黃喜良

（河南省抗旱服務(wù)中心，450003，鄭州）

一、河南抗旱服務(wù)組織建設(shè)成效分析

1.多層級的抗旱社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系架構(gòu)

河南省共有鄉(xiāng)級以上抗旱服務(wù)組織1 182個，其中省轄市級以上抗旱服務(wù)組織4個，縣級抗旱服務(wù)組織135個，鄉(xiāng)級抗旱服務(wù)組織1 043個，大體分為6種類型。獨立存在的抗旱服務(wù)隊54家，約占總數(shù)的38.8%；同打井隊或水利工程隊實行一個單位兩塊牌子的28家，約占20.1%；同防汛抗旱辦公室實行一個單位兩塊牌子的26家，約占18.7%；同水利物資站實行一個單位兩塊牌子的12家，約占8.6%；同農(nóng)水技術(shù)推廣單位實行一個單位兩塊牌子的9家，約占6.6%；同防汛機(jī)動搶險隊實行一個單位兩塊牌子的6家，約占4.3﹪。

鄉(xiāng)村級的抗旱服務(wù)組織大致有4種形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱服務(wù)分隊掛靠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，作為縣級抗旱服務(wù)組織的分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點，是縣鄉(xiāng)抗旱服務(wù)組織與農(nóng)民之間的紐帶。村級抗旱服務(wù)組織主要由農(nóng)民自發(fā)組成的供水協(xié)會、農(nóng)機(jī)合作社、水利機(jī)具專業(yè)戶、種糧大戶組成，作為縣鄉(xiāng)抗旱服務(wù)組織的補(bǔ)充，是直接為農(nóng)民提供抗旱機(jī)具和服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)終點。

2.宏大的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)

全省縣級以上抗旱服務(wù)組織經(jīng)營場地面積92 232 m2，其中物資倉庫50 090 m2，經(jīng)營門店 5 010 m2，辦公場所16146m2，舉辦企業(yè)場地 22085m2；主要技術(shù)裝備29 462臺（套），其中灌排設(shè)備30 014臺套，打井機(jī)444臺，拉水車359臺，發(fā)電設(shè)備1 165臺，其他大型設(shè)備216臺。

3.獨具特色的功能建設(shè)

河南省各地抗旱服務(wù)組織在發(fā)展中不斷拓寬服務(wù)功能，充分發(fā)揮自身技術(shù)人才與設(shè)備優(yōu)勢，建立起以抗旱服務(wù)為主，融合防洪搶險、排澇、小型農(nóng)田水利工程施工、抗旱節(jié)水技術(shù)推廣、飲水安全等多種功能，一專多能的防汛抗旱社會化服務(wù)體系。一批有特色的基層抗旱服務(wù)組織發(fā)揮著骨干帶頭作用。如：武陟縣抗旱服務(wù)隊以抗旱物資銷售門店為橋梁，通過銷售抗旱節(jié)水設(shè)備，設(shè)立售后維修服務(wù)網(wǎng)點，輻射周邊多個縣域，把服務(wù)網(wǎng)絡(luò)搭接到村鎮(zhèn)，通過持續(xù)提供抗旱物資技術(shù)服務(wù)和薄利多銷，叫響當(dāng)?shù)乜购翟O(shè)備銷售市場，不但增加了抗旱服務(wù)隊的公共積累，實現(xiàn)抗旱服務(wù)組織的良性發(fā)展，而且深受農(nóng)民歡迎。

4.抗旱減災(zāi)成效顯著

抗旱服務(wù)組織在歷次抗旱減災(zāi)工作中，利用大型設(shè)備和技術(shù)力量優(yōu)勢，為河南省的糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民增收作出了突出貢獻(xiàn)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年全省抗旱服務(wù)組織抗旱澆地 2 045 978 畝（約 13.6 萬 hm2），出動人數(shù)81 505人次，出動主要設(shè)備21 430臺套，修理機(jī)具8 655件（臺），深入田間地頭提供技術(shù)咨詢服務(wù)9068人次。2011年抗旱澆地3301781畝（約 22萬 hm2），出動人數(shù) 88 621人次，出動主要設(shè)備38163臺套，修理機(jī)具9 323件（臺），深入田間地頭提供技術(shù)咨詢服務(wù)10 923人次。舉辦縣級以上抗旱服務(wù)組織技術(shù)培訓(xùn)240人。2011年5月在小麥揚(yáng)花期的應(yīng)急抗旱十日行動中，全省抗旱服務(wù)組織累計出動人員25 991人，抗旱機(jī)具18668臺套，抗旱澆麥145866畝（9 724 hm2），直接幫助特困戶澆麥13941 畝（929.4hm2）。

