● 徐秋慧

迄今為止，我國大量進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民仍不能與城市居民平等地分享就業(yè)機(jī)會?，F(xiàn)有的文獻(xiàn)一般將這種就業(yè)歧視歸咎為傳統(tǒng)的戶籍制度，然而更深層次的原因則是隱藏在其背后的利益矛盾和沖突。本文擬從制度變遷的視角，考察農(nóng)民進(jìn)城對城市居民就業(yè)和生計(jì)的影響，分析城市居民可能蒙受的利益損失和反應(yīng)，探討消除阻力的路徑選擇。

一、就業(yè)機(jī)會均等化的實(shí)質(zhì)

社會能否平等地分配就業(yè)機(jī)會，關(guān)乎每一個(gè)求職者的根本利益。已經(jīng)開始并正在推進(jìn)的就業(yè)機(jī)會均等化，屬于勞動就業(yè)制度改革的范疇。我國傳統(tǒng)勞動就業(yè)制度的一個(gè)重要特征，是城鄉(xiāng)居民在城市就業(yè)機(jī)會的不平等。改革開放以前，我國城市實(shí)行排他性的全面就業(yè)制度，政府全面保障城市居民就業(yè)。達(dá)到法定勞動年齡的城市居民，只要具備基本的就業(yè)條件，就可以通過勞動部門或人事部門安排就業(yè)。而這種安置一旦妥當(dāng)，職工就很少有機(jī)會再更換單位了。作為放棄擇業(yè)權(quán)的補(bǔ)償，職工只要不犯大的錯(cuò)誤，就有權(quán)在一個(gè)單位終身就業(yè),并享受單位提供的醫(yī)療、養(yǎng)老、住房和子女教育等福利保障。在農(nóng)村，將農(nóng)民固定于土地上的產(chǎn)權(quán)制度和戶籍制度，如果沒有考取并畢業(yè)于大中專學(xué)校，沒有被國有企業(yè)招工，沒有應(yīng)征入伍并晉升為軍官，就沒有機(jī)會離開土地，離開鄉(xiāng)村。

實(shí)行市場化改革后，上述勞動就業(yè)制度有所改變。一是在城市，政府不再包攬居民的就業(yè)，企業(yè)改制中下崗的職工、大中專學(xué)校畢業(yè)生及其他新增就業(yè)人員都需要自己尋找就業(yè)門路，勞動市場逐步形成。二是在農(nóng)村，剩余勞動力可以就地轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、家庭企業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有些內(nèi)地農(nóng)民還有機(jī)會到東部沿海城市就業(yè)，由此形成了中國特有的“民工潮”。但是，一旦城市失業(yè)率上升，就業(yè)壓力增大，政府就會再次限制農(nóng)民進(jìn)城，以保障城市居民優(yōu)先就業(yè)。例如，相關(guān)部門制訂的《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》，某些城市制定的《使用和聘用外地勞動力分類管理辦法》,以及形形色色的“騰籠換鳥”政策等，都具有濃厚的限制農(nóng)民進(jìn)城，確保本地居民優(yōu)先就業(yè)的地方保護(hù)主義色彩。

就業(yè)機(jī)會不平等首先會阻礙勞動力由低生產(chǎn)率的傳統(tǒng)部門向高生產(chǎn)率的現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移，不利于人力資源優(yōu)化配置，在經(jīng)濟(jì)上是無效率的。同時(shí)，就業(yè)機(jī)會不平等屬于就業(yè)歧視，侵犯進(jìn)城農(nóng)民的基本權(quán)利，在倫理上也是不公平的。此外，就業(yè)機(jī)會不平等還嚴(yán)重阻礙農(nóng)民增產(chǎn)增收入，擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距，撕裂社會。因此，這種局面必須改變?；镜母母锼悸肥?，深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的勞動市場，鼓勵農(nóng)村剩余勞動力自由流動，保障進(jìn)城農(nóng)民與城市居民平等地分享就業(yè)機(jī)會。如果實(shí)現(xiàn)了上述改革，農(nóng)村居民可以自由進(jìn)城，與城市居民平等競爭就業(yè)崗位，在短期內(nèi)城市居民原來享有的全面就業(yè)保障和社會福利就有可能減少，甚至消失；相反，進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會和經(jīng)濟(jì)收入就會相應(yīng)地增加，社會地位也會有所提高。這樣，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)利益關(guān)系與利益格局就會從根本上改變?？梢?就業(yè)機(jī)會均等化改革的實(shí)質(zhì)，是調(diào)整進(jìn)城農(nóng)民與城市居民在就業(yè)方面業(yè)已形成的利益關(guān)系和利益格局。

