上海市楊浦區(qū)人民檢察院課題組

2012年3月，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》，對(duì)我國(guó)《刑事訴訟法》作出了重要修改。修改后的《刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱新刑訴法）的一大特色是強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，凸顯了法律監(jiān)督工作對(duì)維護(hù)司法公正、保障人權(quán)的重要作用。

對(duì)逮捕后強(qiáng)制措施變更的監(jiān)督、立案監(jiān)督分別是新刑訴法第94條、第111條（修改前的《刑事訴訟法》第73條、第87條）賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)能，是偵查監(jiān)督權(quán)能的重要組成部分。其中，對(duì)逮捕后強(qiáng)制措施變更的監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)和保障人權(quán)、確保訴訟正常進(jìn)行的重要權(quán)能。究其本質(zhì)而言，逮捕是最為嚴(yán)厲的刑事強(qiáng)制措施，人民檢察院審查批準(zhǔn)逮捕的過(guò)程也是對(duì)強(qiáng)制措施的適用實(shí)施法律監(jiān)督的過(guò)程。逮捕決定權(quán)的內(nèi)容既包括作出逮捕或不捕的決定，也包括維護(hù)逮捕或不捕決定的權(quán)威性、穩(wěn)定性的內(nèi)容，從而共同體現(xiàn)逮捕權(quán)的完整性，1進(jìn)而確保監(jiān)督效果落實(shí)到位。而刑事立案是刑事訴訟活動(dòng)的第一個(gè)環(huán)節(jié)，因此立案監(jiān)督是刑事司法公正起點(diǎn)的保障，其作用和地位十分突出：既防止和糾正有案不立，依法打擊犯罪；又防止和糾正違法立案，保障公民權(quán)利。目前，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等規(guī)定，逮捕后強(qiáng)制措施變更的監(jiān)督由偵查監(jiān)督部門行使，立案監(jiān)督由偵查監(jiān)督部門、控告申訴部門行使。但是囿于法條規(guī)定不夠具體、監(jiān)督人員不足等因素，這兩項(xiàng)監(jiān)督權(quán)能在實(shí)踐中的效果還不夠突出和明顯，應(yīng)該從理論與實(shí)踐的雙重考慮中研究完善。

在新刑訴法對(duì)司法職能進(jìn)行一次配置的前提下，特別是對(duì)法律監(jiān)督職能予以加強(qiáng)的新形勢(shì)下，遵循立法精神，在實(shí)證分析利弊得失的基礎(chǔ)上，對(duì)法律監(jiān)督職能進(jìn)行更為科學(xué)的二次配置，是學(xué)習(xí)貫徹新刑訴法、加強(qiáng)和改進(jìn)檢察工作的應(yīng)有之義，也是檢察機(jī)關(guān)的固有權(quán)屬，具有較強(qiáng)的理論前瞻性和實(shí)踐探索價(jià)值。

一、現(xiàn)實(shí)性考察——兩類偵查監(jiān)督權(quán)能行使的不足之處及歸因

法治的和諧運(yùn)行，要求權(quán)力的科學(xué)配置。同樣，法律監(jiān)督職能的和諧運(yùn)行，也要求從監(jiān)督效能的角度進(jìn)行考察，繼而研究法律監(jiān)督職能配置是否科學(xué)。因此，我們?cè)谡撌鲋蹙蛻?yīng)當(dāng)基于新刑訴法條文之規(guī)定，對(duì)逮捕后強(qiáng)制措施變更（撤銷）的監(jiān)督、立案監(jiān)督這兩項(xiàng)權(quán)能的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況進(jìn)行實(shí)證分析。以上海市某基層檢察院2009年至2011年3年間此兩類監(jiān)督情況為例，可做如下考察。

（一）對(duì)兩類偵查監(jiān)督權(quán)能行使情況的考察

1.逮捕后強(qiáng)制措施變更（撤銷）的監(jiān)督的實(shí)證考察

在2009年至2011年三年間，該區(qū)公安機(jī)關(guān)變更逮捕的案件共15件，其中因出現(xiàn)法定的不能逮捕或不適于羈押原因（如被羈押人因病、因孕不適于羈押，證據(jù)發(fā)生變化不符合逮捕條件）的有7件，以“取保候?qū)彌](méi)有社會(huì)危險(xiǎn)性”、“情節(jié)輕微”、“無(wú)羈押必要”等模糊理由變更為取保候?qū)彽挠?件。在上述15件變更或撤銷逮捕措施的案件中，公安機(jī)關(guān)通過(guò)書面形式通知檢察機(jī)關(guān)的共14件，且均為事后通知；1件未作通知。

