徐 鍵

引 言

發(fā)揮層級(jí)政府的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理，是財(cái)權(quán)層級(jí)配置的基本目標(biāo)。也因此，財(cái)權(quán)的集中，抑或是分散，在不同的時(shí)期、不同的國(guó)家，有著各自不同的取向。在我國(guó)，基于不同時(shí)期的國(guó)家任務(wù)，財(cái)權(quán)的層級(jí)配置經(jīng)歷了集中-分散-再集中的曲折過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，財(cái)權(quán)配置模式的形成與變動(dòng)，夾雜了諸多的復(fù)雜因素。其中較為清晰的一個(gè)邏輯是，怎樣的一種財(cái)權(quán)配置能夠盡可能地強(qiáng)化國(guó)家的財(cái)政汲取能力，以應(yīng)付支出需求?！敖y(tǒng)收統(tǒng)支”的模式，是為了將國(guó)家打造成一架開(kāi)足馬力的機(jī)器，以源源不斷地為國(guó)家的統(tǒng)一和工業(yè)化的建設(shè)提供財(cái)政資金；財(cái)政包干的模式，是在計(jì)劃財(cái)政導(dǎo)致的汲取危機(jī)背景下，如何通過(guò)發(fā)揮地方的積極性，來(lái)提高國(guó)家的財(cái)政能力；分稅制的模式，則是在中央財(cái)政能力急劇弱化的前提下，如何在兼顧地方利益的同時(shí)發(fā)揮中央財(cái)政的控制力。

然而，財(cái)權(quán)配置的形成與變動(dòng)，在諸多不確定因素的作用下，也會(huì)產(chǎn)生層次不一的附隨效應(yīng)，這可能會(huì)影響財(cái)權(quán)配置的預(yù)期效果，甚至陷入財(cái)權(quán)上下游移的“尺蠖效應(yīng)”。1978年以來(lái)的財(cái)政改革過(guò)程，展現(xiàn)了財(cái)權(quán)配置變動(dòng)的動(dòng)因、模式選擇及其影響。包干制以一種革命性的思路，希望在不確定性中尋求復(fù)興的過(guò)渡路線；分稅制則在理性的反思基礎(chǔ)上，試圖強(qiáng)化規(guī)則在消弭不確定性上的作用。

一、 財(cái)權(quán)配置分散化的改革

(一)改革前財(cái)政汲取能力的弱化

1950年的《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》確立了“收支兩條線、統(tǒng)收統(tǒng)支”的國(guó)家財(cái)政體制。這是財(cái)權(quán)集中的極端化表征，并為此后近30年的財(cái)政體制調(diào)整確立了基礎(chǔ)性的制度框架?！耙晃濉逼陂g(1953-1957年間)實(shí)行的分類分成辦法，適度地降低了財(cái)權(quán)的集中度，并在“大躍進(jìn)”時(shí)期(1958-1960年間)得以進(jìn)一步強(qiáng)化。但面對(duì)“大躍進(jìn)”及自然災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政上帶來(lái)的負(fù)面影響，在以“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”為方針進(jìn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整中(1961年)，國(guó)家采取了一系列集中統(tǒng)一的措施，財(cái)權(quán)再度被上收集中，并在1968年恢復(fù)了統(tǒng)收統(tǒng)支體制。在此之后，“總額分成”(1969-1970年間)、“收支包干”(1971-1975年間)、“收支掛鉤、總額分成”(1976年)等財(cái)政管理辦法又不斷地對(duì)已有的財(cái)政體制進(jìn)行了程度不一地調(diào)適?？傮w而言，1978年以前的財(cái)政體制基本上是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，并基本保持了高度集中的格局。[注]謝旭人：“中國(guó)財(cái)政發(fā)展改革30年”，《中國(guó)財(cái)政年鑒》2010年總第19卷，頁(yè)88。

財(cái)權(quán)高度集中，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制塑造的產(chǎn)物。在圍繞國(guó)家計(jì)劃這一中心所形成的“大財(cái)政、小銀行”資金分配格局中，財(cái)政僅僅充當(dāng)了會(huì)計(jì)工具的角色。[注]參見(jiàn)楊志勇、楊之剛：《中國(guó)財(cái)政制度改革30年》，格致出版社2008年版，頁(yè)26。事實(shí)上，雖然自1950年以來(lái)國(guó)家制定了不少的稅收法律規(guī)范，[注]1950年的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》確定了14種稅種，此后分別制定了相應(yīng)的稅收條例。但基于《公營(yíng)企業(yè)繳納工商業(yè)稅暫行辦法》和《關(guān)于公營(yíng)企業(yè)繳納工商業(yè)稅的通知》(1950年)的規(guī)定，公營(yíng)企業(yè)的所得稅一律作為利潤(rùn)上繳。因而，在完成“三大改造”以后，我國(guó)便已形成了“利稅并存、以利為主”的財(cái)政收入機(jī)制。財(cái)政收入以國(guó)營(yíng)企業(yè)上繳利潤(rùn)為主，以國(guó)營(yíng)和集體經(jīng)濟(jì)的稅收收入為輔。[注]據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1956-1978年期間，企業(yè)上繳利潤(rùn)占國(guó)家財(cái)政收入的52.8%，而稅收收入只占國(guó)家財(cái)政收入的45.6%。謝旭人，見(jiàn)前注〔1〕，頁(yè)89。

經(jīng)濟(jì)力量通常被視為財(cái)政收入汲取的必要前提。因而，當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制無(wú)法形成對(duì)企業(yè)和地方的激勵(lì)、抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率與活力之后，[注]例如，1975、1976年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)虧損額分別為130.1和164.8億元，工業(yè)企業(yè)虧損面分別為31.4%和37.2%。參見(jiàn)胡書(shū)東：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中央與地方關(guān)系：中國(guó)財(cái)政制度變遷研究》，上海人民出版社2001年版，頁(yè)85。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)具有天然契合性的計(jì)劃型財(cái)政體制下的收入汲取能力自然受到削弱。事實(shí)上，與國(guó)有企業(yè)虧損同時(shí)出現(xiàn)的是，1974-1976年間財(cái)政連續(xù)三年出現(xiàn)赤字，1979年的赤字狀況則已是建國(guó)后最嚴(yán)重的水平，赤字與財(cái)政收入的占比達(dá)到11.81%。[注]楊志勇、楊之剛，見(jiàn)前注〔2〕，頁(yè)42。

(二)財(cái)權(quán)配置的分散化

1978年開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)體制改革，圍繞擴(kuò)大地方和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)展開(kāi)。在此前提意識(shí)下，財(cái)政改革的思路逐漸清晰，即著力圍繞與向企業(yè)“放權(quán)讓利”相配套的稅制改革和與向地方分權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政管理體制改革逐次展開(kāi)。

在稅制改革方面，1979年開(kāi)始，“利改稅”在部分工業(yè)企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)；1983年的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅試行辦法》和1984年的《國(guó)營(yíng)企業(yè)第二步利改稅試行辦法》分兩步全面推進(jìn)“利改稅”。兩步利改稅后，中國(guó)的工商稅制框架基本形成，國(guó)家按11個(gè)稅種向國(guó)營(yíng)企業(yè)征稅以取代原來(lái)的利潤(rùn)上繳，稅收成為財(cái)政收入的主要形式。到1993年，以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體稅種、其他輔助稅種相配套，中國(guó)形成了一個(gè)多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次課征的復(fù)合型工商稅制。因此，利改稅打破了統(tǒng)收統(tǒng)支的收入分配格局，擴(kuò)大了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

在財(cái)政管理體制方面，1977年，江蘇省率先試行比例包干。即參照歷史上的省財(cái)政收支比例，確定收入上繳和留用的比例，四年不變；地方留用部分，多收多支、少收少支、自求平衡。此后，根據(jù)《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》(1980年)、《關(guān)于實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》(1985年)和《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的規(guī)定》(1988年)，我國(guó)在不同階段實(shí)行了內(nèi)容不同的財(cái)政包干制。中央與地方之間形成的以劃分收支為基礎(chǔ)的分級(jí)包干和自求平衡的財(cái)政關(guān)系，深刻地改變了改革前高度集中的財(cái)政體制和相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)權(quán)配置模式，財(cái)權(quán)分散化的特征逐漸顯現(xiàn)。

