(jìn)行咨詢，參與這些機(jī)構(gòu)形成標(biāo)準(zhǔn)”。[注]Jonathan L. Rubin, Patents, “Antitrust, and Rivalry in Standard Setting”, 38 Rutgers L.J. 509, 515 (2006-2007).這種立法態(tài)度促進(jìn)了自愿性合意標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。實(shí)踐之中，美國聯(lián)邦政府會(huì)鼓勵(lì)私人主體從事標(biāo)準(zhǔn)制定，并要求聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)充分運(yùn)用這些標(biāo)準(zhǔn)。法院對(duì)于私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)也持支持的態(tài)度。[注]See Harry S. Gerla, “Federal Antitrust Law and Trade and Professional Association Standards and Certifcation”, 19 Dayton L. Rev. 471, 503 (1994).州與地方行政機(jī)關(guān)也會(huì)在立法中就某個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)適用美國機(jī)械工程師協(xié)會(huì)或者美國消防協(xié)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。但是總體來說，這種互動(dòng)關(guān)系也是經(jīng)歷了一段時(shí)間的發(fā)展，才逐漸形成的。

標(biāo)準(zhǔn)化的需求來自于工業(yè)化，[注]See Samuel Krislov, How Nations Choose Standards and Standards Change Nations, University of Pittsburgh Press, 1997.如最早對(duì)螺絲釘?shù)臉?biāo)準(zhǔn)化，就是為了確保各種工業(yè)組件之間的互換性。一些私人主體性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)相繼產(chǎn)生，一開始，私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)并不一致，且制定出的標(biāo)準(zhǔn)明顯是為了反競爭的目標(biāo)，許多標(biāo)準(zhǔn)明顯存在著不足。1918年，許多的專業(yè)與技術(shù)協(xié)會(huì)以及三個(gè)政府部門，包括美國電氣工程師協(xié)會(huì)、美國采礦與冶金工程師協(xié)會(huì)、美國機(jī)械工程師協(xié)會(huì)、美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)，以及商務(wù)部、陸軍部與空軍聯(lián)合召開了第一屆產(chǎn)品與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)交易會(huì)，標(biāo)志著“美國工程標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)”的誕生，后來經(jīng)過多次變化，于1969年更名為美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)。標(biāo)準(zhǔn)化的進(jìn)程于1920年代加速，當(dāng)時(shí)商務(wù)部部長Herbert Hoover建立了一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)即美國國家標(biāo)準(zhǔn)局用以實(shí)現(xiàn)減少浪費(fèi)、[注]15 U.S.C. § 271 (1976).于1988年之后改名為美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院(The National Institute of Standards and Technology, NIST)。鼓勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)，該局自己提供了一些自愿性的標(biāo)準(zhǔn)，并扶持與幫助私人主體發(fā)展、形成類似的標(biāo)準(zhǔn)，盡管國家標(biāo)準(zhǔn)局與私人主體之間的關(guān)系起伏不定，但是國家標(biāo)準(zhǔn)局一直在促進(jìn)私人主體標(biāo)準(zhǔn)形成方面發(fā)揮著重要的作用。二戰(zhàn)前，私人主體特別是企業(yè)一直主導(dǎo)著自愿性標(biāo)準(zhǔn)的制定領(lǐng)域，甚至排除其他企業(yè)以及相關(guān)人士的參與，這種制定程序是完全秘密進(jìn)行的，并沒有任何公開的要求。當(dāng)然，這個(gè)時(shí)期也出現(xiàn)了針對(duì)私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的反壟斷審查訴訟。如此的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行不久，在二戰(zhàn)期間，持續(xù)的爭論關(guān)注于聯(lián)邦政府與私人主體各自在標(biāo)準(zhǔn)制定中的角色，經(jīng)過反思，私人主體在標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)擴(kuò)大了利益代表的參與程度，開放與民主化制定過程。消費(fèi)者團(tuán)體也開始積極地參與到私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，直至1960年代末、1970年代初，標(biāo)準(zhǔn)制定程序完全對(duì)消費(fèi)者公開。1960年對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定程序研究最為有名的是一份向商務(wù)部部長提交的名為“Kelly報(bào)告”的研究資料，報(bào)告指出美國并無國家標(biāo)準(zhǔn)體系，應(yīng)該充分發(fā)揮私人主體的重要作用。1965年公布的“LaQue報(bào)告”建議國會(huì)應(yīng)該重新定位美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)的前身，使其成為聯(lián)邦財(cái)政支持的自愿性標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建議民主化標(biāo)準(zhǔn)制定的程序，政府機(jī)關(guān)如反壟斷機(jī)構(gòu)、商務(wù)部等應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作。國會(huì)采納了報(bào)告中的多項(xiàng)建議，但是并沒有批準(zhǔn)ANSI“國有化”的建議。關(guān)于這一問題，主要的原因在于不斷增長的消費(fèi)者保護(hù)運(yùn)動(dòng)以及產(chǎn)品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展超越了自愿性標(biāo)準(zhǔn)的重要性，所以國會(huì)并沒有采納該報(bào)告的此項(xiàng)建議。這個(gè)時(shí)期美國制定了大量的法律用以保護(hù)消費(fèi)者的安全(如the National Traffic and Motor Vehicle Safety Act of 1966; the Natural Gas Pipeline Safety Act of 1968)，國會(huì)還于1967年建立國家產(chǎn)品安全委員會(huì)，該委員會(huì)對(duì)適用于保護(hù)消費(fèi)者產(chǎn)品安全的1000多項(xiàng)工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了審查后，總結(jié)道：

不幸的是這些標(biāo)準(zhǔn)長期處于極為不充分的狀態(tài)，無論是范圍還是實(shí)用性方面均存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。它們無法解決許多明顯可以預(yù)見的危害，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、青少年行為、培訓(xùn)教育不足、經(jīng)驗(yàn)不足等因素沒有加以充分地考量……在我們的知識(shí)判斷之中，安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該排除市場產(chǎn)品的因素，但現(xiàn)在它們總是不具有理性且存在風(fēng)險(xiǎn)。美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)過去所批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)雖然達(dá)成了“合意”，但是并沒有確保對(duì)這些不良因素的排除。[注]National Commission of Product Safety, Final Report of the National Commission of Product Safety 48, 52 (June 1970).

自1970年開始，國會(huì)通過一系列的立法或多或少地限制了聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)對(duì)自愿性標(biāo)準(zhǔn)的使用。那些立法史表明議員們對(duì)于產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)制定呈現(xiàn)出的不公正與不公開的狀態(tài)表示擔(dān)憂，這樣的觀點(diǎn)也受到了消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)中一部分公眾的支持。被稱為美國現(xiàn)代消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)之父的Ralph Nader在眾議院司法委員會(huì)舉行的聽證會(huì)上表達(dá)了類似的觀點(diǎn)：“協(xié)會(huì)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常傷害消費(fèi)者的利益。標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展史充斥了濫用的情況：標(biāo)準(zhǔn)在本質(zhì)上均是由大企業(yè)排除市場上其他競爭者而制定的，標(biāo)準(zhǔn)將有害的產(chǎn)品視為安全的產(chǎn)品，標(biāo)準(zhǔn)提升了銷量僅僅有益于生產(chǎn)商，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)用以阻止政府安全要求的規(guī)定，而不是為了保護(hù)公眾?！盵注]See Voluntary Standards Accreditation Act: Hearings on S. 825 Before the Subcomm. on Antitrust and Monopoly of the Senate Comm. on the Judiciary, 95th Cong., 1st Sess. 357, 358 (1977) (statement of Ralph Nader).