修改前的《刑事訴訟法》對(duì)于強(qiáng)制措施變更或撤銷的監(jiān)督之規(guī)定被完全保留下來(lái)，成為新刑訴法第94條之規(guī)定。法條規(guī)定，“采取強(qiáng)制措施不當(dāng)”是強(qiáng)制措施變更和撤銷的法定要求，并原則性地規(guī)定了公安機(jī)關(guān)撤銷或變更逮捕應(yīng)通知原批準(zhǔn)的檢察機(jī)關(guān)。但是，法條對(duì)于何時(shí)通知、何人通知、如何通知、不通知的后果等問(wèn)題并未作出具體的規(guī)定，使得這一規(guī)定的執(zhí)行缺乏制約性，監(jiān)督權(quán)能的行使陷于被動(dòng)。從逮捕的角度來(lái)看，撤銷逮捕措施意味著對(duì)原來(lái)采取的逮捕措施作出否定性評(píng)價(jià)，即根據(jù)批準(zhǔn)逮捕時(shí)所掌握的事實(shí)和證據(jù)就不應(yīng)當(dāng)采取逮捕措施，而作出決定的機(jī)關(guān)基于錯(cuò)誤判斷而決定適用了。變更逮捕措施則表明對(duì)犯罪嫌疑人、被告人適用逮捕措施與保障訴訟順利進(jìn)行的需要不相符合，需要變更為其他強(qiáng)制措施。這不是對(duì)原有逮捕措施的否定，因?yàn)檫@種“不當(dāng)”是在刑事訴訟過(guò)程中隨著案情被進(jìn)一步掌握或者被告人、犯罪嫌疑人的個(gè)人情況發(fā)生變化，又或者是隨著期限的屆滿而逐漸顯現(xiàn)出來(lái)的。既然逮捕措施是刑事訴訟法中公安機(jī)關(guān)唯一不具有決定權(quán)的強(qiáng)制措施，而變更或撤銷意味著對(duì)檢察機(jī)關(guān)原逮捕決定的否定性評(píng)價(jià)，逮捕的撤銷與變更必定無(wú)法繞開(kāi)檢察機(jī)關(guān)的參與。但是，基于上述數(shù)據(jù)，逮捕后強(qiáng)制措施變更（撤銷）的監(jiān)督還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.立案監(jiān)督的實(shí)證考察

同樣基于以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在2009年至2011年三年間，被害人向檢察機(jī)關(guān)提出對(duì)公安機(jī)關(guān)不立案的申訴共61件，其中僅4件最終立案，約占總數(shù)的6.5%。最終立案的4起案件，均是通過(guò)公檢兩機(jī)關(guān)會(huì)商后，公安機(jī)關(guān)予以立案。

立案監(jiān)督需要加強(qiáng)的直接原因，首先在于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查方式上的制約。根據(jù)法條規(guī)定，立案監(jiān)督有兩種來(lái)源，一是人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，二是被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)中承擔(dān)立案監(jiān)督職能的部門為偵監(jiān)部門和控申部門。偵監(jiān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督在審查批捕工作中發(fā)現(xiàn)的刑事立案活動(dòng)中的違法行為，控申部門受理當(dāng)事人在刑事立案活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的違法行為的申訴。其中，控申部門的立案監(jiān)督結(jié)果不具有獨(dú)立性，其監(jiān)督效果需要偵監(jiān)部門的配合。法定的立案監(jiān)督方式主要有兩種，一是自行調(diào)查，二是書面審查。書面審查主要是通過(guò)查閱、復(fù)印公安機(jī)關(guān)刑事受案、立案、破案等登記表冊(cè)和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)等相關(guān)法律文書的方式進(jìn)行審查。而調(diào)查的形式和手段則更為廣泛，可以通過(guò)詢問(wèn)辦案人員和有關(guān)當(dāng)事人、查閱全部案卷材料等方式進(jìn)行。書面審查方式因其間接性、表面性、形式性而有所局限，但是，目前實(shí)踐中普遍采用的監(jiān)督方式仍為書面審查方式，其在監(jiān)督實(shí)踐中的不足還是較為明顯的。

