文◎馬玉東 王 彥

公告送達(dá)濫用原因與對策

文◎馬玉東*王 彥**

《民事訴訟法》專門規(guī)定了直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、公告送達(dá)等多種送達(dá)方式。然而隨著司法實踐中各種“送達(dá)難”問題的出現(xiàn)，不采用其他送達(dá)方式而是濫用公告送達(dá)的現(xiàn)象也日益凸顯。

一、違法、濫用公告送達(dá)的原因分析

（一）客觀原因

1.直接送達(dá)耗時耗力，擠占法官較大精力。部分案件中，送達(dá)的工作量卻往往比審判等其他工作還要費力、費時。為了“高效率”地完成工作任務(wù)，法官不得不降低標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)送達(dá)任務(wù)。

2.送達(dá)不專業(yè)、不規(guī)范、不靈活，效果不好。文書送達(dá)工作，事關(guān)訴訟權(quán)利義務(wù)和勝敗結(jié)果，法律要求相對嚴(yán)格，應(yīng)當(dāng)由專門的機(jī)構(gòu)和人員來處理。但從目前法院的司法實際來看，并無專業(yè)化處理。另外，現(xiàn)有公告方式難以達(dá)到通知效果。如法院采取在人民法院報上刊登法院公告的送達(dá)效果并不好，原因之一在于人民法院報并不是普通老百姓經(jīng)常接觸的報紙。

3.缺乏必要約束和懲罰機(jī)制。我國現(xiàn)在處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，社會誠信缺失，體系不健全，反映在送達(dá)中多表現(xiàn)為受送達(dá)人及協(xié)助人有故意躲避送達(dá)或拒收的情況，原告方也有誠信缺失行為：如原告為了剝奪被告的訴權(quán)，實現(xiàn)缺席判決，故意虛假提供被告送達(dá)地址。而我國法律對訴訟中違反誠信的行為缺乏規(guī)制和懲罰，給送達(dá)工作造成困難。

（二）主觀原因

1.對公告送達(dá)負(fù)面影響認(rèn)識不足。在當(dāng)事人即使收不到的情況下，公告送達(dá)結(jié)果推定為送達(dá)成功，這是公告送達(dá)與其他送達(dá)方式相比最為明顯的優(yōu)勢，同時也是一種缺陷。這一缺陷可能帶來多個層面的問題。首先從當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)視角看，當(dāng)事人在案件審理的過程中要行使權(quán)利，首先必須要了解自己已經(jīng)受到起訴，因公告送達(dá)很難通知到受送達(dá)人，如果濫用公告送達(dá)可能對當(dāng)事人的知情權(quán)、應(yīng)訴權(quán)，繼而對答辯權(quán)、舉證權(quán)、質(zhì)證權(quán)等一系列的權(quán)利造成損害。其次，從審判視角看，以公告送達(dá)的案件容易造成冤假錯案。公告送達(dá)導(dǎo)致抗辯平衡失控、證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證，事實可信度大打折扣，判決難免形成一邊倒的局面。第三，從判決公信力視角來看，由于受送達(dá)人訴訟權(quán)利被剝奪，導(dǎo)致產(chǎn)生不滿情緒，勢必造成執(zhí)行難度增加。

2.公告送達(dá)畢竟是一種推定送達(dá)，且在司法實踐中公告送達(dá)案件大多為缺席審理、缺席判決，直接影響案件審理結(jié)果的公正性，所以公告只是一種不得已而為之的送達(dá)方式。司法實踐中，由于公告送達(dá)簡單好用，效力明確，一些審判人員遇到送達(dá)困難時往往傾向于公告送達(dá)了結(jié)送達(dá)程序。

3.公告送達(dá)審查把關(guān)不嚴(yán)。公告送達(dá)適用條件之一是受送達(dá)人下落不明?！跋侣洳幻鳌币话闶侵浮半x開住所地后沒有音訊”，并非含義明確界限分明的法律名詞，法律也未對此有特別規(guī)定予以解釋，這就給法官靈活適用法律留下了一個較大的自由裁量的空間。由此導(dǎo)致法官操作尺度不一，不僅做不到慎用，甚至積極適用公告送達(dá)，主觀隨意性大，濫用不可避免。

4.防范惡意不夠：如有的當(dāng)事人利用配偶外出的機(jī)會或者故意安排訴訟文書退回而進(jìn)行欺詐式離婚等。依據(jù)法律之規(guī)定，解除婚姻關(guān)系的判決不能申請再審，無法救濟(jì)。此種惡意訴訟嚴(yán)重破壞正常司法活動，侵犯配偶的訴訟權(quán)利，剝奪了對方配偶的婚姻自主權(quán)等合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，慎用公告送達(dá)，切實加強(qiáng)對惡意訴訟的防范。

（三）送達(dá)制度構(gòu)架缺陷

1.當(dāng)事人的送達(dá)積極性未調(diào)動和利用。實踐中，當(dāng)事人一般彼此都很熟悉，均有較強(qiáng)能力查找到對方，這是一種可以充分利用的能力資源。但現(xiàn)行立法中，原告雖然有能力有愿望幫助法院，但立法卻沒有以權(quán)利義務(wù)形式讓原告參與到該項工作中來。

2.公告送達(dá)審查程序未建立。目前，公告送達(dá)由承辦法官自己決定，并不需要特別的公開的和專門的監(jiān)督。如果能夠?qū)κ欠襁x擇選用公告送達(dá)制度，設(shè)置一項公開審查程序，對是否適用公告送達(dá)進(jìn)行聽證論證，將會充分體現(xiàn)司法的公正性和公告適用的合理性。