Nader等人為此提及了許多的“悲慘事件”(horror story)來論證他們的觀點(diǎn)，眾議院壟斷與反壟斷委員會(huì)說他們也收到了大量的投訴，但是由于人手不足無法對(duì)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行展開調(diào)查。對(duì)此，美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)與美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)也沒有否定，特別是1970年代以前，但自此之后相關(guān)的私人主體業(yè)已開始修正自己的標(biāo)準(zhǔn)制定程序。而對(duì)于較為具體的問題，他們的回應(yīng)是：美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)是一個(gè)高度分權(quán)化的組織，各個(gè)委員會(huì)具有高度的自治權(quán)，有時(shí)有可能并未及時(shí)告知相對(duì)人參加標(biāo)準(zhǔn)制定，但可能并非是濫用程序，而是可能由于工作上的疏忽所導(dǎo)致。每年他們都會(huì)制定大量的標(biāo)準(zhǔn)，聽證會(huì)上所聽取的只是一小部分問題，不過，他們會(huì)爭取加以改正。以食品與藥品管理局為例，從建立初期便很少制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，而是持續(xù)地鼓勵(lì)與發(fā)展自愿性標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為自愿性標(biāo)準(zhǔn)可以作為非正式標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮作用，可以彌補(bǔ)強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的不足，呈現(xiàn)出公私合作的態(tài)勢。食品與藥品管理局還授權(quán)雇員參與自愿性標(biāo)準(zhǔn)制定組織的各項(xiàng)活動(dòng)。如今，食品與藥品管理局的職員們以及食品產(chǎn)業(yè)在該局制定的《合意標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知與使用手冊》之下共同促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。[注]See FDA, Guidance for Industry and FDA Recognition and Use of Consensus Standards, http://www.fda.gov/MedicalDevices/DeviceRegulationandGuidance/GuidanceDocuments/ucm077274.htm, last visited on Nov. 12, 2010.

總之，雖然行政機(jī)關(guān)開始之時(shí)對(duì)私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定持有大量的批評(píng)意見，但是經(jīng)過互相交流與合作，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)具有相當(dāng)有效的作用，如消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(huì)指出自愿性標(biāo)準(zhǔn)組織自1970年代以來作出了巨大的貢獻(xiàn)，它們確實(shí)提升了產(chǎn)品安全。[注]42 Fed. Reg. 58726 (1977).但同時(shí)，關(guān)于私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定法治化的問題，美國也一直在探討。如有人提出要制定《自愿標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證法》，用以拘束私人主體在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所產(chǎn)生的一些問題；聯(lián)邦預(yù)算與管理辦公室也提出了相關(guān)的建議，主張應(yīng)提升私人主體的責(zé)任，進(jìn)而增加會(huì)議的透明度，鼓勵(lì)消費(fèi)者與小型企業(yè)積極參與標(biāo)準(zhǔn)制定等內(nèi)容。雖然由于種種原因這些建議并沒有得到采納，但其中的積極成分卻在實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)。另外，最近數(shù)年由于各種風(fēng)險(xiǎn)逐漸增多，美國政府也開始積極地介入到標(biāo)準(zhǔn)制定的領(lǐng)域，特別是信息技術(shù)、國家安全、公共健康等領(lǐng)域，由此引發(fā)了較大的爭議。[注]See Stacy Baird, “The Government at the Standards Bazaar”, 18 Stan. L. & Pol'y Rev. 35, 37 (2007).學(xué)界與業(yè)界認(rèn)為政府在介入標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)域之前，應(yīng)該思考：①這一產(chǎn)業(yè)的成熟程度，相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)是否有能力發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，它們制定標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)是否完善。②市場經(jīng)濟(jì)中政府的作用應(yīng)該是有限的，是否應(yīng)該尊重市場的選擇。③貿(mào)易政策促使美國政府基于市場要求發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，如此才不至于形成貿(mào)易壁壘。④“政府失靈”的風(fēng)險(xiǎn)問題，政府介入是為了解決市場失靈的問題，但是政府也同樣不完善，同樣會(huì)有失靈的情況。[注]See Sidney A. Shapiro, “American Regulatory Policy: Have We Found the “Third Way”?”, 48 U. Kan. L. Rev. 689, 698 (2000).也有學(xué)者結(jié)合政府介入的程度，將標(biāo)準(zhǔn)制定的領(lǐng)域分為政府明確可以介入的領(lǐng)域、灰色領(lǐng)域以及不適合介入的領(lǐng)域。[注]See Stacy Baird, “The Government at the Standards Bazaar”, 18 Stan. L. & Pol'y Rev. 35, 70 (2007).明確可以介入的領(lǐng)域主要是政府為了實(shí)現(xiàn)重要的公共利益目標(biāo)而制定的標(biāo)準(zhǔn)，重要的公共利益包括了國家安全、國防、公共安全、健康或者福利。特別需要指出的是政府明確可以介入的領(lǐng)域，并不意味著可以完全排除市場的作用?；疑I(lǐng)域是指雖然不涉及重要的公共利益，但可能是新興的領(lǐng)域而需要政府介入。不適合介入的領(lǐng)域是指可以通過市場來解決的標(biāo)準(zhǔn)。這些探討的基本思路仍然是沿襲著合作規(guī)制的法理而加以展開的。

(四)中國問題

目前中國語境下“私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定”至少應(yīng)該包括兩大部分：一是企業(yè)自行制定的標(biāo)準(zhǔn)，無論是《標(biāo)準(zhǔn)化法》還是《食品安全法》均鼓勵(lì)企業(yè)制定嚴(yán)于政府標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是專有標(biāo)準(zhǔn)，即由單個(gè)或者少數(shù)企業(yè)頒布的標(biāo)準(zhǔn)，為了消除企業(yè)無標(biāo)生產(chǎn)與保障各級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，《食品安全法》第25條承繼了《標(biāo)準(zhǔn)化法》確立的企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)備案制度，不過這種僅向省級(jí)衛(wèi)生行政部門備案的單備案制度與《標(biāo)準(zhǔn)化法》及相關(guān)規(guī)范確定的有關(guān)企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)向標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門和有關(guān)行政主管部門備案的雙備案制存在著不相一致的情況。二是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。在西方，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)并無區(qū)別，中國《標(biāo)準(zhǔn)化法》中規(guī)定了“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，但是從其先前的運(yùn)作來看與國家標(biāo)準(zhǔn)并無差異。而如今，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定的變化，基本分為三類：一是由國家發(fā)改委管理的被撤銷工業(yè)部、委的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括機(jī)械、紡織、冶金、電力等。盡管國家對(duì)行業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整，但是目前這幾大行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)管理基本上仍然承繼了原有的模式。唯一不同點(diǎn)就是國家發(fā)改委只負(fù)責(zé)管理這幾個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃、審批、發(fā)布，而將標(biāo)準(zhǔn)一般性的、事務(wù)性的管理工作授權(quán)委托給被撤銷工業(yè)局后成立的聯(lián)合會(huì)和產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)。二是已由工業(yè)部、委分解為大的集團(tuán)公司，如航空、航天、船舶、核工業(yè)、兵器等集團(tuán)公司的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。雖然這些工業(yè)部門被調(diào)整為集團(tuán)公司，但是目前這些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由工業(yè)和信息化部進(jìn)行統(tǒng)一管理，管理方法基本上未變。三是國務(wù)院行政主管部門負(fù)責(zé)制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。如國家林業(yè)局、國家煙草專賣局、國土資源部等。這部分行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)基本上還是由原來的管理部門進(jìn)行管理，管理方法基本上沒有改變，它們均有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃、審批、發(fā)布等管理權(quán)。

這樣的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)適應(yīng)于某些國有企業(yè)較多的行業(yè)，但對(duì)于所有的行業(yè)則未必適應(yīng)，因?yàn)檎嬲男袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是從企業(yè)、從協(xié)會(huì)、從市場中產(chǎn)生，也就是說行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生應(yīng)該由企業(yè)、由協(xié)會(huì)、由市場來決定。而中國目前的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)則是自上而下展開的，標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)不是為了市場與產(chǎn)品的需要，因此，就產(chǎn)生了立項(xiàng)追求數(shù)量，重復(fù)制定標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。由于目標(biāo)不明確，導(dǎo)致有的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制訂周期很長，甚至長達(dá)好幾年；有的標(biāo)準(zhǔn)制訂后的技術(shù)指標(biāo)低下或不合理，而企業(yè)無法執(zhí)行；有的標(biāo)準(zhǔn)制訂后的技術(shù)內(nèi)容不能及時(shí)反映市場需求的變化，給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)損失；有的標(biāo)準(zhǔn)制訂以后很少有人用，或者根本就沒有人用；有的標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡太長，標(biāo)準(zhǔn)不能進(jìn)行及時(shí)修訂；有的標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)內(nèi)容矛盾，與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)內(nèi)容上交叉；還有的由于標(biāo)準(zhǔn)信息不通，企業(yè)找不到新標(biāo)準(zhǔn)，使用舊標(biāo)準(zhǔn)后，而給企業(yè)帶來合同上的糾紛等現(xiàn)象。