（二）對(duì)兩類偵查監(jiān)督權(quán)能行使不足的思考

根據(jù)新刑訴法的規(guī)定，并基于以上數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)兩類偵查監(jiān)督權(quán)能行使的效果還有待加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)對(duì)逮捕措施變更或撤銷決定進(jìn)行通知的規(guī)定沒(méi)有全面執(zhí)行，通知的時(shí)間也不盡統(tǒng)一，給檢察機(jī)關(guān)及時(shí)監(jiān)督審查帶來(lái)困難，難以從實(shí)質(zhì)上對(duì)公安機(jī)關(guān)的變更強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督。立案監(jiān)督的書面審查方式具有局限性，一方面?zhèn)刹榛顒?dòng)是否合法的情況一般不會(huì)直接在偵查案卷中反映出來(lái)，另一方面公安機(jī)關(guān)提供的案件材料是否完整也無(wú)從知曉。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面。

1.法律規(guī)定過(guò)于原則

法條對(duì)于“通知”程序并無(wú)具體的設(shè)計(jì)與安排，使得檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動(dòng)常常陷入被動(dòng)的局面。盡管《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第385條至第388條規(guī)定了人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)或者公安人員在變更強(qiáng)制措施等活動(dòng)中有違法情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出糾正意見(jiàn)，并詳細(xì)規(guī)定了各種情況下應(yīng)當(dāng)采取的監(jiān)督糾正手段，但在實(shí)踐中真正執(zhí)行的難度大、耗時(shí)長(zhǎng)，效果并不理想。在具體實(shí)踐中，變更通知的發(fā)出需要依靠公安機(jī)關(guān)具體承辦人員的個(gè)人主動(dòng)性，隨意性很大，檢察機(jī)關(guān)可能無(wú)法及時(shí)掌握變更情況，甚至無(wú)法獲知變更情況。即使檢察機(jī)關(guān)收到變更通知后發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)變更不當(dāng)，再進(jìn)行監(jiān)督糾正的難度也比較大，成本較高，有的甚至無(wú)法糾正。在立案監(jiān)督的程序設(shè)計(jì)中，法條對(duì)于監(jiān)督的方式并未做出具體規(guī)定，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》也僅規(guī)定“可以要求被害人可以提供有關(guān)材料，進(jìn)行必要的調(diào)查”，并無(wú)具體的程序性設(shè)計(jì)。檢察機(jī)關(guān)與偵查程序相對(duì)隔離（除批準(zhǔn)逮捕外），審查和調(diào)查除非被害人提供確切的證據(jù)或線索，否則檢察機(jī)關(guān)難以發(fā)現(xiàn)不立案的真正原因和背后的違法偵查行為。此外，即便發(fā)出了立案通知，由于偵查程序的啟動(dòng)權(quán)和終結(jié)權(quán)仍然掌控在公安機(jī)關(guān)手中，偵查監(jiān)督能否發(fā)揮效果，仍然需要得到公安機(jī)關(guān)的配合，一旦公安機(jī)關(guān)“拒不立案”或者“立而又撤”、“立而不偵”，檢察機(jī)關(guān)往往也沒(méi)有更好的監(jiān)督、控制辦法，以致此前進(jìn)行的偵查監(jiān)督實(shí)際上并沒(méi)有真正產(chǎn)生效果。2

2.人案矛盾制約職能發(fā)揮

目前，這兩類監(jiān)督職能主要由偵監(jiān)部門和控申部門承擔(dān)。這兩個(gè)部門本身還承擔(dān)著其他訴訟監(jiān)督職能，尤其是偵監(jiān)部門還承擔(dān)著大量審查批準(zhǔn)逮捕的訴訟職能，人案矛盾較為突出，制約了這兩類職能的發(fā)揮。在實(shí)踐中，控申部門承擔(dān)著辦理刑事申訴、刑事賠償案件，集中處理涉檢信訪案件，受理舉報(bào)等職能，而妥善處理涉檢信訪案件是控申部門當(dāng)前最為重要的工作任務(wù)，需要投入大量的時(shí)間和精力，在此情況下，控申部門難以投入足夠的力量處理立案監(jiān)督線索審查，表現(xiàn)為重舉報(bào)初核輕檢察機(jī)關(guān)不立案線索重新審查等問(wèn)題。3偵監(jiān)部門作為刑事訴訟中的重要職能部門，承擔(dān)著審查批準(zhǔn)逮捕的職權(quán)，是刑事訴訟程序中的重要一環(huán)，而逮捕仍是刑事訴訟中較為普遍采用的強(qiáng)制措施，因此，偵監(jiān)部門每天需要處理大量的審查批捕案件，人案矛盾問(wèn)題比較突出，在實(shí)際工作中還難以兼顧對(duì)逮捕措施變更或撤銷的監(jiān)督職能，更遑論騰出足夠的精力行使立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)。這也是實(shí)踐中立案監(jiān)督普遍采用書面審查方式的重要原因之一，大大制約了兩項(xiàng)監(jiān)督職能的發(fā)揮。此外，對(duì)于偵監(jiān)部門來(lái)說(shuō)，立案監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)機(jī)制也存在于審查批捕職能之中，使得立案監(jiān)督職能不可避免地被弱化。