與此同時(shí)，雖然1977年的《關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》強(qiáng)化了稅收立法權(quán)的集中度，[注]該《規(guī)定》第一條規(guī)定：“凡屬國(guó)家稅收政策的改變，稅法的頒布和實(shí)施，稅種的開(kāi)征和停征，稅目的增減和稅率的調(diào)整，都由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定?！痹诖酥?，稅權(quán)的配置以《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》為基礎(chǔ)，按中央稅與地方稅的劃分進(jìn)行權(quán)限配置。但在稅收征收管理體制上，中國(guó)仍遵循《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》和《全國(guó)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)暫行組織規(guī)程》(1950年)所確立的“受上級(jí)局及同級(jí)政府之雙重領(lǐng)導(dǎo)”的稅收征管系統(tǒng)。[注]此后的1955年、1978年和1982年對(duì)稅務(wù)組織體制進(jìn)行了適度的調(diào)整，但基本格局沒(méi)有變化。這意味著，與集中的稅收立法權(quán)相對(duì)，稅收征管權(quán)仍相對(duì)分散，國(guó)家財(cái)政汲取能力的提高因而在一定程度上需要依賴地方層面的執(zhí)行努力。而在包干制下，收入總額在確定的基數(shù)上按照一定的規(guī)則在中央與地方之間進(jìn)行分配，它在邊際上改變了地方政府的激勵(lì)。因此，就地方政府而言，除了要力爭(zhēng)低包干基數(shù)和高超收分成比例、努力做大蛋糕來(lái)留下超收分成部分的財(cái)政收入外，也可能會(huì)通過(guò)調(diào)整征收努力度來(lái)實(shí)現(xiàn)“藏富于地方、藏富于企業(yè)”，以此減少與中央分成的收入基數(shù)。[注]例如，在1987年，全年減免的100多億元稅收中，有一多半是地方自行決定減免的；應(yīng)交財(cái)政而未交的稅收有30多億元；通過(guò)截留利潤(rùn)、亂擠成本、轉(zhuǎn)移資金、虛報(bào)虧損、騙取補(bǔ)貼等方式形成的資金則有40多億元。王丙乾：《王丙乾論財(cái)政》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1994年版，頁(yè)43。面對(duì)集中的稅收立法權(quán)與相對(duì)分散的稅收?qǐng)?zhí)行權(quán)之間的張力及其產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，在1980至1993年間，中央政府發(fā)布了大量的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和其他規(guī)范性文件來(lái)強(qiáng)調(diào)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，以確保中央的收入不受侵蝕。[注]主要涉及企業(yè)利潤(rùn)的截留與轉(zhuǎn)移、減免稅、攤派與收費(fèi)、稅收征收?qǐng)?zhí)行力等方面。

概括而言，在財(cái)政改革中，“分灶吃飯”確立了中央與地方的財(cái)力對(duì)比關(guān)系，地方財(cái)政收支規(guī)模擴(kuò)大有了基本的機(jī)制保障，[注]楊志勇、楊之剛，見(jiàn)前注〔2〕，頁(yè)12。這是財(cái)權(quán)分散化的基礎(chǔ)?！柏?cái)政包干”和“利改稅”激勵(lì)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力、強(qiáng)化了地方的財(cái)政汲取能力；[注]在財(cái)政包干制下，沿用1949年以來(lái)傳統(tǒng)的稅收劃分辦法，按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅、按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅，把工商稅收與地方政府的財(cái)政收入緊緊地結(jié)合在一起，激勵(lì)了地方政府積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，尤其是發(fā)展地方企業(yè)。參見(jiàn)周飛舟：“分稅制十年：制度及其影響”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。稅收征管體制及中央和地方利益的分化則在一定程度上對(duì)稅收立法權(quán)的集中產(chǎn)生了沖擊。財(cái)權(quán)在中央與地方之間的分配趨于分散化。

(三)分散化、機(jī)會(huì)主義及其對(duì)財(cái)政能力的影響

在中央與地方關(guān)系的維度上，財(cái)政改革旨在通過(guò)“放權(quán)讓利”來(lái)調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，并激勵(lì)地方的稅收征收努力度，以此提高財(cái)政汲取能力。因此，中央政府承認(rèn)地方的獨(dú)立利益，通過(guò)利益激勵(lì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政能力的提升，進(jìn)而使中央和地方政府都能從稅收增長(zhǎng)中獲益，這構(gòu)成了財(cái)政改革的基本邏輯。也基于此，財(cái)政改革使中央和地方各具有了相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力資源。[注]參見(jiàn)鄭永年：“分權(quán)戰(zhàn)略與半聯(lián)邦制的演進(jìn)”，《當(dāng)代中國(guó)研究》1994年第2期。然而，中央政府對(duì)于財(cái)政改革所確立的包干制的長(zhǎng)期影響，并未形成確信的評(píng)估。[注]參見(jiàn)楊紅偉：“分散與重構(gòu)：中央與地方權(quán)力關(guān)系的制度化研究”，復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文2007年版，頁(yè)123。這就意味著，在“國(guó)家財(cái)政汲取能力下降、中央財(cái)政包袱過(guò)重”的壓力下，中央政府不得不選擇冒險(xiǎn)地讓自己的財(cái)政政策去放縱地方政府的“尋租”行為。無(wú)論是中央政府抑或是地方政府都指望從機(jī)會(huì)主義的作法中得到好處。

以1980年、1985年和1988年三個(gè)基礎(chǔ)規(guī)范性文件為框架，中央政府與地方政府確立起了一種既不同于平等的市場(chǎng)關(guān)系，又不同于計(jì)劃體制下的支配隸屬關(guān)系的年度收入總量控制與分成合約。[注]參見(jiàn)渠敬東等：“從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。然而，這種通過(guò)位階低、具有暫行性特征的規(guī)范性文件所確立的財(cái)政收支劃分機(jī)制，使得中央政府的財(cái)政收入不僅取決于與地方之間協(xié)商達(dá)成的分成比例，而且還依賴于地方政府的征管積極性。[注]項(xiàng)懷誠(chéng)：“‘分稅制’改革的回顧與展望”，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004年第1期。也正是基于基礎(chǔ)規(guī)范性文件存在的上述缺陷，中央政府又不得不通過(guò)其他的規(guī)范性文件去調(diào)整基礎(chǔ)規(guī)范性文件的內(nèi)容，[注]例如，1982年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》對(duì)1980年的基礎(chǔ)規(guī)范性文件進(jìn)行了調(diào)整?；蛘叻€(wěn)定和約束基礎(chǔ)規(guī)范性文件執(zhí)行的變量要素，[注]例如，1981年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于抓緊核實(shí)1980年財(cái)政收支數(shù)字的緊急通知》，旨在掌握地方的收支狀況，以確定包干基數(shù)；1985年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于甘肅省違反國(guó)家規(guī)定亂發(fā)獎(jiǎng)金的通報(bào)》，旨在約束部分地方政府通過(guò)增加支出、調(diào)整收支比例以獲得更優(yōu)包干基數(shù)的行為。或者去強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)規(guī)范性文件的執(zhí)行力度。[注]例如，1986年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決制止向企業(yè)亂攤派的通知》，嚴(yán)格禁止地方政府通過(guò)將攤派記入企業(yè)成本、在營(yíng)業(yè)外支出、企業(yè)留利中列支，進(jìn)而減少上繳中央的收入。乃至，在基礎(chǔ)規(guī)范性文件確立的財(cái)政收支劃分機(jī)制之外，增加新的收支劃分項(xiàng)目。[注]例如，國(guó)務(wù)院分別通過(guò)1982年的《關(guān)于征集國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金的通知》及《國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金征集辦法》、1989年的《國(guó)家預(yù)算調(diào)節(jié)基金征集辦法》，向地方政府征集財(cái)政資金。