二、建設(shè)新型抗旱服務(wù)組織的必要性分析

1.極端天氣對抗旱服務(wù)組織建設(shè)提出迫切要求

隨著氣候變化影響不斷深入，河南省近年發(fā)生的氣象災(zāi)害以旱災(zāi)為主。2000年以來，河南省南部雨水相對充沛的地區(qū)季節(jié)性干旱也日趨嚴(yán)重，旱災(zāi)從北向南擴(kuò)展的趨勢十分明顯，北旱南澇的格局可能演變?yōu)槟媳蓖担惹行枰虻刂埔私ㄔO(shè)抗旱服務(wù)組織，擴(kuò)大覆蓋面。繁重的抗旱任務(wù)要求抗旱服務(wù)組織健全完善應(yīng)急機(jī)制，提高快速反應(yīng)能力。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對抗旱服務(wù)組織存在的迫切需求

河南省是農(nóng)業(yè)大省和人口大省，糧食總產(chǎn)量占全國的1/6，小麥總產(chǎn)量占全國的1/4，是全國6個糧食調(diào)出省份之一，承擔(dān)著保障國家糧食安全的戰(zhàn)略重任。2010年河南常住人口為9 402萬人,占全國總?cè)丝诘?%。其中城鎮(zhèn)人口為3 622萬人，占全省總?cè)丝诘?8%，農(nóng)村人口為5 781萬人，占全省總?cè)丝诘?2%。農(nóng)民增收和農(nóng)村飲水安全問題是事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此，需要保持一支由政府主導(dǎo)的抗旱減災(zāi)隊伍，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民提供抗旱減災(zāi)應(yīng)急保障服務(wù)。

3.農(nóng)村新形勢發(fā)展對抗旱服務(wù)組織的迫切需求

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的深入發(fā)展，農(nóng)村鄉(xiāng)級以下的防汛抗旱應(yīng)急動員體系發(fā)生了新的變化。城鎮(zhèn)的工業(yè)發(fā)展速度進(jìn)一步加快，農(nóng)村青壯勞動力大量進(jìn)入工業(yè)領(lǐng)域，面對老弱病殘者組織起來應(yīng)對自然災(zāi)害的現(xiàn)實，需要建立專業(yè)化的防汛抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。農(nóng)村的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度加快，土地向種糧大戶集中，農(nóng)村的服務(wù)體系由分散型向以種糧大戶、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶、抗旱節(jié)水專業(yè)協(xié)作組織為主的專業(yè)隊伍轉(zhuǎn)變。需要及時調(diào)整基層服務(wù)發(fā)展方向，適應(yīng)新形勢的需要，建立專業(yè)化與社會化相結(jié)合的防汛抗旱基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

4.抗旱服務(wù)組織自身發(fā)展的迫切需要

抗旱服務(wù)組織大都屬于自收自支的事業(yè)單位，僅靠抗旱應(yīng)急服務(wù)的單一功能服務(wù)取得的微薄收入，很難維持自身發(fā)展?？购捣?wù)組織存在職工工資發(fā)放困難、福利待遇低等問題，造成人才流失嚴(yán)重，形成惡性循環(huán)。養(yǎng)家糊口成為抗旱服務(wù)組織的頭等大事，相當(dāng)一部分抗旱服務(wù)組織在經(jīng)濟(jì)捉襟見肘的現(xiàn)實中名存實亡，需要及時出臺政策，由政府主導(dǎo)，在明確事業(yè)單位性質(zhì)、加大財政支持力度、解決職工后顧之憂、維護(hù)職工隊伍穩(wěn)定方面給予扶持，為防汛抗旱服務(wù)組織的長效發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

三、建設(shè)新型抗旱服務(wù)組織的可行性分析

1.政策導(dǎo)向為抗旱服務(wù)的長效發(fā)展提供了保障

“抗旱條例”“全國抗旱規(guī)劃”等法律法規(guī)和政策措施，明確提出加強(qiáng)抗旱服務(wù)組織建設(shè)的方針政策。

2.抗旱服務(wù)組織不可或缺

在抗御自然災(zāi)害、保障糧食安全和農(nóng)村飲水安全等方面，抗旱服務(wù)組織不可或缺。河南作為國家的糧食核心產(chǎn)區(qū)，承擔(dān)著糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略重任，農(nóng)田水利在糧食豐產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)中作用特殊，對糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)37%以上。農(nóng)村飲水安全是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民安居樂業(yè)的物質(zhì)保障?？购捣?wù)組織作為農(nóng)村水利戰(zhàn)線抗御農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害和保障飲水安全的骨干力量，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，起著不可或缺的作用，只能加強(qiáng)，不容削弱。