3.審查標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格。公告送達(dá)適用條件之一是下落不明，而現(xiàn)行立法沒有明確達(dá)到什么情況或條件才能構(gòu)成下落不明，才具有適用公告方式的合理性。

二、改變公告送達(dá)的司法現(xiàn)狀

（一）從強(qiáng)化送達(dá)能力入手，減輕審案法官送達(dá)壓力，減少公告送達(dá)案件數(shù)量

目前法院送達(dá)工作任務(wù)相當(dāng)繁重，可根據(jù)實際情況外包或外聘部分人員專事送達(dá)，以減少審案法官的送達(dá)工作壓力。其次要因地制宜，不斷提高送達(dá)水平。不斷探索完善法院與郵政部門的合作方式，提高郵政部門專遞服務(wù)質(zhì)量。對于在農(nóng)村居住的當(dāng)事人的送達(dá)，因村委會干部具有較大的權(quán)威，也都擁有較強(qiáng)的聯(lián)系能力，應(yīng)當(dāng)加以充分利用。另外，送達(dá)人員也要講究送達(dá)方式方法，盡力消除當(dāng)事人的誤解及抵觸心理，有效化解送達(dá)阻力，從而減少公告送達(dá)案件數(shù)量。

（二）從完善送達(dá)制度入手，合理分配權(quán)利義務(wù)，充分調(diào)動原告協(xié)助送達(dá)積極性

《最高人民法院關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》及《最高人民法院關(guān)于以法院專遞方式郵寄送達(dá)民事訴訟文書的若干規(guī)定》明確了原告及被告對自己送達(dá)地址權(quán)責(zé)規(guī)定，但卻沒有對原告提供被告送達(dá)地址的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。目前的送達(dá)制度將送達(dá)主體僅限定在法院這單一主體上，忽視了原告等利害關(guān)系人對送達(dá)工作的協(xié)助意愿。在將來的送達(dá)制度中，應(yīng)適當(dāng)修正目前送達(dá)制度的完全職權(quán)主義模式，引入當(dāng)事人責(zé)任與風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制，將原告的送達(dá)主體地位、送達(dá)義務(wù)予以明確，使之充分發(fā)揮積極主動性，協(xié)助法院完成送達(dá)任務(wù)。在訴訟過程中，法院可視當(dāng)事人的協(xié)助能力要求其承擔(dān)協(xié)助確定送達(dá)地點、提供受送達(dá)人下落、協(xié)助郵寄送達(dá)等義務(wù)，并將原告是否積極履行送達(dá)協(xié)助義務(wù)作為法院決定案件流轉(zhuǎn)進(jìn)程快慢的一個考量因素。

（三）從司法政策完善入手，嚴(yán)格謹(jǐn)慎使用公告送達(dá)，突出公正優(yōu)先性

從司法解釋的內(nèi)容來看，雖然明確了法院要求原告方協(xié)助送達(dá)的規(guī)定，但卻不是義務(wù)，因送達(dá)不能的結(jié)果并未使原告方承擔(dān)不利益，反而大部分原告因此而獲益，促使部分原告為積極公告送達(dá)和缺席審判，故意向法院提供虛假地址，惡意提起訴訟。由此，應(yīng)從司法政策上予以引導(dǎo)，遏制公告送達(dá)過度使用的趨勢，加大對公告送達(dá)運用的限制。一是加強(qiáng)對原告是否履行協(xié)助義務(wù)的審查，防范原告主觀故意不提供準(zhǔn)確地址或怠于協(xié)助履行送達(dá)義務(wù)。二是強(qiáng)化公正優(yōu)先性，建立嚴(yán)格的公告送達(dá)適用條件審查制度。嚴(yán)格謹(jǐn)慎運用公告送達(dá)制度，從嚴(yán)把握公告送達(dá)的適用條件，從嚴(yán)認(rèn)定“下落不明”，決不能一找不到人就采取公告送達(dá)。三是強(qiáng)化職權(quán)調(diào)查。在原告無法提供被告的準(zhǔn)確地址的情況下，法院應(yīng)主動運用職權(quán)調(diào)查被告下落，只有窮盡手段而不能的情況下，或有確切證據(jù)證明“下落不明”事由存在的情況下方可使用公告送達(dá)方式。

（四）從司法實際需要入手，建立健全與公告送達(dá)有關(guān)司法制度

我國司法模式引進(jìn)當(dāng)事人抗辯主義以來，強(qiáng)化了庭審中當(dāng)事人的舉證義務(wù)，弱化了法官的審查義務(wù)，使得法官在民事訴訟中，主動探尋實體真實的意愿大大下降，使法官對證據(jù)的全面審查變?yōu)閷ψC據(jù)的片面形式審查，證明標(biāo)準(zhǔn)大幅下降。在此模式下，因公告送達(dá)幾乎等同于不送達(dá)，導(dǎo)致一方當(dāng)事人基本上很難出現(xiàn)在法庭上與對方當(dāng)事人進(jìn)行抗辯。在此時，法院仍嚴(yán)守原有審判模式，而其中舉證質(zhì)證制度將因當(dāng)事人未出庭而未發(fā)揮應(yīng)有作用，法官嚴(yán)守控辯模式，怠于詢問、查證，以致于缺席審判成為徒有審判形式的程序。這一點從缺席審判的庭審筆錄可以看出，幾乎相當(dāng)于沒有開庭，原告方勝訴是必然。因此，完善缺席審判制度、恢復(fù)審判平衡和抗辯平衡，對于防范惡意訴訟，減少公告送達(dá)的負(fù)面影響也具有積極的意義。

*河南省登封市人民檢察院檢察長[452470]

**河南省登封市人民檢察院民行科[452470]