與此相對(duì)的，既有的財(cái)政與稅收規(guī)范體系，也強(qiáng)化了地方政府行為的短期化認(rèn)知。第一，1950年確立的稅收征管體系為稅收征管的“執(zhí)行落差”創(chuàng)造了條件。地方政府可以通過(guò)調(diào)整征稅力度，減少稅收的上繳分成，再以攤派方式將稅收收入全部轉(zhuǎn)為地方收入。我們可以發(fā)現(xiàn)，在“利改稅”以后，中央政府幾乎每年都會(huì)通過(guò)規(guī)范性文件來(lái)約束地方政府的上述行為。第二，1977年的《關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》將稅收立法權(quán)(包括停征、減征和免征權(quán))上收至中央政府。但在地方政府作為稅收征管執(zhí)行主體且相應(yīng)的違法風(fēng)險(xiǎn)較低的情況下，地方政府隨意減免稅收的現(xiàn)象極為普遍。為此，從1981年開(kāi)始，中央政府亦不得不經(jīng)常性地通過(guò)規(guī)范性文件強(qiáng)調(diào)稅收征收的統(tǒng)一性、加強(qiáng)稅收管理、禁止隨意減免稅。第三，基礎(chǔ)規(guī)范性文件確立的收支劃分機(jī)制存在的諸多不確定性，也強(qiáng)化了地方政府的機(jī)會(huì)主義心理。例如，1980年的《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》將分成比例或補(bǔ)助額的基數(shù)以1979年地方收支比例核定(一定五年)，其中，1979年的支出大于收入的地區(qū)，給予調(diào)劑補(bǔ)助。這就促使這些地區(qū)在下一個(gè)包干基數(shù)確定前盡可能的增加支出，以便獲得更優(yōu)的包干基數(shù)。面對(duì)部分地區(qū)通過(guò)增發(fā)獎(jiǎng)金增加支出的現(xiàn)象，在1981-1985年間，中央政府仍然只能被動(dòng)地借助層次不一的規(guī)范性文件去制止此類行為。[注]《關(guān)于正確實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度，堅(jiān)決制止濫發(fā)獎(jiǎng)金的幾項(xiàng)規(guī)定》(1981年)、《關(guān)于加強(qiáng)獎(jiǎng)金管理，嚴(yán)格控制獎(jiǎng)金發(fā)放的通知》(1982年)、《關(guān)于整頓和制止濫發(fā)獎(jiǎng)金等問(wèn)題的緊急通知》(1983年)、《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)發(fā)放獎(jiǎng)金有關(guān)問(wèn)題的通知》(1984年)、《關(guān)于甘肅省違反國(guó)家規(guī)定亂發(fā)獎(jiǎng)金的通報(bào)》(1985年，時(shí)間早于新的包干辦法出臺(tái))。1985年新的包干辦法出臺(tái)以后，這類規(guī)范性文件基本消失。

雖然向企業(yè)和地方的“放權(quán)讓利”，激勵(lì)了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)主動(dòng)性和地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值也在改革后獲得了快速增長(zhǎng)。[注]1970-76年間為2000億級(jí)、1977-78年間為3000億級(jí)、1979-81為4000億級(jí)、1986年以后增至萬(wàn)億。數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)財(cái)政年鑒》2010年總第19卷，頁(yè)427。但是，在財(cái)政上，自1986年開(kāi)始便出現(xiàn)了連年的赤字(至1993年，赤字達(dá)293.35億元)，財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重也從1986年的20.65%下滑至1993年12.31%。與此同時(shí)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重從1986年的36.7%降至1993年的22%。[注]參見(jiàn)楊志勇、楊之剛，見(jiàn)前注〔2〕，頁(yè)44。這表明，盡管中央政府試圖通過(guò)補(bǔ)充性的規(guī)范性文件去調(diào)適基礎(chǔ)規(guī)范性文件的缺陷，但以分散化為導(dǎo)向的財(cái)權(quán)配置改革，并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期的效果，國(guó)家和中央的財(cái)政汲取能力都受到了不同程度的削弱。

二、 財(cái)權(quán)配置的再集中及其影響

(一)分稅制對(duì)財(cái)權(quán)配置的集中

1993年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，決定自1994年起在全國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。這一體制為1994年的《預(yù)算法》所確認(rèn)。相比于此前的財(cái)政管理體制，穩(wěn)定的收支劃分機(jī)制、新建的轉(zhuǎn)移支付體系和改進(jìn)的稅收征收組織體系，構(gòu)成了分稅制管理體制的核心內(nèi)容。

和財(cái)權(quán)分散化的第一階段改革一樣，國(guó)家財(cái)政汲取能力的下降，也是第二階段的分稅制改革展開(kāi)的主要原因。但是，緩解中央財(cái)政的壓力卻是此次改革的直接指向。[注]1993年，朱镕基在海南就分稅制改革舉行的座談上指出，“在現(xiàn)行體制下，中央財(cái)政十分困難，現(xiàn)在不改革，中央財(cái)政的日子過(guò)不下去”。劉克崮、賈康：《中國(guó)財(cái)稅改革三十年：親歷與回顧》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版，頁(yè)352。因而財(cái)權(quán)的集中成為改革的首要目標(biāo)。[注]時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)劉仲藜在分稅制方案的設(shè)計(jì)時(shí)說(shuō)，“改革的目標(biāo)就是要提高財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重，以及中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重”，“中央財(cái)政收入要占全國(guó)收入的大頭”。參見(jiàn)劉克崮、賈康：《中國(guó)財(cái)稅改革三十年：親歷與回顧》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版，頁(yè)338-339。也因此，改革受到了來(lái)自地方的激烈反對(duì)。為此，1993年9月至11月期間，中央政府到17個(gè)省、市、直轄市和自治區(qū)，與地方溝通，以爭(zhēng)取其對(duì)改革的支持。經(jīng)過(guò)此次改革，在收入分配上，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重從1993年的22%上升至1994年的55.7%。

與收入占比的劇烈變動(dòng)相比，地方財(cái)政支出的占比在改革前后并沒(méi)有發(fā)生變化，仍然維持在70%左右。因此，為了實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收支的平衡，分稅制改革配套建立了轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，為了減少來(lái)自地方的阻力，改革伊始便確立了“既有收入分配格局不變，關(guān)鍵是先把制度建起來(lái)”的原則。[注]楊紅偉，見(jiàn)前注〔14〕，頁(yè)145。所謂的“既有收入分配格局”并不體現(xiàn)在收支劃分上，而是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付體系的設(shè)計(jì)予以展示。例如，1994年的轉(zhuǎn)移支付基本保留了包干制下的中央補(bǔ)助，并通過(guò)確立稅收返還辦法，來(lái)保障地方的既有利益。不過(guò)，在財(cái)權(quán)集中的收支劃分關(guān)系下，雖然這種轉(zhuǎn)移支付機(jī)制起到了保障地方收入的作用，但轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)上就是一種中央的財(cái)政均衡工具，它無(wú)法改變財(cái)權(quán)初次配置的向上集中趨勢(shì)。

作為分稅制的配套改革措施，稅務(wù)組織體系分設(shè)了中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，并根據(jù)1993年的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于組建在各地的直屬稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)局實(shí)施意見(jiàn)的通知》劃定了各自的征收管理范圍。中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立使中央政府直接進(jìn)入稅收征收過(guò)程，在明示的規(guī)則和秩序下，通過(guò)增加稅收透明度來(lái)盡可能地提高征管效率、減少稅收流失。相較于此前中央政府努力通過(guò)規(guī)范性文件和年度稅收大檢查運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)稅收征管的執(zhí)行力度，在分稅制改革以后，中央政府在稅收征管上，更多的關(guān)注于稅收計(jì)劃的執(zhí)行、制度化的目標(biāo)管理考核和兩套稅務(wù)系統(tǒng)征管范圍的厘定及協(xié)作等方面。[注]例如，財(cái)政部在《關(guān)于你區(qū)(新疆維吾爾自治區(qū))印發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)辦發(fā)[1996]4號(hào)文件意見(jiàn)的函》(1997年)中強(qiáng)調(diào)，“必須按照《關(guān)于實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制后有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的暫行規(guī)定》和國(guó)務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局稅收征管范圍意見(jiàn)的通知》有關(guān)稅收的征收入庫(kù)和稅收征管劃分的規(guī)定進(jìn)行稅收征管”。與此同時(shí)，稅收立法權(quán)的統(tǒng)一與集中越來(lái)越受到強(qiáng)調(diào)，除了優(yōu)化《稅收征收管理法》(1993年施行、1995年和2001年修訂)，稅收的減免亦受到嚴(yán)格的限制。[注]1994年以后，專門(mén)針對(duì)減免稅的規(guī)范性文件有：《關(guān)于嚴(yán)格控制減免進(jìn)口稅收問(wèn)題的通知》(1994年)、《關(guān)于必須嚴(yán)格執(zhí)行稅法統(tǒng)一規(guī)定不得擅自對(duì)行政事業(yè)單位收費(fèi)減免營(yíng)業(yè)稅的通知》(1995年)、《企業(yè)所得稅減免稅管理辦法》(1997年)、《關(guān)于制止越權(quán)減免企業(yè)所得稅的通知》(1998年)、《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》(2000年)、《關(guān)于對(duì)部分地區(qū)違規(guī)制定先征后返等減免稅政策問(wèn)題的通報(bào)》(2002年)、《稅收減免管理辦法(試行)》(2005年)。而在此之前，專門(mén)針對(duì)減免稅的規(guī)范性文件只有1989年的《關(guān)于清理整頓和嚴(yán)格控制減免稅意見(jiàn)的通知》和1993年的《關(guān)于加強(qiáng)稅收管理和嚴(yán)格控制減免稅收的通知》。例如，針對(duì)部分地方采取先征后返方式進(jìn)行稅收減免，2000年國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》，指出“先征后返政策作為減免稅收的一種形式，審批權(quán)限屬于國(guó)務(wù)院，各級(jí)地方人民政府一律不得自行制定稅收先征后返政策”；“凡拒不糾正繼續(xù)擅自保留的，中央將相應(yīng)扣減對(duì)該地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助，并追究有關(guān)人員的責(zé)任”。