3.具備堅實的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)保障

經(jīng)過20余年的建設(shè)發(fā)展，河南的抗旱服務(wù)組織已經(jīng)形成了完備的體系架構(gòu)，積累了豐富的建設(shè)管理經(jīng)驗和規(guī)模宏大的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，一大批具有河南特色的基層抗旱服務(wù)組織正被創(chuàng)建為省級示范縣抗旱服務(wù)組織，在防汛抗旱減災(zāi)的行動中發(fā)揮著排頭兵作用。

四、新型抗旱服務(wù)組織建設(shè)模式

1.長效機(jī)制模式

要按照整合資源、精干高效、持續(xù)發(fā)展的思路，加快建設(shè)專業(yè)化與社會化相結(jié)合的防汛抗旱搶險隊伍，建成省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下級共5個層級的防汛抗旱搶險應(yīng)急隊伍網(wǎng)絡(luò)，形成布局合理、專兼并存、裝備精良、行動快捷、保障有力的防汛抗旱應(yīng)急隊伍體系。對現(xiàn)有防汛機(jī)動搶險隊和抗旱服務(wù)隊進(jìn)行整合，做到遇險搶險、遇澇排澇、遇旱抗旱，更加高效地發(fā)揮防汛抗旱專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備的作用。

（1）政府主導(dǎo)模式

一是明確抗旱服務(wù)組織的定位與性質(zhì)?？购捣?wù)組織是我國抗旱減災(zāi)體系的重要組成部分之一，要盡快健全防汛抗旱統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、反應(yīng)迅速、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，建立專業(yè)化與社會化相結(jié)合的應(yīng)急搶險救援隊伍，著力推進(jìn)縣鄉(xiāng)兩級防汛抗旱服務(wù)組織建設(shè)。抗旱減災(zāi)屬于公益性事業(yè)，抗旱服務(wù)組織應(yīng)屬于由政府組建的公益事業(yè)型組織，其服務(wù)對象是社會全體成員。出臺規(guī)范性文件，明確抗旱服務(wù)組織的事業(yè)單位性質(zhì)，確保依法存續(xù)。二是明確抗旱服務(wù)組織建設(shè)發(fā)展的主要經(jīng)費(fèi)來源。政府預(yù)算投入是抗旱服務(wù)組織建設(shè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的主要來源。根據(jù)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，完全靠市場規(guī)律運(yùn)作建設(shè)發(fā)展抗旱服務(wù)組織的條件還不具備。加大公共財政對抗旱服務(wù)組織的經(jīng)費(fèi)保障力度，擴(kuò)大中央及地方財政的抗旱專項資金規(guī)模，建立專項資金，重點解決抗旱服務(wù)組織大型設(shè)備的購置補(bǔ)貼、社會保障由單位支出的部分、應(yīng)急搶險救災(zāi)中無償支出的部分經(jīng)費(fèi)等。三是國家給予抗旱服務(wù)組織發(fā)展的優(yōu)惠政策?？购禎驳?、解決因旱臨時飲水困難、打井修建臨時中小型水利工程等是抗旱服務(wù)組織的主要業(yè)務(wù)，這些工作大都是臨時性的，且是緊迫的、無償?shù)?。因此國家?yīng)給予抗旱服務(wù)組織開展非主營業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策，在收費(fèi)許可、資質(zhì)準(zhǔn)入、稅賦減免等方面給予政策支持，提高抗旱服務(wù)組織在市場中的競爭力，不斷自我發(fā)展壯大，為防汛抗旱服務(wù)組織的長效發(fā)展創(chuàng)造外部條件。

（2）示范帶動模式

通過示范帶動、政策引導(dǎo)、典型啟發(fā)，促進(jìn)防汛抗旱服務(wù)組織的蓬勃有序發(fā)展。重點在產(chǎn)糧大縣、飲水安全任務(wù)較重的山區(qū)縣發(fā)展一批縣鄉(xiāng)級骨干隊伍，保障防汛抗旱應(yīng)急需要。從規(guī)范化建設(shè)入手，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、政府財政支持、制度建設(shè)、抗旱效能發(fā)揮、多種經(jīng)營、創(chuàng)先爭優(yōu)等方面進(jìn)行量化考核，有計劃地創(chuàng)建一批抗旱服務(wù)組織示范縣，推動防汛抗旱服務(wù)組織蓬勃發(fā)展。