二、應(yīng)然性思考——由社區(qū)檢察室承擔(dān)兩類監(jiān)督職能

通過(guò)理論與現(xiàn)實(shí)、法條與實(shí)務(wù)的雙重審視，無(wú)論是從新刑訴法與相關(guān)司法解釋的規(guī)定來(lái)看，還是從司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督權(quán)能的實(shí)現(xiàn)還存在一定的不足之處，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)能也因此尚未得到較好的實(shí)現(xiàn)。在新刑訴法加強(qiáng)和凸顯檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能的大背景下，我們理應(yīng)以此為契機(jī)，結(jié)合我國(guó)立法和司法的現(xiàn)狀，秉承新刑訴法的立法精神，在檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督權(quán)能的配置上作出更深入的思考和探索。從司法實(shí)踐來(lái)看，由各基層檢察院的社區(qū)檢察部門承擔(dān)新刑訴法第94條、第111條規(guī)定的偵查監(jiān)督職能既符合社區(qū)檢察部門的職能定位，也契合兩類偵查監(jiān)督職能的現(xiàn)實(shí)需要，有利于保證檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督權(quán)能的行使以及法律監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)。

（一）契合監(jiān)督職能優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)需要

此次新刑訴法中有關(guān)內(nèi)容的修改貫穿了刑事訴訟活動(dòng)的全過(guò)程，充分體現(xiàn)了立法者對(duì)于法律監(jiān)督權(quán)能行使的高度重視，使訴訟中權(quán)力的配置、組合提高到一個(gè)更高的層次。然而，制度的價(jià)值關(guān)系不是靜態(tài)的，其實(shí)現(xiàn)取決于實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值所采用的手段和追求這些價(jià)值時(shí)所持有的視野。4刑事訴訟法在對(duì)刑事司法權(quán)進(jìn)行一次配置后，檢察機(jī)關(guān)也必然要相應(yīng)地調(diào)整具體檢察權(quán)能的分配方式和行使方式，以充分、有效地行使法律監(jiān)督職能。審視兩類監(jiān)督職能弱化的表征，并非檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能本身存在缺陷，而是監(jiān)督者與被監(jiān)督者在偵查活動(dòng)中的參與方式和參與度存在差異，監(jiān)督效果難以保證。我們不能因此抹殺檢察機(jī)關(guān)實(shí)施偵查監(jiān)督的機(jī)能，而應(yīng)從內(nèi)部權(quán)能優(yōu)化配置入手，合理安排監(jiān)督權(quán)能運(yùn)行機(jī)制，以滿足刑事訴訟制度科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在刑事訴訟法框架內(nèi)對(duì)檢察內(nèi)部權(quán)能進(jìn)行合理配置和科學(xué)安排是檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)能動(dòng)態(tài)價(jià)值的必然途徑，這也是近年來(lái)司法改革始終以強(qiáng)化司法監(jiān)督、優(yōu)化司法配置為導(dǎo)向的重要原因。