顯然，分稅制改革試圖去消弭包干制下規(guī)則的不確定性，盡可能地減少不一致的行動(dòng)對(duì)財(cái)政能力的消耗。但穩(wěn)定的規(guī)則必須兼顧中央與地方的財(cái)力對(duì)比關(guān)系，以及區(qū)域間的財(cái)政均衡，財(cái)權(quán)的集中化配置因而成為必然的選擇。這其中，合理的轉(zhuǎn)移支付制度，一方面，緩解了來(lái)自地方上對(duì)財(cái)權(quán)集中化改革的壓力，另一方面，又證成了財(cái)權(quán)集中化的合理性。

(二)財(cái)權(quán)集中的地方應(yīng)對(duì)

分稅制改革以后，中央集中了約占財(cái)政總收入20-30%的地方財(cái)政收入，產(chǎn)生了財(cái)權(quán)上收的效應(yīng)，“中央占大頭、地方占小頭”的格局基本形成。相應(yīng)地，基于支出責(zé)任的劃分未變，地方支出的20-30%需要依賴來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付。雖然通過(guò)二次分配，在收入總量上能夠確保地方的財(cái)政收支均衡，但地方的支出自主性受到較大的限制。[注]參見(jiàn)徐鍵：“強(qiáng)制性支出責(zé)任與地方財(cái)政自主權(quán)”，《北方法學(xué)》2011年第2期。在盡可能爭(zhēng)取分稅制框架中的財(cái)力份額的同時(shí)，地方政府也在該框架之外努力尋求應(yīng)對(duì)方案。這種應(yīng)對(duì)主要體現(xiàn)在對(duì)預(yù)算外收支的倚重，以及地方政府債務(wù)的膨脹兩個(gè)方面。

建國(guó)初期，在統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制下，為了解決部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位的生產(chǎn)和開(kāi)支需要，滿足農(nóng)村文教衛(wèi)生等支出，國(guó)家決定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、機(jī)關(guān)生產(chǎn)等收入劃給地方和單位自收自支，預(yù)算外收支由此產(chǎn)生。到1960年，預(yù)算外收入已占到預(yù)算收入的20.6%。[注]余小平等：“預(yù)算外資金的歷史、現(xiàn)狀分析及改革建議”，《財(cái)政問(wèn)題研究》1996年第8期。此后，行政事業(yè)單位實(shí)行的“經(jīng)費(fèi)包干、結(jié)余留用”財(cái)務(wù)管理制度、行政事業(yè)性收費(fèi)的擴(kuò)大，以及在企業(yè)實(shí)行的利潤(rùn)留存制度和利改稅等，進(jìn)一步推動(dòng)了預(yù)算外收入的增長(zhǎng)。[注]1978年的預(yù)算外收入相當(dāng)于預(yù)算收入的30.7%；1985年則為76.3%；到1992年，這個(gè)比率已達(dá)到110.7%。數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)財(cái)政年鑒》2010年總第19卷，頁(yè)440、451。1994年，《預(yù)算法》在法律層面上確認(rèn)了預(yù)算外的收支行為。由于分稅制基本上以稅種劃分中央和地方的收入，以此形成中央預(yù)算固定收入、地方預(yù)算固定收入和共享收入。因此，地方政府在改革以后趨向于在分稅制框定的收入劃分范圍之外擴(kuò)大預(yù)算外收入，以應(yīng)對(duì)預(yù)算內(nèi)收入初次分成比例急劇下降，以及收入二次分配上自主性下降的問(wèn)題。[注]在1986-1992年間，地方預(yù)算外收入占全國(guó)預(yù)算外收入的比重維持在50-60%之間，但在1993-1995年間，這個(gè)比重急速升至80%以上，1997年以后更是達(dá)到90%以上。數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)財(cái)政年鑒》2010年總第19卷，頁(yè)453-354。

在財(cái)政收入被劃分為預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩種法定形式，且中央政府在預(yù)算內(nèi)收入分成上占大頭的情況下，地方政府傾向于通過(guò)隱瞞財(cái)政收入、將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)到預(yù)算外，以提高地方財(cái)政收入。同時(shí)，由于法律規(guī)范對(duì)預(yù)算外收入的規(guī)范性較為稀疏，因此，地方政府同樣青睞于選擇通過(guò)增設(shè)基金和行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大基金征收范圍和提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式，擴(kuò)大預(yù)算外收入規(guī)模。針對(duì)上述現(xiàn)象，1996年，國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決打擊騙取出口退稅嚴(yán)厲懲治金融和財(cái)稅領(lǐng)域違法亂紀(jì)行為的決定》、《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部等部門(mén)關(guān)于清理檢查預(yù)算外資金意見(jiàn)的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，要求地方政府嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》的規(guī)定，禁止將預(yù)算內(nèi)收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入，以此盡可能地減少對(duì)中央財(cái)政收入的侵蝕；同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)基金和行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立權(quán)的約束，并加強(qiáng)預(yù)算外資金的支出管理，以降低對(duì)社會(huì)資源的過(guò)度掠奪。

分稅制改革也對(duì)地方政府性債務(wù)的變動(dòng)產(chǎn)生了影響。從國(guó)外的情況看，債務(wù)、行政收費(fèi)與稅收是財(cái)政收入的基本構(gòu)成。從數(shù)額上看，政府最重要的稅外收入就是債務(wù)。[注](美)B.蓋伊·彼得斯：《稅收政治學(xué)：一種比較的視角》，郭為桂、黃寧鶯譯，江蘇人民出版社2008年版，頁(yè)43。在我國(guó)，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，到1996年底，全國(guó)所有省級(jí)政府、353個(gè)市級(jí)政府(占總數(shù)的90.05%)和2405個(gè)縣級(jí)政府(占86.54%)都舉借了債務(wù)。[注]《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2011年第35號(hào))。由于數(shù)據(jù)的匱乏，我們很難對(duì)改革前后地方政府性債務(wù)的變動(dòng)狀況作一個(gè)對(duì)比性的分析。不過(guò)，2011年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》，將審計(jì)的時(shí)間范圍確定為“債務(wù)發(fā)生的起始年、1997年、1998年、2002年以及2007年、2008年、2009年和2010年”；審計(jì)署2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果公告，將1979-1996年作為地方政府性債務(wù)產(chǎn)生的時(shí)間階段，對(duì)1997-2010年則進(jìn)行了債務(wù)規(guī)模年度變動(dòng)的統(tǒng)計(jì)。這可能意味著，地方政府性債務(wù)實(shí)質(zhì)擴(kuò)張并引起關(guān)注的階段應(yīng)在分稅制改革以后。為了使收入權(quán)集中對(duì)地方政府性債務(wù)的影響的討論更具針對(duì)性，下文擬從基層政府性債務(wù)和政府融資平臺(tái)債務(wù)兩個(gè)方面展開(kāi)相關(guān)的分析。