而另一方面，“協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)”的概念又出現(xiàn)于我們的視野。有學(xué)者之所以使用“協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)”并欲以其替代行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，[注]也有人建議應(yīng)該取消強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)過渡到自愿性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，要強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)制修訂過程的公開、透明，堅(jiān)持廣泛參與、協(xié)商一致原則，保證標(biāo)準(zhǔn)的公正、合理。企業(yè)應(yīng)成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作的主體，應(yīng)是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的最大參與者、投入者、受益者。見譚湘寧：“機(jī)械工業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢——兼論協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展空間”，《機(jī)械工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化與質(zhì)量》2007年第2期。原因在于認(rèn)為協(xié)會(huì)最了解本行業(yè)的發(fā)展方向，是中國“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)向?yàn)椤笆袌鼋?jīng)濟(jì)”的配套工程。實(shí)踐中，中國社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)的結(jié)構(gòu)確實(shí)發(fā)生了一定的變化，即在前述有官方背景的行業(yè)組織之外，又出現(xiàn)了一大批由企業(yè)自發(fā)組建的行業(yè)組織。雖然這些民間協(xié)會(huì)有一定的獨(dú)立性，但是對(duì)政府的依附性依然較強(qiáng)，而長期的國家理念，導(dǎo)致政府對(duì)協(xié)會(huì)的作用并不清晰，在許多方面協(xié)會(huì)的實(shí)質(zhì)性參與和監(jiān)督功能并沒有形成。但同時(shí)協(xié)會(huì)又存在著發(fā)展的動(dòng)力，往往因無法定規(guī)則的限制，極力擴(kuò)張自己所代表的利益，甚至?xí)淮笮推髽I(yè)所俘獲。例如就奶業(yè)而言，就有著兩個(gè)同級(jí)別、分屬不同主管部門的行業(yè)協(xié)會(huì)：屬于輕工部門主管的中國乳制品工業(yè)協(xié)會(huì)和屬于農(nóng)業(yè)部主管的中國奶業(yè)協(xié)會(huì)。在鮮奶標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)問題上，市場上事實(shí)形成了以光明、三元為代表的鮮奶派和以伊利、蒙牛為代表的常溫奶派的對(duì)峙。鮮奶派采用巴氏殺菌法，保質(zhì)期一般定為3天左右；常溫奶派采取UHT滅菌法，產(chǎn)品可以保存6至7個(gè)月。鮮奶派曾經(jīng)依托中國奶業(yè)協(xié)會(huì)，擬議頒布“鮮奶標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)”，從而強(qiáng)調(diào)自己產(chǎn)品之“鮮”，但是遭到了代表常溫奶派利益的中國乳制品協(xié)會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)。[注]參見“兩協(xié)會(huì)口水戰(zhàn)不休 鮮奶標(biāo)識(shí)年內(nèi)仍難產(chǎn)”，載《新京報(bào)》2004年9月23日；彭蘇：“‘斗奶’變局”，載《時(shí)代人物周報(bào)》2005年1月12日；“多家大型乳企均對(duì)乳業(yè)標(biāo)準(zhǔn)爭議保持緘默”，載《新京報(bào)》2011年6月22日。

有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的名稱與內(nèi)涵之辯，有人認(rèn)為狹義的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是指由國務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門批準(zhǔn)發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)，廣義的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)該包括由國家認(rèn)可的行業(yè)協(xié)會(huì)(學(xué)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等)批準(zhǔn)發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)，后者通常被稱之為協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，主要包括產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)及與產(chǎn)品相關(guān)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和方法標(biāo)準(zhǔn)。[注]參見王霞、盧麗麗：“協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化研究初探”，《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》2010年第4期。廣義的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮了彌補(bǔ)國家標(biāo)準(zhǔn)的作用，例如，一些食品中有毒有害物質(zhì)檢測方法國家標(biāo)準(zhǔn)至今尚未制定，為了滿足中國食品安全檢驗(yàn)檢疫及進(jìn)出口貿(mào)易的需要，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)補(bǔ)充了約184項(xiàng)食品中有毒有害物質(zhì)檢測方法商檢行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)中共有82項(xiàng)食品安全控制技術(shù)規(guī)程，各行業(yè)根據(jù)自身的特點(diǎn)與需求，分別制定了336項(xiàng)食品安全控制技術(shù)規(guī)程。[注]參見“中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)狀與展望(一)”，載http://www.china12315.com.cn/html/spbz/2008/1127/n_2008112761042779.shtml，最后訪問日期：2010年11月10日。產(chǎn)品的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)來源于產(chǎn)業(yè)實(shí)踐，多數(shù)首先由企業(yè)形成，隨著產(chǎn)品的完善與標(biāo)準(zhǔn)不斷修正，可能轉(zhuǎn)換為行業(yè)(協(xié)會(huì)等)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而再成為國家標(biāo)準(zhǔn)與世界標(biāo)準(zhǔn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，重視國家標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化政府介入是有合理性的，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，先于國家標(biāo)準(zhǔn)而制定出行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可能更有利于推動(dòng)有關(guān)行業(yè)產(chǎn)品的快速發(fā)展與進(jìn)步，之前的“自上而下”模式頗有“本末倒置”之感，有時(shí)是在“裝門面”，“因?yàn)椋瑢?shí)際上并沒有真正執(zhí)行這些已經(jīng)過時(shí)的國家級(jí)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)”。[注]林金堵：“CPCA行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的希望與未來”，《印制電路信息》2006年第1期。本文對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)也基本采廣義說，且主張名稱并不重要，重要的是如何認(rèn)定它的作用以及如何制定。[注]有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的作用及其與國家標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，有研究指出中國標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展戰(zhàn)略的主要指導(dǎo)思想是“以市場為主導(dǎo)、政府宏觀管理；以企業(yè)為主體、社會(huì)廣泛參與”，未來的標(biāo)準(zhǔn)制定主體應(yīng)當(dāng)明確政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)及中介組織間的關(guān)系，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以由相對(duì)分散管理轉(zhuǎn)為統(tǒng)一管理，而協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)最初可由國家標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)統(tǒng)一認(rèn)可管理，逐漸轉(zhuǎn)為最終的民間管理。參見《中國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展戰(zhàn)略研究總報(bào)告》，第23-26頁，載http://www.docin.com/p-8049022.html，最后訪問日期：2010年3月8日。當(dāng)然，就標(biāo)準(zhǔn)體系的問題，更為深入的課題是中國如何與WTO相關(guān)規(guī)定接軌，是否要對(duì)技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界分與協(xié)作，本文限于篇幅的關(guān)系對(duì)此并不作探討。事實(shí)上，有關(guān)探討私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的程序也會(huì)對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)的制定程序有一定的借鑒意義，如“三聚氰胺”事件之后，國家頒布了《殺菌乳安全標(biāo)準(zhǔn)》、《滅菌乳安全標(biāo)準(zhǔn)》與《生鮮乳安全標(biāo)準(zhǔn)》等強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，但令人不解的是，本該發(fā)生于標(biāo)準(zhǔn)公布前的質(zhì)疑與討論，卻在標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施之后出現(xiàn)(不僅僅是牛奶，醬油、食用鹽、大米等安全問題均發(fā)生于食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)公布之后)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)為何公布之后又遭到“炮轟”，相關(guān)的報(bào)道分析認(rèn)為在制定過程中，僅僅只有部分代表參與制定，奶農(nóng)、消費(fèi)者的利益并沒有很好地得到體現(xiàn)，雖然標(biāo)準(zhǔn)草案曾公布于衛(wèi)生部網(wǎng)站，專家組對(duì)國內(nèi)外反饋的2000余條意見逐條研究處理，但多數(shù)意見并未被采納。[注]參見“乳業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)行業(yè)爭論”，載http://discover.news.163.com/09/0811/10/5GE7E4LQ000125LI.html，最后訪問日期：2010年4月2日；王丁棉訪談：“中國乳業(yè)新國標(biāo)之‘南北戰(zhàn)爭’”，載人民網(wǎng)，http://www.people.cn/news.jsp?id=2930，最后訪問日期：2011年7月18日。國家標(biāo)準(zhǔn)的制定可能會(huì)被某些大企業(yè)、某個(gè)行業(yè)所壟斷，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定中更可能會(huì)被某些大企業(yè)、某個(gè)行業(yè)所壟斷，由此可見存在的問題是相同的，解決的方案也許在于提高標(biāo)準(zhǔn)制定的透明度與公眾參與性，如此方有利于制定出科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。因此，有必要進(jìn)入到私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的程序討論中來，在此過程中，我也會(huì)對(duì)比中國國家標(biāo)準(zhǔn)制定程序并予以分析。