二、就業(yè)機(jī)會均等化過程中的利益損失

從邏輯上講，破除阻礙勞動力自由流動的藩籬，保障農(nóng)村居民與城市居民平等地分享就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)剩余勞動力由低生產(chǎn)率的傳統(tǒng)部門向高生產(chǎn)率的現(xiàn)代部門轉(zhuǎn)移，一定會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增加就業(yè)崗位，提高包括城市居民在內(nèi)的全體居民的福利水平。但是，從打破舊制度到創(chuàng)立新制度并使之順利運(yùn)行并，需要經(jīng)歷一個(gè)較長的時(shí)期。在此期間，進(jìn)城農(nóng)民(及其家庭)和城市中小企業(yè)會直接受益，但某些城市居民則有可能蒙受這樣或那樣的暫時(shí)損失甚至是永久性損失。另外,就業(yè)機(jī)會均等化的改革必然有人受益，也有人受損，不可能使所有的人同時(shí)受益或同等程度受益。換言之，在就業(yè)機(jī)會均等化過程中，如果現(xiàn)在沒有人受損，將來就不可能有人受益。但是，在不同的階段，各個(gè)利益主體蒙受的損失不盡相同，因而需要分別加以考察。

首先，有些人蒙受的是絕對損失，有些人則是相對損失。所謂“絕對損失”，指的是在就業(yè)機(jī)會均等化過程中發(fā)生的實(shí)際收入絕對下降的情形。例如，在城市就業(yè)崗位既定的情況下，如果機(jī)會向所有求職者平等開放，就有可能出現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工獲得了就業(yè)機(jī)會，而等量的城市居民則暫時(shí)待業(yè)。如果其他條件不變，待業(yè)者的期望收入就化為烏有了。再如，在勞動需求不變的情況下，如果允許農(nóng)民進(jìn)城，就會增加勞動供給，均衡工資率下降，這時(shí)新增雇員的初始工資就會減少。可以肯定的說，在某一個(gè)時(shí)點(diǎn)上，農(nóng)民工確實(shí)“搶走”了一部分城市人的飯碗，使后者蒙受了絕對損失。這是一部分城市居民反對農(nóng)民進(jìn)城的重要原因。

就業(yè)機(jī)會均等化過程中的相對損失，是指由于利益格局的變動，某些城市居民收入的相對減少。進(jìn)城農(nóng)民從總體上看，科技文化素質(zhì)較低，只能在二級勞動市場就業(yè)，收入水平較低。但是，其中也不乏少數(shù)佼佼者通過多年努力打拼，積累了人力資本，提高了收入水平。某些城市居民現(xiàn)有的收入盡管沒有減少，甚至還有所增加，但有可能不如上述成功進(jìn)城農(nóng)民增加得多，因而收入水平相對下降，從而使他們感到自己的利益受到了損失。隨著改革的深化，還會蒙受越來越多的相對損失。對此，我們應(yīng)當(dāng)有充分的認(rèn)識。

其次，有些城市居民蒙受的是物質(zhì)損失，有些則是精神損失?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，影響人們行為的因素，不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)中通常所說的經(jīng)濟(jì)利益，也包括各種各樣的精神利益。作為人們行為目標(biāo)函數(shù)的效用，本身就是一種主觀感受，在許多情況下很難用金錢或物質(zhì)的東西直接衡量。例如，經(jīng)濟(jì)地位的下降、社會聲望的削弱、優(yōu)越感的消失等等，廣義地說都是一種利益損失。在很長一段時(shí)期內(nèi)，城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會等方面存在著巨大差別，農(nóng)村人普遍地羨慕城市人，向往城市生活。隨著大量農(nóng)民進(jìn)城，并融入城市生活，轉(zhuǎn)變?yōu)樾率忻?，城市人原來享有的社會聲望下降了，?yōu)越感也逐漸消失了。對他們來說，就業(yè)機(jī)會均等化導(dǎo)致的損失，就不單單是物質(zhì)的，同時(shí)也是精神的。