（二）符合社區(qū)檢察部門的職能定位

社區(qū)檢察部門是檢察院派駐社區(qū)的工作窗口，隨著偵查權(quán)在基層的延伸，對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)的法律監(jiān)督也應(yīng)成為社區(qū)檢察部門的主要職能，具體表現(xiàn)為對(duì)容易發(fā)生不公正、不合法、不規(guī)范的執(zhí)法環(huán)節(jié)和社會(huì)關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題的監(jiān)督，努力規(guī)范和解決公安派出所執(zhí)法中共有的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性的問(wèn)題，促進(jìn)公安派出所依法、公正、規(guī)范、文明執(zhí)法。公安派出所是最基本的辦案單位，隨著公安機(jī)關(guān)偵查體制改革的推進(jìn)，公安派出所的職能重點(diǎn)也開(kāi)始向刑事案件偵查轉(zhuǎn)移。目前上海市各區(qū)（縣）公安分局中，刑事案件立案與否這一訴訟活動(dòng)的主要承擔(dān)者實(shí)際為公安派出所，而刑事案件的偵查取證工作也基本由公安派出所完成，對(duì)立案及變更逮捕措施的法律監(jiān)督主要是對(duì)公安派出所偵查活動(dòng)的監(jiān)督。由于偵監(jiān)部門承擔(dān)了較為繁重的批捕工作，難以兼顧立案及變更逮捕措施的監(jiān)督職能，由社區(qū)檢察部門承擔(dān)這兩類監(jiān)督職能，既保證了立案監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性，又能更深入、及時(shí)、有效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果。

（三）具備實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能的顯著優(yōu)勢(shì)

對(duì)立案及逮捕變更（撤銷）的監(jiān)督難點(diǎn)就是信息渠道不暢。檢察機(jī)關(guān)除對(duì)公安機(jī)關(guān)的個(gè)別重大復(fù)雜案件實(shí)行提前介入外，都是在事后報(bào)捕、移送審查起訴時(shí)，才將案卷材料交與檢察機(jī)關(guān)審查。以立案監(jiān)督為例，事后監(jiān)督的模式往往造成檢察機(jī)關(guān)不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)立案工作中存在的不公正、不合法、不規(guī)范等問(wèn)題。因此，目前檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督工作的啟動(dòng)基本上以當(dāng)事人申訴為主，要在事前或者事中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索，就要有暢通的信息渠道；逮捕變更（撤銷）的后續(xù)處理大多涉及撤案、“另案處理”、由刑事處罰變更為治安處罰、行政處罰等程序，這些情況也都體現(xiàn)在公安派出所的基本信息數(shù)據(jù)之中，而掌握公安派出所刑事案件基本情況，實(shí)施動(dòng)態(tài)、日常性的監(jiān)督，正是社區(qū)檢察部門的常規(guī)性工作。近年來(lái)，上海市對(duì)社區(qū)檢察工作進(jìn)行了積極地探索和嘗試，并已陸續(xù)實(shí)現(xiàn)對(duì)各基層派出所監(jiān)督的全面覆蓋，由社區(qū)檢察部門承擔(dān)兩類監(jiān)督職能的設(shè)想也得到公安機(jī)關(guān)的積極回應(yīng)和大力支持。2012年5月，上海市楊浦區(qū)人民檢察院與上海市公安局楊浦分局會(huì)簽了兩類監(jiān)督工作的實(shí)施意見(jiàn)，使兩類監(jiān)督職能運(yùn)行機(jī)制更為順暢，也將為實(shí)現(xiàn)對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的近距離監(jiān)督、全程監(jiān)督、及時(shí)監(jiān)督累積實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、制度性設(shè)計(jì)——對(duì)兩類監(jiān)督職能的實(shí)務(wù)構(gòu)造

在肯定由基層檢察院的社區(qū)檢察部門承擔(dān)新刑訴法第94條、第111條規(guī)定的偵查監(jiān)督職能的前提下，還需對(duì)變更（撤銷）逮捕措施和立案兩類刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)能的具體制度設(shè)計(jì)作出相應(yīng)探討。

（一）變更（撤銷）逮捕措施監(jiān)督權(quán)能的制度設(shè)計(jì)