四、 私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的程序

在美國，國會(huì)可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)它也要求行政機(jī)關(guān)使用私人主體制定的自愿性合意標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)制。但是在起初的時(shí)候，當(dāng)行政機(jī)關(guān)采納合意標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，很少對(duì)私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的內(nèi)部程序予以關(guān)注與限制，這導(dǎo)致1960年代以及1970年代初，私人主體在平衡參與標(biāo)準(zhǔn)制定的代表利益以及為相關(guān)方提供“正當(dāng)程序”方面極為欠缺。[注]See Andrew F. Popper, “The Antitrust System: An Impediment to the Development of Negotiation Models”, 32 Am. U. L. Rev. 283, 284 (1983).大企業(yè)試圖對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定形成不適當(dāng)?shù)挠绊?，從而有利于他們的產(chǎn)品生產(chǎn)。[注]See James W. Singer, “Who Will Set the Standards for Groups That Set Industry Product Standards?”, 12 Nat'l J. 721, 721 (1980).而對(duì)外部人員來講，標(biāo)準(zhǔn)制定的程序也極為封閉，由相關(guān)的產(chǎn)業(yè)所操縱，充斥著反競爭的潛在因素。特定的利益集團(tuán)經(jīng)常會(huì)獲益于歧視性的標(biāo)準(zhǔn)。因此有必要對(duì)私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定加以某種程度的制約，從而消除標(biāo)準(zhǔn)中的歧視條款，促進(jìn)競爭。于是，聯(lián)邦最高法院建議私人主體在標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)應(yīng)該遵從正當(dāng)程序的要求。[注]See Silver v. New York Stock Exchange, 373 U.S. 341, 364-66 (1963); Howe & Badger, “The Antitrust Challenge to Non-Profit Certification Organizations: Conflicts of Interest and a Practical Rule of Reason Approach to Certification Programs and Industry-Wide Builders of Competition and Efficiency”, 60 Wash. U.L.Q. 357 (1982).然而一開始，私人主體并沒有遵從正當(dāng)程序的意愿，行政機(jī)關(guān)也沒有要求它們必須這樣做，只是最高法院認(rèn)為自己有義務(wù)基于聯(lián)邦反壟斷法來確保私人主體在標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)負(fù)有責(zé)任性。[注]See American Soc'y of Mechanical Eng'rs v. Hydrolevel Corp., 456 U.S. 556 (1982); National Soc'y of Professional Eng'rs v. United States, 435 U.S. 679 (1978); Radiant Burners v. People's Gas Light & Coke Co., 364 U.S. 656 (1961), rev'g 273 F.2d 196 (7th Cir. 1959).不過，自1980年代起，私人主體開始在標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中更多地遵從正當(dāng)程序的要求，向公眾開放他們的會(huì)議并接受評(píng)議。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是雖然有了充足的消費(fèi)者、小企業(yè)以及勞工集團(tuán)的參加，但是技術(shù)性的問題仍然是由相關(guān)的專業(yè)人士以及大型企業(yè)所推動(dòng)，不過這已經(jīng)標(biāo)志著私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的程序正在朝著公開以及代表具有均衡性的方向發(fā)展了。[注]See Opala, “The Anatomy of Private Standards-Making Process: The Operating Procedures of the USA Standard Institute”, 22 Okla. L. Rev. 45, 51-53 (1969).

(一)國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)的作用

標(biāo)準(zhǔn)制定不僅僅涉及技術(shù)問題，還關(guān)系到社會(huì)與政治的問題，特別是對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)性規(guī)制而言。行政機(jī)關(guān)制定標(biāo)準(zhǔn)是一種特別的立法，程序類似于行政立法的程序，由于受到多重限制，因此，美國于1970年代開始重點(diǎn)探討與使用由私人主體所制定的標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)過程中，必須提及美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)的作用。

美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)成立于1918年10月19日，是一個(gè)非政府組織性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)，成員包括了如美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)、美國消防協(xié)會(huì)等約200多個(gè)專業(yè)學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、消費(fèi)者組織，也包括了數(shù)量眾多的企業(yè)成員(以及外國公司)。它作為自愿性標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，積極參與美國國家標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)與制定。在國際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)中，美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)代表美國參與活動(dòng)，在國內(nèi)作為標(biāo)準(zhǔn)制定的私人主體的唯一代表與國會(huì)、聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)打交道。參與美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)的成員共有六大類：組織、政府、企業(yè)、教育機(jī)構(gòu)、國際機(jī)構(gòu)與個(gè)人。[注]See American National Standards Institute Constitution and By-Laws, section 2.01, approved January 2009.為了整合他們各自的利益，ANSI內(nèi)部還設(shè)立了相應(yīng)的論壇，包括組織成員的論壇、政府成員的論壇、企業(yè)成員的論壇以及消費(fèi)者成員的論壇，進(jìn)而有組織、網(wǎng)絡(luò)化地代表各種不同的利益與聲音。ANSI下設(shè)董事會(huì)、標(biāo)準(zhǔn)審查委員會(huì)、教育委員會(huì)、一致性評(píng)估政策委員會(huì)等。ANSI雖然并非美國國內(nèi)唯一的標(biāo)準(zhǔn)制訂者，但是在美國國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域具有壟斷性的地位，各界標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)都圍繞著它進(jìn)行。ANSI的職責(zé)大致有以下內(nèi)容：認(rèn)可美國標(biāo)準(zhǔn)制定組織和美國技術(shù)顧問小組；批準(zhǔn)美國國家標(biāo)準(zhǔn)；保護(hù)公眾參與標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)；保證美國自愿合意標(biāo)準(zhǔn)體系的完整性；提供區(qū)域和國際合作；提供中立的政策論壇；提供標(biāo)準(zhǔn)、資格認(rèn)證及相關(guān)活動(dòng)的信息資源和培訓(xùn)。最重要的職責(zé)當(dāng)屬對(duì)美國國家標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)，ANSI批準(zhǔn)美國國家標(biāo)準(zhǔn)有以下三種方式：①私人主體將自己的標(biāo)準(zhǔn)推薦給ANSI或者受到ANSI的委托提供標(biāo)準(zhǔn)，ANSI會(huì)要求該私人主體必須遵循其制定的程序與準(zhǔn)則，并與有關(guān)各方協(xié)商。經(jīng)ANSI批準(zhǔn)生成的標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)上即冠以ANSI字樣，這種方法最為常見。②如無特定的行業(yè)協(xié)會(huì)，ANSI會(huì)成立國家標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)來制定標(biāo)準(zhǔn)。③一家私人主體或者其他有關(guān)方面希望將一項(xiàng)現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)草案經(jīng)審議后批準(zhǔn)為美國國家標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可向有關(guān)團(tuán)體征求意見或征集通信投票(通常稱為游說模式，the canvass method)，然后將該標(biāo)準(zhǔn)連同征求意見的結(jié)果一起提交ANSI審議，ANSI由標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)審查，看意見是否有遺漏，反對(duì)意見是否解決，再?zèng)Q定是否批準(zhǔn)為美國國家標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然再征求意見時(shí)，還須提交公眾，向公眾征求意見。這里最為核心的問題是要成為美國國家標(biāo)準(zhǔn)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)均必須滿足ANSI的基本程序規(guī)定。事實(shí)上，也正是通過這樣的要求，各個(gè)企業(yè)、非政府組織等私人主體也實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)制定中的正當(dāng)程序要求。另外，特別值得指出的還有美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)的綜合協(xié)調(diào)功能，[注]See Robert W. Hamilton, “The Role of Nongovernmental Standards in the Development of Mandatory Federal Standards Affecting Safety or Health”, 56 Tex. L. Rev. 1329, 1340 (1977-1978).由于行業(yè)協(xié)會(huì)眾多，標(biāo)準(zhǔn)之間經(jīng)常發(fā)生交叉重疊，例如，美國機(jī)械工程師協(xié)會(huì)制定了天然氣管道的標(biāo)準(zhǔn)，而美國消防協(xié)會(huì)后來又制定了液化天然氣管道的標(biāo)準(zhǔn)；美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)與美國給水工程協(xié)會(huì)就地方與市政供水系統(tǒng)設(shè)定不同的標(biāo)準(zhǔn)，等等。那么此時(shí)，美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)就會(huì)承擔(dān)起協(xié)調(diào)的責(zé)任，具體的作法是它建立了多個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)”，負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)管理與協(xié)調(diào)工作。委員會(huì)的成員既有ANSI的成員，也有其他一些關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的人員，如政府官員、協(xié)會(huì)中的企業(yè)代表以及專家學(xué)者。[注]ANSI, ANSI Procedures for Management and Coordination of American National Standards §I.4.2.具體成員的選擇由ANSI的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行委員會(huì)來實(shí)施。以下分別簡要介紹相關(guān)規(guī)則的要求。