再次，有些城市居民蒙受的是暫時(shí)損失，有些則是長遠(yuǎn)損失。暫時(shí)損失是指平等開放就業(yè)機(jī)會初期造成的損失，這些損失有可能在機(jī)會均等化產(chǎn)生效益時(shí)得到補(bǔ)償。就業(yè)機(jī)會均等化從開始支付成本到開始見效，再到收益超出成本,使損失最終得到補(bǔ)償之前,也存在著一個(gè)時(shí)滯期。在這個(gè)時(shí)滯期內(nèi),有些城市居民不可避免地要蒙受一些損失。不過,這些損失會隨著機(jī)會均等化、經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)崗位增加，會逐漸減少乃至消失并最終得到補(bǔ)償，因而具有暫時(shí)性。在忍受暫時(shí)損失的時(shí)期，人們往往感到恐懼和憂慮。這是機(jī)會均等化進(jìn)程相對遲緩的重要原因。

長遠(yuǎn)損失一般是指不改革就業(yè)制度或改革措施不當(dāng)給人們帶來的損失。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，假如繼續(xù)限制農(nóng)民進(jìn)城,國民經(jīng)濟(jì)尤其是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，城市就業(yè)崗位不能較快增加，城市居民就業(yè)難的局面就很難消除,人們將不得不在長期內(nèi)忍受待業(yè)或失業(yè)的折磨。正因?yàn)槿绱?我們才決心開放城市就業(yè)機(jī)會。另外,有些人蒙受的損失是無法從新增收益中得到補(bǔ)償?shù)?。例?有些年齡偏大、特別是就業(yè)能力較低的城里人,在同進(jìn)城農(nóng)民公平競爭崗位時(shí)未能就業(yè)或者失業(yè)。這種損失就是很難補(bǔ)償?shù)模驗(yàn)樗麄円呀?jīng)沒有機(jī)會和能力重新就業(yè)了。這些人的損失不僅是長期的，而且是永久性的。

三、就業(yè)機(jī)會均等化過程中的阻力

在城市就業(yè)機(jī)會逐步同時(shí)向城市居民和進(jìn)城農(nóng)民開放的過程中，蒙受損失的人為了維護(hù)既得利益，避免或減少損失，必然或多或少、或明或暗地抱怨、抗議、抵制、阻撓乃至反對就業(yè)機(jī)會均等化，成為改革的阻力。這種阻力大體上有以下三種情形。

首先，來自利益受損者的相對阻力蒙受損失的城市居民為了維護(hù)自身利益而抵制農(nóng)民進(jìn)城所形成的阻力。這種阻力源于機(jī)會開放過程中受損者與獲益者之間的利益沖突，一般表現(xiàn)為受損集團(tuán)與獲益集團(tuán)之間的對立。在機(jī)會開放過程中，城市勞動市場上大體上有三個(gè)利益集團(tuán)：一是科技文化素質(zhì)較低的城市居民。他們主要在二類勞動市場上就業(yè)，與進(jìn)城農(nóng)民有較強(qiáng)的替代關(guān)系。在同進(jìn)城農(nóng)民平等競爭就業(yè)崗位時(shí)，他們有可能競爭失利而暫時(shí)待業(yè)或失業(yè)，因而強(qiáng)烈地抵制開放就業(yè)機(jī)會。二是科技文化素質(zhì)較高的城市居民。他們主要在一類勞動市場就業(yè)，與進(jìn)城農(nóng)民沒有替代關(guān)系。開放就業(yè)機(jī)會對他們的就業(yè)基本上沒有影響，因而對這項(xiàng)改革持無所謂的態(tài)度。三是準(zhǔn)備進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)村居民。他們在農(nóng)村是過剩的勞動力，開放城市就業(yè)機(jī)會為他們進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商提供了可能，是直接的受益者，因而積極擁護(hù)機(jī)會開放。就業(yè)機(jī)會均等化對各個(gè)集團(tuán)的特殊利益有不同的影響，影響程度存在差別，對開放就業(yè)機(jī)會的認(rèn)識、態(tài)度、行動等也各不相同，從而導(dǎo)致這樣或那樣的沖突。