變更（撤銷）逮捕措施的監(jiān)督權(quán)能運(yùn)行應(yīng)當(dāng)具備以下要素：第一，必須是規(guī)定時(shí)限內(nèi)的通知。檢察機(jī)關(guān)作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)逮捕決定的過(guò)程就是檢察機(jī)關(guān)在給定的案件事實(shí)和證據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行判斷的過(guò)程。根據(jù)前面的論述，逮捕的撤銷和變更在本質(zhì)上是對(duì)檢察機(jī)關(guān)之前所作決定的一種評(píng)價(jià)，表明檢察機(jī)關(guān)之前的逮捕決定存在失誤甚至是錯(cuò)誤，而這種評(píng)價(jià)將對(duì)之前的逮捕決定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性改變。檢察機(jī)關(guān)作為逮捕程序的啟動(dòng)者，理應(yīng)掌握程序執(zhí)行的全過(guò)程和實(shí)質(zhì)性改變，因此法律有必要規(guī)定執(zhí)行機(jī)關(guān)撤銷或者變更逮捕措施的時(shí)限，以使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不至于過(guò)分滯后。第二，必須是書面通知。書面通知是通知的有效手段。只有正式的、書面的通知方式才能保證這項(xiàng)程序性工作的常態(tài)化、正規(guī)化，也體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟過(guò)程中互相配合、互相制約的關(guān)系。此外，所謂的書面通知，內(nèi)容也不應(yīng)僅僅局限于簡(jiǎn)單的撤銷或者變更逮捕措施的理由陳述，還應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)的證據(jù)材料的移送，以使檢察機(jī)關(guān)能夠較為全面地了解撤銷或者變更逮捕措施的事實(shí)依據(jù)。第三，必須具備嚴(yán)格的審查程序。之所以將審查批捕權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)而非偵查活動(dòng)的主體公安機(jī)關(guān)，緣于法律對(duì)這一強(qiáng)制措施適用的慎重以及對(duì)偵查權(quán)的制約。但如果偵查機(jī)關(guān)對(duì)于撤銷或變更逮捕僅僅需要通知原批準(zhǔn)的檢察機(jī)關(guān)即可，前面的批準(zhǔn)逮捕程序就失去了監(jiān)督的意義，逮捕的嚴(yán)肅性和權(quán)威性也將受到損害。此外，逮捕的撤銷包含了對(duì)逮捕措施的適用錯(cuò)誤的評(píng)價(jià)，可能給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，因此為逮捕的撤銷或變更設(shè)置一個(gè)嚴(yán)格的審查程序就顯得尤為必要。該制度主要包括如下內(nèi)容。

1.書面通知

公安機(jī)關(guān)對(duì)被逮捕人作出釋放或者變更逮捕措施決定的，應(yīng)當(dāng)在決定作出之日起十日內(nèi)書面通知原批準(zhǔn)逮捕的人民檢察院。書面通知中應(yīng)當(dāng)說(shuō)明釋放被逮捕人或者變更逮捕措施的理由并附相關(guān)證明材料的復(fù)印件。

2.疑義審查

人民檢察院社區(qū)檢察部門負(fù)責(zé)對(duì)公安機(jī)關(guān)釋放被逮捕人或者變更逮捕措施決定的具體審查，如果對(duì)公安機(jī)關(guān)釋放被逮捕人或者變更逮捕措施的決定有疑義的，可以要求公安機(jī)關(guān)向人民檢察院移送案卷材料和相關(guān)證據(jù)。社區(qū)檢察部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查公安機(jī)關(guān)移送的案卷材料和相關(guān)證據(jù)，并可以訊問(wèn)犯罪嫌疑人，聽(tīng)取證人、被害人和辯護(hù)人意見(jiàn)。

3.追捕程序的啟動(dòng)

人民檢察院認(rèn)為被逮捕人不符合釋放或者變更逮捕措施條件的，應(yīng)當(dāng)建議公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕。如果案情重大，不采取逮捕強(qiáng)制措施可能影響訴訟正常進(jìn)行的，人民檢察院也可以直接作出逮捕決定，送達(dá)公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。

4.公檢雙方爭(zhēng)議的解決

公、檢雙方對(duì)是否釋放被逮捕人或者變更逮捕措施分歧較大，難以形成一致意見(jiàn)的，可由檢察長(zhǎng)提交檢委會(huì)討論決定。

5.執(zhí)行及反饋

人民檢察院在審查公安機(jī)關(guān)釋放被逮捕人或者變更逮捕措施工作中，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)有違法情況，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)予以糾正，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將糾正情況通知人民檢察院。

（二）立案監(jiān)督權(quán)能的制度設(shè)計(jì)