1．正當(dāng)程序的要求

ANSI頒布了《美國國家標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)程序要求》，目前為2010年版。[注]See ANSI, ANSI Essential Requirements: Due process requirements for American National Standards, http://publicaa.ansi.org/sites/apdl/Documents, last visited Sep. 13, 2010.所謂正當(dāng)程序是指任何人(組織、企業(yè)、政府機(jī)關(guān)、個(gè)人等等)均有直接且實(shí)質(zhì)性的權(quán)利：包括表達(dá)自己的觀點(diǎn)與意見；有權(quán)讓相關(guān)部門考量自己的意見；有權(quán)申訴。正當(dāng)程序意味著公正與公平。以下內(nèi)容構(gòu)成了達(dá)成合意的正當(dāng)程序的最低要求：①公開。任何人均有權(quán)參與標(biāo)準(zhǔn)制定的過程，及時(shí)、充分的告知以及制定的目標(biāo)、依據(jù)等內(nèi)容均成為公開的主要要求與內(nèi)容。②不得有主導(dǎo)性的優(yōu)勢。在標(biāo)準(zhǔn)制定與形成的過程中不得有任何一種利益占據(jù)主導(dǎo)性的優(yōu)勢。所謂主導(dǎo)性優(yōu)勢是指運(yùn)用市場占有或者其他手段排除其他意見。③平衡。所謂平衡是指標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的過程中各種利益要均衡，不能有一種利益在合意程序中占有三分之一的力量或者多數(shù)。④利益類別。在形成合意之時(shí)，應(yīng)該對(duì)不同的利益類別予以考量，可能包括(但不限于)生產(chǎn)商、批發(fā)商、零售商、消費(fèi)者、工人、專業(yè)協(xié)會(huì)、使用者、規(guī)制機(jī)構(gòu)、測試實(shí)驗(yàn)室、商業(yè)協(xié)會(huì)以及整體性的利益。⑤書面程序。這樣便于形成標(biāo)準(zhǔn)以及任何人獲取。⑥申訴。用于處理對(duì)任何行為或者不行為的事件實(shí)施申訴救濟(jì)。⑦向公眾告知標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展事項(xiàng)。告知必須公布于適當(dāng)?shù)拿襟w，便于公眾知曉。⑧對(duì)各種建議與反對(duì)意見予以考量。另外還包括了對(duì)記錄的保存等內(nèi)容。

2．協(xié)調(diào)程序的要求

ANSI于1974年12月5日頒布了《美國國家標(biāo)準(zhǔn)管理與協(xié)調(diào)程序》，后于1977年3月31日進(jìn)行了修訂，對(duì)私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定提供了相應(yīng)的要求、指南，也為ANSI協(xié)調(diào)各種主體制定的標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展與形成標(biāo)準(zhǔn)之間的合意提供了技術(shù)支持。在此基礎(chǔ)之上，ANSI又于1982年4月30日頒布了《美國國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展與協(xié)調(diào)程序》，后經(jīng)多次修正(1983、1993、1995、1997、1998、2001、2002)，共包括五部分主要的內(nèi)容，即美國國家標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)、撤銷的正當(dāng)程序與規(guī)則；美國國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展者的認(rèn)證規(guī)則；美國國家標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃與協(xié)調(diào)規(guī)則；美國國家標(biāo)準(zhǔn)的名稱、公布、修正以及解釋規(guī)則；審查規(guī)則；修正條款等。這些要求與規(guī)則適用于美國國家標(biāo)準(zhǔn)的制定、修改、批準(zhǔn)以及形成合意。[注]See ANSI, ANSI Procedures for the Development and Coordination of American National Standards, http://publicaa.ansi.org/sites/apdl/Documents, last visited Sep. 13, 2010.ANSI(具體事務(wù)由董事會(huì)下設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé))會(huì)積極地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定工作，協(xié)調(diào)各種標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展計(jì)劃，根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要設(shè)定優(yōu)先性，減少重復(fù)，避免美國國家標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突。

(二)中國問題

中國現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會(huì)中，只有其中一少部分設(shè)有專職負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化工作的部門，程序也略顯簡單。這些協(xié)會(huì)制定標(biāo)準(zhǔn)的程序包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：[注]參見王霞、盧麗麗：“協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)化研究初探”，《標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)》2010年第4期。也可參見《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《中國商業(yè)聯(lián)合會(huì)協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法(試行)》、《電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》。

第一個(gè)環(huán)節(jié)是制定計(jì)劃，其中包括立項(xiàng)申請(qǐng)，擬制定行業(yè)協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的單位，應(yīng)向行業(yè)協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)提交填寫好并已加蓋公章的《協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂申請(qǐng)書》；立項(xiàng)論證，協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)收到立項(xiàng)申請(qǐng)后，進(jìn)行初審，對(duì)合格者予以受理，組織立項(xiàng)論證，并將論證結(jié)論通知申請(qǐng)立項(xiàng)單位；編制立項(xiàng)計(jì)劃，通過立項(xiàng)論證后，下達(dá)標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂計(jì)劃，成立起草工作組，組織起草標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)給出標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)，并發(fā)布相應(yīng)的公告。在這一環(huán)節(jié)，還需要做的是申請(qǐng)立項(xiàng)的單位要與協(xié)會(huì)簽訂標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂協(xié)議，但簽訂協(xié)議的時(shí)間每個(gè)協(xié)會(huì)有所不同。有在申請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)就需要簽協(xié)議的，也有在通過立項(xiàng)論證后簽署協(xié)議的。第二個(gè)環(huán)節(jié)是標(biāo)準(zhǔn)起草，在完成征求意見稿、征求意見、意見匯總后，協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)組織專家初審或召開初審會(huì)議，提出標(biāo)準(zhǔn)送審稿。第三個(gè)環(huán)節(jié)是聽取意見，所謂聽取意見就是將起草的標(biāo)準(zhǔn)，向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見，聽取意見可以采取書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。第四個(gè)環(huán)節(jié)是標(biāo)準(zhǔn)審查，其中包括發(fā)放審查資料，組織專家終審或召開終審會(huì)議，形成標(biāo)準(zhǔn)報(bào)批稿。第五個(gè)環(huán)節(jié)是批準(zhǔn)發(fā)布，協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)負(fù)責(zé)人審批標(biāo)準(zhǔn)報(bào)批稿并通過后，協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)給標(biāo)準(zhǔn)編號(hào)，同時(shí)發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)公告，并負(fù)責(zé)出版、實(shí)行、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