單純從中央政府與作為整體的地方政府之間財(cái)力對(duì)比的視角上看，分稅制帶來(lái)的收入集中效應(yīng)在轉(zhuǎn)移支付機(jī)制下，未必會(huì)導(dǎo)致地方收支缺口的擴(kuò)大。但是，省以下轉(zhuǎn)移支付機(jī)制未臻完善的情況下，財(cái)權(quán)集中在省以下產(chǎn)生的傳導(dǎo)效應(yīng)，使得部分縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨經(jīng)常性支出的缺口。[注]2003年，全國(guó)2938個(gè)縣級(jí)單位中，有291個(gè)縣的人均財(cái)力低于工資性支出，有362個(gè)縣的人均財(cái)力低于工資性支出和公用經(jīng)費(fèi)之和。楊志勇、楊之剛，見(jiàn)前注〔2〕，頁(yè)48。因此，從上世紀(jì)九十年代中后期開(kāi)始，與農(nóng)業(yè)、教育領(lǐng)域的亂攤派和亂收費(fèi)現(xiàn)象同步出現(xiàn)的是，基層政府的債務(wù)開(kāi)始膨脹，以應(yīng)付支出需要。在此背景下，中央政府分別在1999年和2005年兩個(gè)階段對(duì)基層政權(quán)的債務(wù)問(wèn)題展開(kāi)清理運(yùn)動(dòng)。不過(guò)，中央政府在兩個(gè)階段中的側(cè)重點(diǎn)并不相同。1999年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的通知》側(cè)重于強(qiáng)調(diào)基層政府不能為了政績(jī)盲目舉債、不能因舉債而加重企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)、不能為企業(yè)貸款提供擔(dān)保；而2005年的《關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》則列舉了不得舉債的情形。[注]具體包括：①不得以任何名義向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款彌補(bǔ)收支缺口；②不得為企業(yè)貸款提供擔(dān)?；虻盅?；③不得采取由施工企業(yè)墊支等手段上項(xiàng)目；④不得舉債興建工程；⑤不得舉債發(fā)放職工工資、津貼、補(bǔ)貼及解決辦公經(jīng)費(fèi)不足。從規(guī)范的內(nèi)容上看，1999年的通知旨在防范和減少基層政府的不良債務(wù)，2005年的通知?jiǎng)t對(duì)基層政府的債務(wù)舉借進(jìn)行了否定式列舉的限制，因而中央政府對(duì)于基層政府債務(wù)的舉借趨于嚴(yán)格。但兩個(gè)通知對(duì)于基層政府是否具有舉債權(quán)的法律定性并不明確。[注]兩個(gè)通知對(duì)《擔(dān)保法》第8條(國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外)的禁止性規(guī)定都非常明確；2005年的通知?jiǎng)t意識(shí)到了《貸款通則》(1996年)金融機(jī)構(gòu)借款人的主體限制(該通則第2條將借款人限定為從經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)的中資金融機(jī)構(gòu)取得貸款的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶和自然人)。這或可理解為，中央政府面對(duì)基層財(cái)政困難，顯示出其對(duì)基層政府的舉債行為仍保有一定程度的寬容，并且寄望于通過(guò)財(cái)政體制的改革循序漸進(jìn)地改善基層財(cái)政的困難。[注]1999年的通知提到不良債務(wù)大量增加的原因之一是“地方鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)龐雜，支出過(guò)大，被迫大量借債”。2005年的通知?jiǎng)t更是提到解決基層債務(wù)問(wèn)題要“改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制……切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)”。

基層政府性債務(wù)在很大程度上是為了彌補(bǔ)經(jīng)常性支出的不足，這與省以下財(cái)政體制在特定時(shí)期尚未建立健全有關(guān)。與此同時(shí)，分稅制也為地方政府帶來(lái)了資本性支出的壓力。分稅制改革劃分了中央與地方的支出責(zé)任，在基本建設(shè)上，中央政府負(fù)責(zé)“中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資”支出，地方政府負(fù)責(zé)“地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資、城市維護(hù)和建設(shè)”支出。《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》進(jìn)一步將中央政府的投資確定為，“主要安排跨地區(qū)、跨流域以及對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目”。因此，在基本建設(shè)上，地方政府承擔(dān)了更大的支出責(zé)任。如何為上述支出籌措資金，是改革后地方政府面臨的重大難題。審計(jì)署2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果公告顯示，截至2010年底，融資平臺(tái)公司舉借的地方政府性債務(wù)額占全部債務(wù)額的46.38%，為最大的舉債主體；而在2010年底全國(guó)地方政府性債務(wù)余額已支出投向中，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和農(nóng)林水利建設(shè)三項(xiàng)占全部支出投向的66.38%。這在一個(gè)側(cè)面表明，地方政府越來(lái)越重視通過(guò)舉債來(lái)為基本建設(shè)支出籌措資金，其中，通過(guò)地方政府融資平臺(tái)公司舉借的融資平臺(tái)債的比重更為明顯。地方政府融資平臺(tái)公司是“由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。[注]《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(2010年)。在法律地位上，它是一種區(qū)別于作為公法組織的政府的私法組織。借助這種私法組織，地方政府選擇以私法的形式完成國(guó)家任務(wù)，產(chǎn)生了“公法遁入私法”的效應(yīng)，[注]特定的國(guó)家任務(wù)的完成，可以選擇適當(dāng)?shù)男袨樾问?，甚至也可以在法所容許的范圍內(nèi)選擇不同法律屬性的行為(公法或私法行為)，學(xué)說(shuō)上稱之為行政行為的形式選擇自由理論。但行為形式的選擇自由，也會(huì)使行為擺脫公法的拘束，產(chǎn)生遁入私法的現(xiàn)象。參見(jiàn)林明鏘：“論型式化之行政行為與未型式化之行政行為”，載翁岳生教授祝壽論文集編輯委員會(huì)：《當(dāng)代公法理論——翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集》，臺(tái)灣月旦出版公司1993年版，頁(yè)355-356。從而擺脫了公法規(guī)范對(duì)地方政府舉借債務(wù)的約束。[注]在既有的法律規(guī)范體系下，地方政府的直接債務(wù)包括，國(guó)債和外債的轉(zhuǎn)貸、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)行的地方債券、財(cái)政周轉(zhuǎn)金借款和政策性債務(wù)(如糧食掛賬)等。

融資平臺(tái)公司，是1979年開(kāi)始的國(guó)家投資體制改革的產(chǎn)物。其雛形可追溯至1988年國(guó)家專業(yè)投資公司[注]1988年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《投資管理體制近期改革方案》在中央一級(jí)成立了能源、交通、原材料、機(jī)電輕紡、農(nóng)業(yè)和林業(yè)六家國(guó)家專業(yè)投資公司。1992年，地方層面上的第一家專業(yè)投資公司上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司成立。和1996年開(kāi)始的國(guó)有單位經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)的項(xiàng)目法人化。[注]1996年國(guó)家計(jì)委印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任暫行規(guī)定》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值，實(shí)行過(guò)程負(fù)責(zé)。項(xiàng)目法人可按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司和股份有限公司。如果說(shuō)早期的投資體制改革，主要是著眼于提高政府投資的效率，[注]1979年開(kāi)始試點(diǎn)的“撥改貸”、1988年開(kāi)始設(shè)立和成立的基本建設(shè)基金和專業(yè)投資公司、1996年實(shí)行的基本建設(shè)法人化，以及1993年通過(guò)劃分建設(shè)投資項(xiàng)目，在基礎(chǔ)性和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目中引入外資和社會(huì)資本的努力，其主要目標(biāo)都不是為了拓寬政府投資的融資渠道，而是為了提高政府投資的效率，實(shí)現(xiàn)基本建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。那么醞釀了十年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(2004年)在政府投資的融資領(lǐng)域往前推進(jìn)了一大步。[注]該決定指出，“允許各類企業(yè)以股權(quán)融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補(bǔ)充的多層次資本市場(chǎng)。經(jīng)國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，選擇一些收益穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，通過(guò)公開(kāi)發(fā)行股票、可轉(zhuǎn)換債券等方式籌集建設(shè)資金。在嚴(yán)格防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，改革企業(yè)債券發(fā)行管理制度，擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，增加企業(yè)債券品種。按照市場(chǎng)化原則改進(jìn)和完善銀行的固定資產(chǎn)貸款審批和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，運(yùn)用銀團(tuán)貸款、融資租賃、項(xiàng)目融資、財(cái)務(wù)顧問(wèn)等多種業(yè)務(wù)方式”。2009年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》則進(jìn)一步明確，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。由此可見(jiàn)，地方融資平臺(tái)公司的產(chǎn)生和發(fā)展，與分稅制改革以后地方政府基本建設(shè)支出責(zé)任的強(qiáng)化，以及中央政府主導(dǎo)的投融資體制改革密切相關(guān)。而中央政府對(duì)地方融資平臺(tái)債在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中的積極作用也持肯定態(tài)度。[注]《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(2010年)。這種寬松乃至是積極推動(dòng)的態(tài)度，即使是在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》出臺(tái)以后，也未發(fā)生根本性的逆轉(zhuǎn)。[注]《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》主要從防范償債風(fēng)險(xiǎn)的角度，強(qiáng)調(diào)地方政府融資平臺(tái)公司的管理應(yīng)嚴(yán)格遵守《公司法》、《擔(dān)保法》和《商業(yè)銀行法》的規(guī)定。溫家寶在十一屆全國(guó)人大會(huì)議閉幕后的記者會(huì)上也認(rèn)為，大量債務(wù)的形成依托了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，風(fēng)險(xiǎn)是可控的。因此，中央政府對(duì)地方政府融資平臺(tái)債的態(tài)度主要是規(guī)范管理，而非簡(jiǎn)單地抑制。