立案監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)主要依靠調(diào)查、核實(shí)偵查機(jī)關(guān)或者被害人提供的證據(jù)或其他有關(guān)材料。根據(jù)《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定（試行）》的規(guī)定，對(duì)立案材料的調(diào)查核實(shí)可以通過(guò)詢問(wèn)辦案人員和有關(guān)當(dāng)事人，查閱、復(fù)印公安機(jī)關(guān)刑事受案、立案、破案等登記表冊(cè)和立案、不立案、撤銷案件、治安處罰、勞動(dòng)教養(yǎng)等相關(guān)法律文書及案卷材料等方式進(jìn)行。而這一過(guò)程需要得到公安機(jī)關(guān)的配合。審查應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行，嚴(yán)禁使用強(qiáng)制措施；調(diào)查要秘密進(jìn)行，不暴露意圖，一般不接觸犯罪嫌疑人。與偵查活動(dòng)不同的是，調(diào)查核實(shí)工作是輔助立案監(jiān)督權(quán)而進(jìn)行的。調(diào)查的內(nèi)容主要包括是否符合刑事訴訟法規(guī)定的立案條件，是否屬于公安機(jī)關(guān)管轄，公安機(jī)關(guān)是否立案，公安機(jī)關(guān)的不立案理由是否成立等等。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查中，可以詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、辨認(rèn)、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料或查閱相關(guān)案卷材料，必要時(shí)可介入公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)。行使調(diào)查權(quán)使檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督不再僅僅為“形式審查”，而是通過(guò)掌握“第一手”資料以保證立案監(jiān)督的準(zhǔn)確性。該制度主要包括如下內(nèi)容。

1.受理及初查

社區(qū)檢察部門負(fù)責(zé)受理被害人關(guān)于公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的申訴，控申部門收到不立案申訴的，立即移交社區(qū)檢察部門。社區(qū)檢察部門自收到被害人申訴之日起3日內(nèi)，查明所申訴事項(xiàng)是否符合刑事訴訟法規(guī)定的立案條件，是否屬于公安機(jī)關(guān)管轄，公安機(jī)關(guān)是否立案。社區(qū)檢察部門經(jīng)審查認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立案的，向公安機(jī)關(guān)制發(fā)《說(shuō)明不立案理由通知書》，要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由并提交相關(guān)法律文書及案卷材料。

2.核實(shí)及調(diào)查

社區(qū)檢察部門收到公安機(jī)關(guān)提交的《不立案理由說(shuō)明書》后，應(yīng)當(dāng)圍繞不立案理由是否成立進(jìn)行調(diào)查。為保證社區(qū)檢察部門調(diào)查權(quán)的行使，公安機(jī)關(guān)應(yīng)提交與案件有關(guān)的全部法律文書及證據(jù)材料，具體包括：（1）接受刑事案件登記表、110接警處記錄等；（2）不立案決定書或撤案決定書；（3）立案決定書；（4）嫌疑人、被害人及證人的詢問(wèn)筆錄；（5）現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄（記錄）；（6）治安行政處罰決定書、勞動(dòng)教養(yǎng)決定書；（7）其他案件相關(guān)材料。同時(shí)，對(duì)涉及被調(diào)查對(duì)象有無(wú)違法行為、違法行為情節(jié)輕重的各種證據(jù)都應(yīng)當(dāng)依法全面、客觀地收集。社區(qū)檢察部門還可根據(jù)需要介入公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)，但應(yīng)遵循不得使用限制人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性措施等限制。

3.作出立案或維持決定

社區(qū)檢察部門經(jīng)調(diào)查核實(shí)，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不成立的，向公安機(jī)關(guān)制發(fā)《立案通知書》通知其立案。同時(shí)，社區(qū)檢察部門可將《立案通知書》報(bào)送該公安機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)備案。這樣，既落實(shí)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案活動(dòng)的知情權(quán)，也同時(shí)啟動(dòng)了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，起到了雙重監(jiān)督的作用。公安機(jī)關(guān)收到《立案通知書》后仍不立案的，社區(qū)檢察部門可通過(guò)制發(fā)《糾正違法通知書》、《檢察建議書》等方式予以糾正。社區(qū)檢察部門還應(yīng)同時(shí)對(duì)案件實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，跟蹤監(jiān)督是否存在“立而又撤”、“立而不偵”等違法問(wèn)題并及時(shí)要求糾正。

注：

1張西軍：《逮捕措施變更程序的完善思考》，《人民檢察》2009年第17期。

2萬(wàn)毅：《論偵查程序處分權(quán)與偵查監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)》2008年第2期。

3王念峰：《關(guān)于控申檢察部門參與訴訟監(jiān)督的思考》，《中國(guó)刑事法雜志》2011年第7期。

4柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策》，商務(wù)印書館2000年版，第88頁(yè)。