本文行文過程中，我一再強(qiáng)調(diào)美國與中國的國情不同，[注]目前采用與中國相同的標(biāo)準(zhǔn)劃分體系的只有幾個(gè)少數(shù)國家，而大多數(shù)國家與地區(qū)實(shí)行的都是自愿性標(biāo)準(zhǔn)，在這個(gè)體系下再進(jìn)一步劃分為國家標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。而中國的“強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)”概念相對(duì)應(yīng)的國外概念一般是“技術(shù)法規(guī)”。(參見李穎編著：《美國標(biāo)準(zhǔn)管理體制》，中國標(biāo)準(zhǔn)出版社2004年版，頁11。)在歐美等國，并沒有采用如中國的直接明確規(guī)定強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的模式，而是采取了合作規(guī)制的模式，原則上以產(chǎn)業(yè)界自我規(guī)制為主，但是在個(gè)別關(guān)系到重大公眾利益和公共資源的領(lǐng)域，政府也會(huì)頒布相關(guān)的技術(shù)法規(guī)，而這些技術(shù)法規(guī)又常常引用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使得標(biāo)準(zhǔn)成為法律法規(guī)的組成部分。雖然美國的標(biāo)準(zhǔn)也劃分為國家標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三類，但均是自愿性標(biāo)準(zhǔn)，美國的標(biāo)準(zhǔn)制定多是由私人主體制定，遵循了市場化的原則，基本上形成了政府規(guī)制、授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)、專業(yè)機(jī)構(gòu)起草、全社會(huì)征求意見的標(biāo)準(zhǔn)化工作運(yùn)行機(jī)制。以美國國家標(biāo)準(zhǔn)為例，美國國家標(biāo)準(zhǔn)的制定是從市場需要出發(fā)的自愿行為，行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、制造商與個(gè)人都可以提出市場需要的標(biāo)準(zhǔn)草案；在標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中，政府、制造商與用戶均參與其中，最大限度地滿足標(biāo)準(zhǔn)各方的利益和要求，而后由相應(yīng)的專設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)草案的審查和批準(zhǔn)工作，最后公開、普遍征求公眾對(duì)草案的意見。而對(duì)應(yīng)于中國強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的美國技術(shù)法規(guī)，內(nèi)容也僅限于衛(wèi)生、安全、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，但是即使如此，美國政府部門也極少自行制定標(biāo)準(zhǔn)，而是更多地引用私人主體制定的自愿性標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵(lì)政府官員參加這些私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定與修改工作，避免重復(fù)勞動(dòng)。之所以如此，是因?yàn)槊绹兄l(fā)達(dá)的私人主體，這些機(jī)構(gòu)積極參與標(biāo)準(zhǔn)的制定活動(dòng)，而作為美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)的ANSI從中協(xié)調(diào)，更是促進(jìn)了私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定的健康發(fā)展。

而根據(jù)中國《標(biāo)準(zhǔn)化法》第6條規(guī)定：“對(duì)需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定國家標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定。”又根據(jù)《國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《全國專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)章程》、《關(guān)于調(diào)整國家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃項(xiàng)目編制方式的通知》、《關(guān)于國家標(biāo)準(zhǔn)修訂計(jì)劃項(xiàng)目管理的實(shí)施意見》、《關(guān)于國家標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審管理的實(shí)施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理的若干規(guī)定》、《關(guān)于強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)通報(bào)工作的若干規(guī)定(試行)》等規(guī)定，不論是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)還是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，其制定均是由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門按照國家的政策及法律，提供經(jīng)費(fèi)，組織人員按照一定的程序進(jìn)行制訂、審批，以有關(guān)行政主管部門名義發(fā)布實(shí)施。在國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施以后，有關(guān)行政主管部門還要對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?？梢娭袊臉?biāo)準(zhǔn)化工作屬于政府管理職能之中，國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)在國家質(zhì)檢總局的統(tǒng)一管理之下開展工作，事實(shí)上從另一個(gè)層面也限制了中國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)自身的發(fā)展。如今《食品安全法》雖然將食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定主體歸為衛(wèi)生行政部門，目的在于統(tǒng)一原來多元混雜的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。該法頒布之前多元混雜的狀況顯然不利于食品安全的整體保障與統(tǒng)一執(zhí)法，[注]“國家發(fā)布的乳制品和嬰幼兒食品標(biāo)準(zhǔn)竟多達(dá)40個(gè)，僅生產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉的標(biāo)準(zhǔn)就有5個(gè)”，見蘇方寧：“我國食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系研究(一)——我國食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系的狀況分析”，《大眾標(biāo)準(zhǔn)化》2007年第5期。但問題的關(guān)鍵并不是要通過統(tǒng)一制定主體而是整合、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。該法第22條讓衛(wèi)生部去整合、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的問題，之前許多實(shí)體性的問題都沒有協(xié)調(diào)好，現(xiàn)在仍然賦予衛(wèi)生部這樣的權(quán)力，難道就能夠?qū)崿F(xiàn)不同行政機(jī)關(guān)之間的合作與協(xié)調(diào)嗎？問題的關(guān)鍵應(yīng)該是通過程序去整合、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確切地講是通過正當(dāng)程序形成所有利益相關(guān)者之間的合意。要通過正當(dāng)程序，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定的過程，比如究竟哪些專家參與了討論？他們的核心觀點(diǎn)是什么？在標(biāo)準(zhǔn)的討論中，專家之間有沒有爭論？對(duì)于征求的意見，是不是給予了企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)滿意的回復(fù)？標(biāo)準(zhǔn)制定過程中公眾是否參與，是否咨詢未被邀請(qǐng)的專家？

(三)正當(dāng)程序中的考量因素

在北美、歐洲、大洋洲等國家，[注]See Harm Schepel, The Constitution of Private Governance: Product Standards in the Regulation, Hart Publishing, 2005.行政機(jī)關(guān)的正當(dāng)程序要求影響了私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定程序，并形成了所謂的“私人行政程序法”(Private Administrative Procedure)理論。[注]See Ross E. Cheit, Setting Safety Standards: Regulation in the Public and Private Sectors, University of California Press, 1990, pp. 14-15.雖然與行政機(jī)關(guān)相比，私人主體對(duì)正當(dāng)程序的要求程度并不高，但是一些因素(如告知、評(píng)論、申訴、定期審查等)仍然需要加以考量。[注]See Harm Schepel, The Constitution of Private Governance: Product Standards in the Regulation of Integrating Markets, Hart Publishing, 2005, p.17.除了美國ANSI的規(guī)則要求外，還可參見ISO/IEC Guide 59 and ISO/IEC Directives Part1: Procedures; Standards Council of Canada, CAN-P-2E, Criteria and Procedures for the Preparation and Approval of National Standards of Canada; the European Standardisation Committee, CEN/Cenelec Internal Regulations Part 2: Common Rules for Standards Work; DIN 820 and BS 0, the 'standardisation standards' of the German and British Standards bodies respectively, and the standardization Guides of Standards Australia and Standards New Zealand.中國目前尚無統(tǒng)一的行政程序法，盡管湖南等地頒布了相關(guān)的行政程序規(guī)定，[注]參見《湖南省行政程序規(guī)定》、《山東省行政程序規(guī)定》、《廣東省汕頭市行政程序規(guī)定》、《四川省涼山州行政程序規(guī)定》。各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政程序也較為關(guān)注，但是一些重要的問題依然沒有得到解決，如行政立法如何對(duì)公眾的意見進(jìn)行回應(yīng)與處理，如何平衡各種不同的利益等?！妒称钒踩珖覙?biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《重慶市食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法(試行)》等法律規(guī)范規(guī)定了一些程序性的要求，但略顯粗疏，關(guān)鍵性的問題仍未得到解決。行政機(jī)關(guān)的作法影響了私人主體，從中國乳制品工業(yè)協(xié)會(huì)、中國奶業(yè)協(xié)會(huì)等協(xié)會(huì)的網(wǎng)頁來看，標(biāo)準(zhǔn)制定的程序基本沒有。目前中國已經(jīng)啟動(dòng)了《標(biāo)準(zhǔn)化法》的修訂工作，[注]參見《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化管理法(草案)》(征求意見稿)，載http://www.foodmate.net/law/qita/164799.html，最后訪問日期：2011年2月9日。如何對(duì)待行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚存疑義，但是無論如何，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的作用不可否認(rèn)。綜合前述分析來看，我認(rèn)為未來中國行業(yè)協(xié)會(huì)在標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)應(yīng)該重點(diǎn)考量正當(dāng)程序的四項(xiàng)因素，方能在一定程度上遏制標(biāo)準(zhǔn)落后的現(xiàn)象：