毋庸置疑，分稅制改革產(chǎn)生了財(cái)權(quán)集中的效果。在此前提下，中央政府期望通過(guò)轉(zhuǎn)移支付這一財(cái)力的二次分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收支的平衡，并強(qiáng)化自身在地區(qū)均衡和宏觀財(cái)政政策實(shí)施上的主導(dǎo)性。然而，預(yù)算收入分成比例的急劇下降，使得地方政府越來(lái)越重視預(yù)算外收入的增長(zhǎng)。分稅制在省以下財(cái)政關(guān)系中的傳導(dǎo)效應(yīng)，導(dǎo)致了基層財(cái)政的困難。亂攤派、亂收費(fèi)和債務(wù)的膨脹，是特定時(shí)期基層政府應(yīng)對(duì)上述困難的無(wú)奈之舉。中央政府在努力推動(dòng)省以下財(cái)政管理體制的完善的同時(shí)，基于維護(hù)基層政權(quán)的穩(wěn)定秩序，選擇“直補(bǔ)”的方式緩解基層財(cái)政的負(fù)擔(dān)。分稅制強(qiáng)化了地方政府的基本建設(shè)支出責(zé)任，地方政府在籌措基本建設(shè)支出資金的過(guò)程中，依托中央政府主導(dǎo)的政府投融資體制改革，演繹出了多元化的融資形式。中央政府在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，對(duì)地方政府的應(yīng)對(duì)行為保持了相對(duì)寬松的態(tài)度。

三、 從分散到集中的規(guī)范動(dòng)向

(一)制度性妥協(xié)的形成

總體性支配的分化，是建國(guó)后前30年與后30年對(duì)比最為鮮明的一種轉(zhuǎn)變。我們很難準(zhǔn)確地去探究這種轉(zhuǎn)變對(duì)寬泛意義上的社會(huì)結(jié)構(gòu)到底會(huì)產(chǎn)生怎樣的實(shí)質(zhì)影響，但它至少改變了中央與地方政府之間的關(guān)系及其各自的運(yùn)作模式。在一些議題上，中央政府已不再能夠簡(jiǎn)單地借助強(qiáng)制性命令實(shí)現(xiàn)自己的意圖，而需要通過(guò)妥協(xié)來(lái)找到一致點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)互利共贏。因此，前改革時(shí)代，以及改革過(guò)程中的情勢(shì)變化為中央與地方政府間的財(cái)權(quán)配置創(chuàng)造了進(jìn)行某種妥協(xié)的契機(jī)，并提供了不同的選擇可能性。

歐洲的經(jīng)驗(yàn)表明，專制政府盡管自命不凡，卻不能隨意地借錢(qián)或征稅；只有擁有強(qiáng)大代議機(jī)構(gòu)的政府才能汲取巨額收入，借到巨額資金。[注](美)菲利浦·T·霍夫曼、凱瑟琳·諾伯格：《財(cái)政危機(jī)、自由和代議制政府》，儲(chǔ)建國(guó)譯，格致出版社2008年版，頁(yè)341。因?yàn)樵跓o(wú)原則的妥協(xié)過(guò)程中，理性計(jì)算或嚴(yán)格即時(shí)性的原則體現(xiàn)了妥協(xié)關(guān)系主體的行為準(zhǔn)確性，但行為的相互作用將會(huì)發(fā)生什么，則在復(fù)雜生態(tài)中模糊不清，結(jié)果也變得不太確定。[注]參見(jiàn)(美)詹姆斯·G.馬奇、約翰·P.奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度——政治的組織基礎(chǔ)》，張偉譯，三聯(lián)書(shū)店2011年版，頁(yè)20。在中國(guó)，中央政府對(duì)于包干制長(zhǎng)期的影響究竟是什么，并未形成確信的評(píng)估。原本作為過(guò)渡措施、只準(zhǔn)備實(shí)行五年的包干制，在1985年之后繼續(xù)執(zhí)行，并在1988年向更大的范圍推廣。即使是商定若干年不變的分成合約，也在實(shí)施過(guò)程中不間斷地經(jīng)歷著變動(dòng)。不穩(wěn)定的合約式妥協(xié)所具有的不確定性因素加深了中央與地方政府間的不信任，最終導(dǎo)致了中央和地方政府陷入了新的財(cái)政危機(jī)。從這個(gè)意義上說(shuō)，在第一階段的財(cái)權(quán)配置改革中，作為妥協(xié)關(guān)系主體的中央和地方政府的行為選擇更多的是基于其計(jì)算選擇某種行為的所得回報(bào)，而不是基于其行為是否合乎規(guī)范或者是否恰當(dāng)。

第二階段的分稅制改革，以財(cái)權(quán)的集中配置為基本導(dǎo)向。而為了減少改革的阻力，改革過(guò)程也包含了妥協(xié)的要素，包括在初期延續(xù)了諸多維持既有利益格局的做法。但是，透過(guò)《預(yù)算法》的制定和《稅收征收管理法》的修改、稅制改革，以及作為財(cái)政調(diào)整的轉(zhuǎn)移支付制度的建立等一系列制度措施，我們也可以發(fā)現(xiàn)，基于對(duì)前期改革過(guò)程中的合約式妥協(xié)對(duì)財(cái)政汲取能力的不利影響的反思，中央政府取向于在規(guī)范主義的立場(chǎng)上展開(kāi)財(cái)權(quán)配置的調(diào)整，以制度性的妥協(xié)實(shí)現(xiàn)對(duì)中央與地方財(cái)政行為的整合。這種制度性妥協(xié)主要體現(xiàn)在：