其次,來自全體城市居民的絕對阻力。絕對阻力指的是在就業(yè)機(jī)會均等化過程中，每一個(gè)城市居民都有可能蒙受損失形成阻力，這種阻力在城市居民中具有普遍性。例如，在開放城市就業(yè)機(jī)會的初期，大量農(nóng)民工隨遷子女入讀城市學(xué)校，分享城市原住民子女的教育資源，那些有孩子上學(xué)的城市居民就傾向于反對農(nóng)民進(jìn)城。再如，進(jìn)城農(nóng)民一般在城外租住房子，上下班較遠(yuǎn)，分享原上班族的公交資源，后者也傾向于反對農(nóng)民進(jìn)城。還如，有些進(jìn)城農(nóng)民在小區(qū)廣場、道路兩側(cè)擺攤經(jīng)營，影響原住民的生活環(huán)境，也招致反對。類似的現(xiàn)象還有很多，對于城市原住民來說，這些都是實(shí)實(shí)在在的損失。因此，即使他們同進(jìn)城農(nóng)民沒有直接的就業(yè)競爭關(guān)系，有時(shí)也會反對農(nóng)民進(jìn)城。這也是開放城市就業(yè)機(jī)會進(jìn)展遲緩的一個(gè)重要原因。

對就業(yè)機(jī)會均等化過程中相對阻力和絕對阻力的分析是一種理論上的抽象，在實(shí)際生活中，這兩種阻力往往是同時(shí)發(fā)生并交織在一起的。因?yàn)殚_放城市就業(yè)機(jī)會包括若干具體改革舉措，會涉及到多方面的利益關(guān)系調(diào)整。由于各項(xiàng)改革措施必須相互配套，同步進(jìn)行，所以整個(gè)就業(yè)制度改革所遇到的阻力，就是各項(xiàng)改革所遇到的各種阻力之和。

還應(yīng)當(dāng)看到，少數(shù)人構(gòu)成的阻力往往比多數(shù)人構(gòu)成的推力還要大。這同各個(gè)利益集團(tuán)在改革過程中所處的地位、發(fā)言權(quán)的大小以及“聲音”的高低有關(guān)。例如，城市二類勞動市場上的城市居民雖然人數(shù)較少，但他們抱怨、不滿和抗議農(nóng)民進(jìn)城的“聲音”卻很大，并且易于通過媒體、人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)組織等渠道，傳遞到政府決策層。而政府出于安定社會，爭取民心的需要，也傾向于出臺優(yōu)先保護(hù)本地居民就業(yè)的政策。進(jìn)城農(nóng)民則因?yàn)榇嬖谥按畋丬嚒爆F(xiàn)象而難以集體行動，其訴求非常分散，“分貝”也很低，對政府決策的影響有限。再如，教育、文化、衛(wèi)生、交通、公安、城管等單位的主管人員，都掌握著一定的權(quán)力，有些人則直接管理進(jìn)城農(nóng)民。如果他們感到利益受損，對進(jìn)城農(nóng)民不滿，形成的阻力就相當(dāng)大。所以，在推進(jìn)城市就業(yè)機(jī)會均等化的過程中，對此不能掉以輕心。

四、就業(yè)機(jī)會均等化過程中阻力的消除

在我國城市就業(yè)機(jī)會均等化的過程中始終存在著阻力。在機(jī)會開放的初期這種阻力較小，也易于克服，因而進(jìn)展較快；隨著開放過程的推進(jìn)，利益沖突的加劇，阻力越來越大，并且越來越難以消除，因而嚴(yán)重地阻礙著就業(yè)機(jī)會開放。如果這種局面不能盡快地改變，就有可能無限期地推遲機(jī)會開放，使傳統(tǒng)體制繼續(xù)下去。因此，推進(jìn)城市就業(yè)機(jī)會均等化的關(guān)鍵在于消除各種各樣的阻力。

從理論上說，開放城市就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)農(nóng)村居民進(jìn)城，有利于推動經(jīng)濟(jì)增長，增進(jìn)全社會福利，因而對包括城市居民在內(nèi)的全體居民是有利的。對多數(shù)城市居民來說，在短期內(nèi)蒙受的損失，完全可以從長期的更大收益中得到補(bǔ)償。通過宣傳教育，使廣大的城市居民正確對待眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，就有可能改變他們對農(nóng)民進(jìn)城的態(tài)度，減少對開放城市就業(yè)機(jī)會的抵制。這是克服阻力的一個(gè)重要方法，但其作用是有限的。