1．公開

如前所述正當(dāng)程序的基本要求之一就是賦予相關(guān)人士的表達(dá)權(quán)利，而公開正是對(duì)這一權(quán)利的重要保障方式。在中國，國家發(fā)展和改革委員會(huì)制定的《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第7條規(guī)定：“任何政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)社團(tuán)組織、企事業(yè)單位和個(gè)人均可提出制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)申請(qǐng)，并填寫《行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目任務(wù)》。”而《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第9條規(guī)定“任何公民、法人和其他組織都可以提出食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)建議?！庇行┬袠I(yè)還使用了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，鼓勵(lì)企業(yè)與個(gè)人在標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)中發(fā)揮更大的作用，但即使如此，中國行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更多的還是由標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)、主管部門、科研院所等單位提出而不是由真正的標(biāo)準(zhǔn)需求方提出，企業(yè)、協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、公眾等均被排斥于標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)之外，從一開始就存在著制定出來的標(biāo)準(zhǔn)可能不適應(yīng)市場與社會(huì)需要的潛在原因。在制定過程中，雖然人們已經(jīng)意識(shí)到消費(fèi)者應(yīng)該參與標(biāo)準(zhǔn)制定，應(yīng)增加標(biāo)準(zhǔn)制定的透明度，提高公眾的科學(xué)素養(yǎng)以及預(yù)防、鑒別的能力，消除政府與企業(yè)的合謀等規(guī)定；但是目前中國的聽取意見一般是經(jīng)負(fù)責(zé)起草單位的負(fù)責(zé)人審查后，將標(biāo)準(zhǔn)的征求意見稿等文件，印發(fā)給各有關(guān)部門的主要生產(chǎn)、經(jīng)銷、使用、科研、檢驗(yàn)等單位及科研院所征求意見，被征求意見的單位應(yīng)在一至兩月之間以書面的形式回復(fù)意見。在這個(gè)過程中，公眾的意見難以得到反映。更為重要的是對(duì)公眾意見是否考量，相關(guān)的制度運(yùn)行并不盡如人意。

2．平衡

在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，強(qiáng)勢利益集團(tuán)容易控制標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，它們往往傾向于制定有利于其自身商業(yè)利益的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此利益平衡問題極為重要。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)制定離不開科學(xué)與專業(yè)知識(shí)，專家論證必不可少，如《食品安全法》中專門設(shè)置了食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)，其中包括醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等主要方面的專家以及政府部門代表，但是我們能否完全相信這些專家？事實(shí)上單靠政府指定的科學(xué)家并不能全面解決健康和環(huán)境等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定問題。[注]對(duì)此問題的深入分析，可參見沈巋：“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的行政法治問題——以食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔保墩憬瓕W(xué)刊》2011年第3期。除此之外，還應(yīng)該邀請(qǐng)國內(nèi)知名研究機(jī)構(gòu)、專家甚至是國際相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)、專家提供獨(dú)立意見，如此才能夠平衡政府“聘用”專家與獨(dú)立專家之間的作用。同時(shí)，重視專家并不意味著可以忽略公眾的利益，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)制定的過程并不僅僅是一個(gè)有關(guān)安全的技術(shù)性問題，更可能是一個(gè)利益博弈的過程。對(duì)此，美國的作法是通過規(guī)則平衡各種利益代表，絕不允許單一集團(tuán)控制標(biāo)準(zhǔn)制定的過程，并建立相應(yīng)的機(jī)制來保障各種利益群體可以充分表達(dá)意見與觀點(diǎn)。而在中國，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)組織由用戶、生產(chǎn)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所、學(xué)術(shù)團(tuán)體及有關(guān)部門的專家參與起草，但是這一環(huán)節(jié)中，由于沒有平衡機(jī)制，往往會(huì)形成大企業(yè)的壟斷地位。

3．合意

私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定過程容易為大企業(yè)所操作，平衡各種利益至關(guān)重要，但在最終如何擺脫“俘獲”、形成“合意”層面，也關(guān)系到標(biāo)準(zhǔn)本身的質(zhì)量。[注]See Ross E. Cheit, Setting Safety Standards: Regulation in the Public and Private Sectors, University of California Press, 1990, p. 11.《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第18條規(guī)定：“標(biāo)準(zhǔn)起草單位和起草負(fù)責(zé)人在起草過程中，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，保證標(biāo)準(zhǔn)起草工作的科學(xué)性、真實(shí)性。標(biāo)準(zhǔn)起草完成后，應(yīng)當(dāng)書面征求標(biāo)準(zhǔn)使用單位、科研院校、行業(yè)和企業(yè)、消費(fèi)者、專家、監(jiān)管部門等各方面意見。征求意見時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供標(biāo)準(zhǔn)編制說明?！睂?duì)其他意見特別是相反的意見如何回應(yīng)，如何解決分歧，缺乏程序規(guī)定。但是美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)、美國材料與試驗(yàn)協(xié)會(huì)等私人主體對(duì)此卻有詳細(xì)的規(guī)定，如對(duì)于否定票，委員會(huì)與分委員會(huì)均需要認(rèn)真考量。投否定票的原因很多，包括對(duì)擬議中標(biāo)準(zhǔn)有反對(duì)意見，除非否定意見是“無法說服”的，否則委員會(huì)與分委員會(huì)均應(yīng)該對(duì)否定意見予以澄清、說明。[注]ASTM Bylaws (Oct., 2003).當(dāng)然，合意很難達(dá)成，美國也面臨著程序改革的難題，如是否要在私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定過程中引入成本收益分析、是否要進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與均需進(jìn)一步探討。

4．協(xié)調(diào)

所謂協(xié)調(diào)是指作為私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定協(xié)調(diào)組織，ANSI會(huì)審查與整合各種標(biāo)準(zhǔn)之間的差異，這一點(diǎn)極為重要。但在中國，雖然國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)統(tǒng)一管理全國標(biāo)準(zhǔn)化工作，也負(fù)有協(xié)調(diào)國家標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)化工作；負(fù)責(zé)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的備案工作等職責(zé)，但似乎其一直并未行使這樣的權(quán)力。而ANSI會(huì)審查以下內(nèi)容，從而將一項(xiàng)自愿性的標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)成為美國國家標(biāo)準(zhǔn)：①所有受到標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)影響的人應(yīng)該有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的觀點(diǎn)，對(duì)于不同的意見進(jìn)行了相應(yīng)的解決處理；②有證據(jù)表明國家打算使用擬議中的美國國家標(biāo)準(zhǔn)；③擬議中的美國國家標(biāo)準(zhǔn)在批準(zhǔn)前，必須解決其與其他美國國家標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突問題；④還應(yīng)該考慮這個(gè)領(lǐng)域中現(xiàn)存的國家標(biāo)準(zhǔn)或者國際標(biāo)準(zhǔn)；⑤沒有證明表明擬議中的標(biāo)準(zhǔn)違反了公共利益；⑥沒有證據(jù)表明擬議中的標(biāo)準(zhǔn)包括不公平的條款；⑦沒有證據(jù)表明擬議中的標(biāo)準(zhǔn)并無技術(shù)性的缺陷。就協(xié)調(diào)職能而言，ANSI平時(shí)還會(huì)擬定協(xié)調(diào)計(jì)劃，發(fā)布相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)整合信息；如果它認(rèn)為必要，有時(shí)還會(huì)設(shè)立特別的小組調(diào)查與展開協(xié)調(diào)活動(dòng)，切實(shí)促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)制定的和諧一致。私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定及其作用引發(fā)了人們對(duì)規(guī)制與公共政策的重新思考，除了要從正當(dāng)程序上進(jìn)行拘束之外，行政機(jī)關(guān)可能還需要考慮以下幾個(gè)重要的問題：第一，行政機(jī)關(guān)如何將私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)融入進(jìn)法律、法規(guī)之中。第二，行政機(jī)關(guān)要決定自己何時(shí)以及如何參與私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定，在標(biāo)準(zhǔn)制定委員會(huì)中行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)投票？第三，行政機(jī)關(guān)必須要考慮如何提升私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定水準(zhǔn)。第四，行政機(jī)關(guān)包括其他的公共機(jī)關(guān)要考慮如何進(jìn)一步拘束私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定，如何適用反壟斷法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、侵權(quán)法等。事實(shí)上這也是合作規(guī)制法理的內(nèi)在要求，并不是說讓私人主體制定標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)就放手不管，正確的思路應(yīng)該是互相溝通、合作參與、共同治理的模式。