第一，以稅制為妥協(xié)的平臺(tái)。包干制是一種以“打包”收入分成為基礎(chǔ)展開(kāi)的合約式妥協(xié)。這種重心在上的妥協(xié)過(guò)程，往往會(huì)忽視總合約下的次級(jí)規(guī)則的作用，因而很難控制財(cái)權(quán)分散化所產(chǎn)生的不確定性對(duì)總合約的解構(gòu)。分稅制改革的中心是在上收稅收立法權(quán)的前提下確立稅收在收入格局中的主導(dǎo)地位，以此從以政治性決斷為基礎(chǔ)的“打包”收入分成轉(zhuǎn)向以規(guī)則為中心的稅收分享。一方面，分稅制后中央與地方政府開(kāi)始注重圍繞稅法的適用(解釋)展開(kāi)妥協(xié)。從前文的分析可以發(fā)現(xiàn)，分稅制前，基礎(chǔ)規(guī)范性文件本身存在的不確定性涉及方方面面，中央政府除了需要強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力外，還需要通過(guò)調(diào)整、補(bǔ)充基礎(chǔ)規(guī)范性文件來(lái)盡可能地減少不確定性因素；而在分稅制以后，至少在確定的財(cái)權(quán)劃分框架下，中央政府更多的是去重申稅收立法權(quán)的統(tǒng)一性，以及解釋稅收立法權(quán)的內(nèi)涵和外延。例如，國(guó)務(wù)院的《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》(2000年)將先征后返、列收列支解釋為稅收減免的一種形式。還例如，對(duì)于《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》(1991年)第八條有關(guān)“兩免三減半”的稅收優(yōu)惠規(guī)定，中央政府通過(guò)一系列的規(guī)范性文件去解釋執(zhí)行，[注]主要的規(guī)范性文件有：《關(guān)于貫徹執(zhí)行外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法若干業(yè)務(wù)處理問(wèn)題的通知》(1991年)、《關(guān)于外商投資企業(yè)兼營(yíng)生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性業(yè)務(wù)如何享受稅收優(yōu)惠問(wèn)題的通知》(1994年)、《關(guān)于外商投資企業(yè)獲利年度的確定和減免稅期限計(jì)算問(wèn)題的通知》(1995年)、《關(guān)于加強(qiáng)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅征管確保收入任務(wù)完成的通知》(2002年)等。以此來(lái)制止地方政府的擴(kuò)張理解或變相理解。另一方面，分稅制也使中央與地方的妥協(xié)轉(zhuǎn)入核心稅種的劃分與分成比例的確定上，這使得妥協(xié)的規(guī)則更為明確，并逐漸打破了妥協(xié)過(guò)程的封閉性。以“增值稅擴(kuò)圍”為例，增值稅和營(yíng)業(yè)稅并行的稅制安排是特定時(shí)期制度性妥協(xié)的次優(yōu)選擇。[注]增值稅收入分享機(jī)制保障了中央的財(cái)力，并激勵(lì)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力；而營(yíng)業(yè)稅也成為了地方的主體稅種。以2011年為例，增值稅和營(yíng)業(yè)稅收入分別占稅收總收入的27%和15.2%。參見(jiàn)鄒凱麗：“分稅制財(cái)政體制下增值稅擴(kuò)圍的研究”，《商品與質(zhì)量》2012年第4期。然而，兩稅并行的結(jié)構(gòu)性缺陷，[注]參見(jiàn)施文潑、賈康：“增值稅擴(kuò)圍改革與中央和地方財(cái)政體制調(diào)整”，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010年第11期。又使得深化稅制的改革成為必然。由于涉及地方主體稅種的調(diào)整，“增值稅擴(kuò)圍”改革不可避免地?fù)诫s了妥協(xié)的意味。[注]參見(jiàn)葉靜宇：“江浙搶點(diǎn)營(yíng)改增試點(diǎn)擴(kuò)圍”，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2012年5月26日。但改革的過(guò)程也表明，稅制的改革已經(jīng)成為分稅制以后中央與地方財(cái)力分配改革的中心；[注]參見(jiàn)財(cái)經(jīng)編輯部：“深化分稅制改革正當(dāng)時(shí)”，《財(cái)經(jīng)》2011年第26期。以稅制為平臺(tái)的妥協(xié)更具確定性和理性化；改革所包含的結(jié)構(gòu)性減稅目的，使得財(cái)政改革不再局限于內(nèi)部利益分配的封閉范圍內(nèi)。

第二，以轉(zhuǎn)移支付為妥協(xié)的平臺(tái)。現(xiàn)代制度的主要作用是以規(guī)則約束下的行為替代個(gè)體自發(fā)的行為。它提供了意義符號(hào)，有利于解釋含混不清的世界。通過(guò)規(guī)范參與者、政策問(wèn)題、解決方案的選擇機(jī)會(huì)，有助于減少因開(kāi)放結(jié)構(gòu)和垃圾桶過(guò)程而導(dǎo)致的不確定性。[注](美)詹姆斯·G·馬奇、約翰·P·奧爾森，見(jiàn)前注〔49〕，頁(yè)23。因此，從行為制度化以減少結(jié)果不確定上說(shuō)，制度化的談判或交涉比無(wú)原則的交易和一切取決于力量對(duì)比關(guān)系的相對(duì)性妥協(xié)更為有效。[注]相對(duì)性妥協(xié)，是指不改變既定目標(biāo)，只是在力量對(duì)比關(guān)系的壓力下不得已而為之的讓步。季衛(wèi)東：《憲政新論——全球化時(shí)代的法與社會(huì)變遷》，北京大學(xué)出版社2005年版，頁(yè)272。盡可能消除非正式制度帶來(lái)的機(jī)會(huì)主義行為、減少結(jié)果的不確定，中央與地方政府的財(cái)權(quán)配置不應(yīng)是一種單純?nèi)Q于力量對(duì)比和討價(jià)還價(jià)的無(wú)原則的妥協(xié)，而應(yīng)當(dāng)是一種按照一定的規(guī)則和秩序整合多元利益訴求的制度性妥協(xié)。

雖然圍繞財(cái)權(quán)配置展開(kāi)的兩個(gè)階段的改革過(guò)程中都包含了妥協(xié)的要素，但妥協(xié)的內(nèi)涵卻存在著較大的差別。在制度安排上，分稅制改革旨在以收支重劃和稅收法定主義及稅收立法權(quán)的集中為基礎(chǔ)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為輔助，通過(guò)收入二次分配的公正性的程序和規(guī)則，來(lái)提升中央政府的財(cái)政調(diào)整能力，并實(shí)現(xiàn)中央與地方之間財(cái)政收支的平衡。因此，在理想的狀態(tài)下，地方政府為了實(shí)現(xiàn)收支平衡，必須依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，從而使中央政府和地方政府成為一個(gè)休戚相關(guān)的“政策共同體”；有效的轉(zhuǎn)移支付制度則取代傳統(tǒng)的非正式制度成為中央政府與地方政府交涉的制度化平臺(tái)和明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。[注]參見(jiàn)季衛(wèi)東：“‘駐京辦’與制度轉(zhuǎn)型”，《財(cái)經(jīng)》2006年第19期。

1995年的《過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付辦法》包含了諸多維持既有利益格局的內(nèi)容，并且自身也存在其獨(dú)特的政治邏輯。[注]參見(jiàn)王紹光：“中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政治邏輯”，《戰(zhàn)略與管理》2002年第3期。但轉(zhuǎn)移支付在地區(qū)財(cái)力均衡以及解決基層財(cái)政困難上的規(guī)則作用逐漸得到顯現(xiàn)。[注]例如，1995年，轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政總支出的56%，而到2011年則占到67.3%；自2005年實(shí)施縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付后，全國(guó)財(cái)政困難縣已經(jīng)從791個(gè)減少到27個(gè)。參見(jiàn)朱青：“從國(guó)際比較視角看我國(guó)的分稅制改革”，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010年第3期。2002年，《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》的頒布，進(jìn)一步強(qiáng)化了轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性。從總體上說(shuō)，稅收分享機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制中穩(wěn)定的規(guī)則和客觀的標(biāo)準(zhǔn)，減少了中央與地方之間財(cái)力關(guān)系變動(dòng)的不確定性，制度性妥協(xié)逐漸形成。

(二)財(cái)稅法律主義的強(qiáng)化

作為“服從規(guī)則治理的事業(yè)”，法治包含的基本命題是：規(guī)則如何產(chǎn)生和實(shí)施？什么樣的規(guī)則是好的規(guī)則？[注]何海波：《實(shí)質(zhì)法治——尋求行政判決的合法性》，法律出版社2009年版，頁(yè)7。因此，財(cái)政法治的功能之一就在于為財(cái)政行為確定一個(gè)穩(wěn)定的規(guī)則；在此規(guī)則下，運(yùn)用國(guó)家權(quán)力進(jìn)行財(cái)政資源的征集、分配和使用。進(jìn)一步而言，在國(guó)家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)中，財(cái)政法治又應(yīng)具有劃定財(cái)政權(quán)力清晰邊界的功能，這就使得對(duì)財(cái)政權(quán)力無(wú)縫式的體系性規(guī)約成為財(cái)政法的重要課題之一。因?yàn)轶w系性規(guī)約必須強(qiáng)調(diào)法律體系的閉合性，否則就無(wú)法保證法律體系的形式理性和規(guī)范效力。[注]參見(jiàn)季衛(wèi)東：“大變局下中國(guó)法治的頂層設(shè)計(jì)”，《財(cái)經(jīng)》2012年第5期。