（3）一專多能模式

充分發(fā)揮防汛抗旱服務(wù)組織的物質(zhì)技術(shù)優(yōu)勢，促進(jìn)技術(shù)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)融合，拓寬服務(wù)功能，實現(xiàn)資源共享。一是抗旱服務(wù)組織依靠承擔(dān)抗旱救災(zāi)的單一任務(wù)，很難發(fā)展壯大和持久存續(xù)，需要通過擴(kuò)大服務(wù)功能，拓展服務(wù)內(nèi)容，發(fā)揮應(yīng)有的效能。二是抗旱服務(wù)組織有大型灌排、拉水設(shè)備，有骨干技術(shù)人員，完全有能力承擔(dān)起防汛機(jī)動搶險、排澇、農(nóng)村飲水安全的重任，做到遇險搶險、遇澇排澇、遇旱抗旱，更加高效地發(fā)揮防汛抗旱專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備的作用?？购捣?wù)組織實現(xiàn)一專多能的基本模式，是建立起以抗旱、防汛和排澇機(jī)動搶險、農(nóng)村飲水安全為核心的“三位一體”的服務(wù)功能。

（4）綜合經(jīng)營模式

抗旱服務(wù)組織的準(zhǔn)公益性，決定了防汛抗旱服務(wù)組織必須通過提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，利用物資技術(shù)優(yōu)勢，立足防汛抗旱，面向社會，在市場競爭中爭取效益最大化，既實現(xiàn)物資設(shè)備保值增值，又彌補(bǔ)生產(chǎn)生活經(jīng)費(fèi)不足，為長期存續(xù)提供物質(zhì)保障。可通過設(shè)立抗旱物資門店，發(fā)揮銷售主渠道優(yōu)勢，為農(nóng)民提供物美價廉的抗旱產(chǎn)品和便捷的售后服務(wù)等。在非抗旱搶險期，可利用大型設(shè)備優(yōu)勢，通過承擔(dān)小型水利工程項目創(chuàng)收；可通過租賃設(shè)備獲得經(jīng)濟(jì)收入，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值；可利用技術(shù)人才優(yōu)勢承擔(dān)應(yīng)急抗旱、小型農(nóng)田水利工程的規(guī)劃設(shè)計業(yè)務(wù)，開辟新財源。

2.專業(yè)化與社會化相結(jié)合的模式

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度不斷提高的新形勢下，農(nóng)村興起的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，正逐步取代以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的雙層經(jīng)營體制模式。土地使用權(quán)向種糧大戶集中，規(guī)模化經(jīng)營程度不斷提高，以村組為單元的抗旱服務(wù)組織形式正在被以種糧大戶為龍頭的農(nóng)業(yè)合作聯(lián)合社、農(nóng)業(yè)機(jī)械專業(yè)合作社所替代，抗旱服務(wù)組織基層網(wǎng)絡(luò)發(fā)生了新的變化，要及時制定對以種糧大戶為龍頭組建的新型農(nóng)民抗旱合作組織的扶持政策，對農(nóng)民自愿組合起來的抗旱合作組織進(jìn)行引導(dǎo)、管理和扶持。

專業(yè)化與社會化相結(jié)合的建設(shè)模式，要按照鞏固縣級、發(fā)展鄉(xiāng)級、扶持村級的思路，重點發(fā)展縣級抗旱服務(wù)隊，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級抗旱服務(wù)隊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱服務(wù)分隊掛靠在鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，作為縣級抗旱服務(wù)組織的分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點，發(fā)揮縣鄉(xiāng)抗旱服務(wù)組織與農(nóng)民之間的紐帶作用。村級抗旱服務(wù)組織主要由農(nóng)民自發(fā)組成的供水協(xié)會、農(nóng)機(jī)合作社、水利機(jī)具專業(yè)戶、種糧大戶組成，作為縣鄉(xiāng)抗旱服務(wù)組織的補(bǔ)充，發(fā)揮直接為農(nóng)民提供抗旱機(jī)具和服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)終點作用。社會化模式的重點是鼓勵發(fā)展村級抗旱協(xié)會和農(nóng)民抗旱專業(yè)戶，逐步構(gòu)建完善的社會化抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系和良性運(yùn)行機(jī)制。要出臺必要的扶持政策，鼓勵各地抗旱服務(wù)組織在做好拉水送水、流動澆地、抗旱保灌、排澇搶險等公益性服務(wù)的同時，積極參與市場競爭，擴(kuò)大服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)自我完善、自我發(fā)展。建成以縣級抗旱服務(wù)隊為龍頭，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)抗旱服務(wù)分隊為依托，以村級農(nóng)民抗旱協(xié)會和抗旱專業(yè)戶為基礎(chǔ)的社會化抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

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