五、 結(jié) 論

事實(shí)上公與私的規(guī)制很難界分清楚，兩者總是相互纏繞在一起，[注]See Harm Schepel, The Constitution of Private Governance: Product Standards in the Regulation of Integrating Markets, Hart Publishing, 2005, p.3.一方面私的規(guī)制與標(biāo)準(zhǔn)可以很好地執(zhí)行政府規(guī)制的要求；另一方面政府規(guī)制也可以參考私人的標(biāo)準(zhǔn)并轉(zhuǎn)換成為正式的規(guī)制。自我規(guī)制與政府規(guī)制共同存在，實(shí)現(xiàn)合作規(guī)制。本文以中國《食品安全法》中有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定問題為背景材料，試圖提出對(duì)政府規(guī)制的補(bǔ)充模式——合作規(guī)制，目的在于闡釋政府、行業(yè)以及各類私人主體在實(shí)現(xiàn)食品安全規(guī)制中應(yīng)該發(fā)揮的功能。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于頻繁發(fā)生的食品安全事件導(dǎo)致政府甚至公民對(duì)食品行業(yè)、食品企業(yè)產(chǎn)生了極大的不信任，在此情形之下，固然可以強(qiáng)化政府規(guī)制，但是如果“因噎廢食”，由政府獨(dú)自承擔(dān)食品安全規(guī)制的責(zé)任，那么不僅僅政府無法承受其重，而且長此以往，行業(yè)、企業(yè)也無法形成積極的自律模式。因此，從長遠(yuǎn)來看，食品安全的有效規(guī)制依然離不開行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)自治，未來修法應(yīng)該意識(shí)到這一問題并增加行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中應(yīng)注重對(duì)行業(yè)自治進(jìn)行輔導(dǎo)與培育。食品安全不僅僅需要政府特別是中央政府的規(guī)制，還需要其他力量的參與(如地方政府)，特別是行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)以及消費(fèi)者的參與。食品企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的“主角”，國內(nèi)現(xiàn)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，是遵循著“國家標(biāo)準(zhǔn)—行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)—企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”遞減的原則設(shè)計(jì)的，現(xiàn)有的思路是國家標(biāo)準(zhǔn)“越全面越好”、“越權(quán)威越好”，但事實(shí)是國家這么大、食品種類繁多，政府如何能夠及時(shí)制定出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)？[注]參見顧泳：“食品安全標(biāo)準(zhǔn)制訂應(yīng)縮短‘時(shí)差’”，載《解放日?qǐng)?bào)》2010年11月26日。標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)該與生產(chǎn)、制造關(guān)系聯(lián)系緊密，企業(yè)與協(xié)會(huì)最為明白自己需要制定什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，在這些基礎(chǔ)之上，政府可以選擇涉及人身安全的標(biāo)準(zhǔn)上升為國家標(biāo)準(zhǔn)。

行業(yè)協(xié)會(huì)在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中發(fā)揮著重要的作用，也許正是這種需求以及中國行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在體系架構(gòu)、制定實(shí)施以及監(jiān)督上的諸多問題，讓我們不得不重新審視行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。中國政府曾經(jīng)于加入WTO之后，強(qiáng)調(diào)實(shí)行開放式的標(biāo)準(zhǔn)制定模式，讓行業(yè)協(xié)會(huì)與學(xué)術(shù)團(tuán)體在標(biāo)準(zhǔn)制定中發(fā)揮更大的作用，并更多地通過市場化的而非命令控制式的手段來保證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，從而適應(yīng)全球化和信息化浪潮的挑戰(zhàn)，通過對(duì)標(biāo)準(zhǔn)組織架構(gòu)、制定程序，以及相應(yīng)信息和技術(shù)支持方面的全方位變革，來重塑和優(yōu)化中國的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。那么，我們也更希望《食品安全法》的頒行以及《標(biāo)準(zhǔn)化法》的修正不要給我們帶來相反的信號(hào)。當(dāng)然，更為中國化的問題是現(xiàn)實(shí)中還存在著大量的具有自然人性質(zhì)的個(gè)體工商戶、食品小作坊以及流動(dòng)的攤販，國家統(tǒng)一性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)可否對(duì)他們發(fā)揮作用呢？《食品安全法》第29條規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定?！边@里的“衛(wèi)生、無毒、無害”與國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系如何？而同時(shí)，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的立法預(yù)設(shè)對(duì)象是現(xiàn)代化的工商企業(yè)，是西方現(xiàn)代化大生產(chǎn)的結(jié)果，但對(duì)于中國食品而言，似乎更加依賴于傳統(tǒng)的技巧，那么，如何能夠在食品安全、標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)、保留傳統(tǒng)、保障小商販的生存權(quán)等之間尋求平衡更為迫切，可能更需要政府與行業(yè)、企業(yè)、個(gè)人等各種私人主體之間的合作。

這是一個(gè)持續(xù)變化的時(shí)代，科學(xué)技術(shù)日新月異，作為規(guī)范科學(xué)技術(shù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，不僅提高了信息溝通的程度、減少了交易成本、加強(qiáng)了企業(yè)之間的互助協(xié)作與市場競爭，[注]See Patrick D. Curran, “Standard-Setting Organizations: Patents, Price Fixing, and Per Se Legality”, 70 U. Chi. L. Rev. 983, 984-91 (2003).而且還方便了消費(fèi)者(增強(qiáng)消費(fèi)者的購買決心)，切實(shí)提高了人們的生活質(zhì)量。[注]See Robert M. Webb, “There is A Better Way: It's Time to Overhaul the Model for Participation in Private Standard-Setting”, 12 J. Intell. Prop. L. 163, 168 (2004-2005).但是在某些情況下，私人主體的標(biāo)準(zhǔn)制定可能也會(huì)成為創(chuàng)新的阻礙、也可能形成一些企業(yè)之間的共謀。在單一企業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)的案件中，[注]United States v. Microsoft Corp., 253 F.3d 34 (D.C. Cir. 2001).或者集體制定的標(biāo)準(zhǔn)案件中，[注]Dell Computer Corp., 121 F.T.C. 616 (1996).均涉及程序不民主、反競爭等問題。因此可以說標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上具有積極與消極作用兩個(gè)層面，更為重要的是無論由誰制定的標(biāo)準(zhǔn)，均會(huì)產(chǎn)生這兩個(gè)層面的功能。私人主體標(biāo)準(zhǔn)制定固有的弱點(diǎn)在于其產(chǎn)生于私人、企業(yè)控制的系統(tǒng)，有時(shí)某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)頒布需要很長的時(shí)間，這會(huì)導(dǎo)致無法滿足現(xiàn)實(shí)的需要。再者，由于無法切實(shí)解決代表性不足的問題，私人主體制定的標(biāo)準(zhǔn)可能總會(huì)被某些商業(yè)利益集團(tuán)所操控。雖然經(jīng)過“合意”程序，但其目的多為商業(yè)目標(biāo)而非規(guī)制目標(biāo)。多數(shù)決式的投票機(jī)制可能面臨雖然有消費(fèi)者或者其他利益人反對(duì)，而標(biāo)準(zhǔn)依然獲得通過。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該有清醒的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也是未來中國行政法學(xué)應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)課題。