在歷史的敘事中，“不徹底性”或多或少地反映在中國(guó)的改革過(guò)程之中?！柏毟F不是社會(huì)主義”的共識(shí)凝成了中國(guó)的國(guó)家現(xiàn)代化任務(wù)——“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”；而發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要改革高度集中的計(jì)劃體制。但在“不徹底性”的邏輯中卻演繹出了“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”、“中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”等概念。財(cái)政改革過(guò)程中也包含了類似的邏輯。反映在制度層面上，這一邏輯在一定程度上形成了對(duì)財(cái)政制度體系性的割裂；而多元的、充滿張力的制度結(jié)構(gòu)，又可能會(huì)模糊財(cái)政權(quán)力的邊界。但在財(cái)權(quán)集中化的同時(shí)，分稅制改革以后，財(cái)稅法律主義，尤其是法律的作用在逐漸強(qiáng)化。

第一，財(cái)稅法律主義在預(yù)算外收支上的強(qiáng)化。分稅制改革以后，租稅法律主義在稅制改革中逐漸形成共識(shí)；而在稅收分享機(jī)制外，以《預(yù)算法》為中心，維護(hù)法制的統(tǒng)一，努力通過(guò)建立健全相關(guān)制度實(shí)現(xiàn)收入管理的規(guī)范化，也是分稅制以后顯著的特征。在考察前文提及的兩個(gè)關(guān)于預(yù)算外資金管理的主要文件(即1986年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》和1996年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》)時(shí)，我們可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算外收入項(xiàng)目的設(shè)立權(quán)和預(yù)算外資金的收支管理是它們共同關(guān)注的對(duì)象。在設(shè)立權(quán)上，1986年的通知要求“各地區(qū)、各部門(mén)如需增設(shè)，一律報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)”，而1996年的決定將行政事業(yè)性收費(fèi)的設(shè)立權(quán)按照隸屬關(guān)系分別賦予了國(guó)務(wù)院和省級(jí)財(cái)政部門(mén)；在收支管理上，1986年的通知規(guī)定“對(duì)預(yù)算外資金的管理，可以在資金所有權(quán)不變的前提下，采取不同的方式”，“除國(guó)務(wù)院或財(cái)政部另有規(guī)定者外……自行安排使用預(yù)算外資金”，而1996年的決定則要求預(yù)算外資金的管理不得違反《預(yù)算法》，部分資金須納入預(yù)算管理，其他資金應(yīng)納入財(cái)政專戶，并逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理。由此可見(jiàn)，在收入權(quán)的分配上，中央政府并沒(méi)有因分稅制改革而上收集中，甚至出現(xiàn)了適度分散化的趨向。[注]將預(yù)算外資金逐步納入預(yù)算管理，是分稅制確立以后財(cái)政管理體制改革的重要內(nèi)容。2010年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，決定從2011年1月1日起，將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理。而地方預(yù)算外收入的絕對(duì)額，在分稅制改革后，則基本上以每三年增加千億的速度在增長(zhǎng)。但是，隱瞞財(cái)政收入、預(yù)算內(nèi)外資金的互轉(zhuǎn)等違反《預(yù)算法》的行為則被非常嚴(yán)苛和明確地強(qiáng)調(diào)為屬于禁止行為。與此同時(shí)，在法律沒(méi)有具體涉及的預(yù)算外資金的收支管理上，分稅制改革以后，中央政府仍然堅(jiān)持將其視作是延續(xù)性、持續(xù)化的長(zhǎng)期規(guī)范化過(guò)程，并在此后持續(xù)性地推動(dòng)“財(cái)政收入的預(yù)算統(tǒng)一性”改革。[注]2004年，財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，確定了非稅收入的范圍，“是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式”。2010年，財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，決定從2011年1月1日起，將預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理。因此，在預(yù)算外收入的管理上，中央政府的基本的思路是，逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，以非稅收入取代預(yù)算外收入概念，并通過(guò)修改預(yù)算法將其與稅收收入一并納入統(tǒng)一的預(yù)算管理體系。

第二，財(cái)稅法律主義在地方政府性債務(wù)上的強(qiáng)化。分稅制改革前，地方政府的預(yù)算編制概括地實(shí)現(xiàn)收支平衡原則。[注]例如，1980年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》要求，地方“不得打赤字預(yù)算，不得寅吃卯糧，不得發(fā)地方公債，不得搞平調(diào)攤派”。應(yīng)當(dāng)注意，從用詞的慣例上推測(cè)，該通知中的地方公債，與1958年的《地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》第2條所提及的地方公債應(yīng)為一致，指政府債券。雖然1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的通知》有關(guān)基層政府不得“盲目舉債”、不得因舉債加重社會(huì)負(fù)擔(dān)的規(guī)定，更多的是考慮政策層面上的收支均衡問(wèn)題。但隨著時(shí)間的推移，就中央政府而言，《擔(dān)保法》(1995年)關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)的擔(dān)保禁止性規(guī)定、《預(yù)算法》對(duì)地方政府債券的限制性規(guī)定、《貸款通則》對(duì)借款人的主體限制規(guī)定等，是不能突破的法律底線。這一點(diǎn)在2005年的《關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》中得到了具體的體現(xiàn)。即使是1999年的通知也意識(shí)到了《擔(dān)保法》的限制性條款，而要求基層政府不得為企業(yè)的貸款進(jìn)行擔(dān)保。此外，通過(guò)國(guó)家設(shè)立的私法組織舉借債務(wù)、財(cái)政部代發(fā)地方債券、[注]《國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法》(1998年)。外債轉(zhuǎn)貸，[注]《國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款贈(zèng)款管理辦法》(2006年)。以及2009年地方債券的發(fā)行等，[注]《預(yù)算法》第28條規(guī)定，地方政府發(fā)行地方政府債券，需經(jīng)法律或國(guó)務(wù)院的授權(quán)。國(guó)務(wù)院通過(guò)《關(guān)于發(fā)行2009年地方政府債券有關(guān)問(wèn)題的通知》(2009年)授權(quán)地方政府的債券發(fā)行權(quán)。也都體現(xiàn)了這一基本的態(tài)度。

總結(jié)而言，財(cái)政收支劃分制度、轉(zhuǎn)移支付制度和預(yù)算制度是調(diào)整中央與地方財(cái)政關(guān)系的基本制度。財(cái)政收支劃分制度涉及縱向政府間的財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限；轉(zhuǎn)移支付制度是對(duì)財(cái)政收支劃分制度的補(bǔ)充，可以實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府的收支均衡；預(yù)算制度則是對(duì)上述具體制度的體系化統(tǒng)合，由此形成相對(duì)完整的中央與地方財(cái)政關(guān)系制度化的過(guò)程，以此確立財(cái)稅法律主義理念。相對(duì)于財(cái)政包干制，分稅制改革涉及了財(cái)政收支的劃分、預(yù)算法的制定、稅制的改革、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建、國(guó)庫(kù)管理制度的配套改革等諸多財(cái)政具體制度的建立健全。它力圖構(gòu)建一個(gè)相對(duì)完整的財(cái)政制度體系，以改變規(guī)范縫隙帶來(lái)的行為不確定。

四、 結(jié) 語(yǔ)

財(cái)政困境引致的對(duì)收入汲取的訴求，推動(dòng)了1978年以來(lái)的兩次財(cái)權(quán)配置改革。以分散化為導(dǎo)向的第一階段改革，旨在解決高度集中的計(jì)劃體制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政能力的不利影響，試圖通過(guò)激勵(lì)地方政府的財(cái)政汲取動(dòng)力，提高國(guó)家財(cái)政能力。雖然中央政府努力通過(guò)規(guī)范性文件去調(diào)整、補(bǔ)充分成式合約，并強(qiáng)化其執(zhí)行力，但規(guī)則的不確定性對(duì)合約產(chǎn)生了解構(gòu)的效果，從而使得改革預(yù)期落空。第二階段的分稅制改革，實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)配置從分散到集中的轉(zhuǎn)變，中央的財(cái)政能力快速提升，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度彌補(bǔ)地方財(cái)政收支的缺口。地方政府為了維持財(cái)政的自主性，在稅收分享機(jī)制外，努力尋求通過(guò)預(yù)算外收入和政府性債務(wù)提高財(cái)政能力。在維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下，中央政府選擇以逐步規(guī)范化的路徑回應(yīng)地方的利益訴求和財(cái)政行動(dòng)。從分散到集中的改革過(guò)程，一定程度上體現(xiàn)了制度性妥協(xié)在處理中央與地方財(cái)政關(guān)系中的作用；財(cái)稅法律主義的理念也在規(guī)范化的改革思路下逐漸得到強(qiáng)化。