某些城市居民之所以反對開放城市就業(yè)機(jī)會,是因?yàn)榇伺e損害了他們的利益。如果能對他們進(jìn)行某種形式的補(bǔ)償，使之減少損失，或降低受損程度，這種阻力就有可能減少或消除。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，可考慮下述補(bǔ)償辦法：一是建立失業(yè)保障基金，補(bǔ)助暫時(shí)失業(yè)的工人；二是建立養(yǎng)老保障基金，幫助退休工人安度晚年；三是建立最低生活保障基金，幫助貧困家庭正常生活；四是建立再就業(yè)培訓(xùn)基金，幫助失業(yè)工人重新就業(yè)。這些補(bǔ)償辦法基本上屬于社會保障范疇，已經(jīng)在不同程度上實(shí)施了，也取得了一些成效。但由于種種條件的限制，制度建設(shè)還不完善，補(bǔ)償效果也不盡如人意。

需要指出，旨在消除就業(yè)機(jī)會均等化阻力、加快其進(jìn)程而實(shí)施的補(bǔ)償，從本質(zhì)上說是將該項(xiàng)改革受益者的一部分新增收入補(bǔ)償受損者，維持后者的既得利益，因而補(bǔ)償性支出嚴(yán)格說來是“非生產(chǎn)悸”的，是對國民收入的重新分配。但是，這種補(bǔ)償確實(shí)減少了阻力和社會沖突，有助于農(nóng)民順利進(jìn)城，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)活力。實(shí)踐表明，新增收益總是多于補(bǔ)償額，因而在經(jīng)濟(jì)上是可行的，雖然這種補(bǔ)償盡管有“養(yǎng)懶人”之嫌，但對于推進(jìn)城市就業(yè)機(jī)會均等化改革來說是有積極意義的。

同時(shí)，我們也應(yīng)該看到上述補(bǔ)償措施的局限性。首先，這種補(bǔ)償只能是部分補(bǔ)償，而非充分補(bǔ)償。例如，工人失業(yè)后得到的失業(yè)補(bǔ)助都低于在崗時(shí)的工資水平；再如，提前退休工人領(lǐng)取的養(yǎng)老補(bǔ)貼，也少于在職時(shí)的收入。這是因?yàn)?，如果對所有的損失都給予補(bǔ)償,原來的利益格局就不會改變,實(shí)質(zhì)上的改革就不會發(fā)生。所以，要想推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的就業(yè)制度改革，就只能進(jìn)行部分的補(bǔ)償；既然補(bǔ)償是部分的，也就不能奢望此舉可以消除全部阻力。

還應(yīng)該看到，補(bǔ)償是一種收入的轉(zhuǎn)移支付，操作起來費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，成本很高。例如，開放城市就業(yè)機(jī)會后出現(xiàn)的暫時(shí)失業(yè)，哪些是因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民競爭造成的，需要給予補(bǔ)償；哪些是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的，需要工人自理，并不容易劃分清楚。并且，失業(yè)工人的損失有多少，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償多少，怎樣補(bǔ)償，也不是很容易算清楚的。既然城市居民的損失帳很難算清楚，要做到充分補(bǔ)償也是不可能的。

此外，有些人蒙受的損失是很難補(bǔ)償?shù)?。例如前面提到的精神損失和相對損失，就很難通過再分配的形式給予補(bǔ)償。另外，在一定時(shí)期內(nèi)，新增加的收益還不夠多，社會還沒有能力對所有的損失進(jìn)行補(bǔ)償。例如，不可能在短時(shí)期內(nèi)大幅度提高失業(yè)補(bǔ)償。既然損失得不到補(bǔ)償，指望他們停止反對改革也是很難的。

總之，對就業(yè)機(jī)會均等化過程中城市居民蒙受的損失進(jìn)行補(bǔ)償，有可能消除一部分阻力，但不可能消除全部的阻力。在這個(gè)過程中，總還會剩下一些難以消除的阻力。諸如：無法通過物質(zhì)補(bǔ)償而消除的精神損失所引起的阻力；無法徹底消除的相對損失所引起的阻力；與改革“陣痛”相關(guān)聯(lián)的阻力。就業(yè)機(jī)會均等化是就業(yè)制度改革乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的一部分。如果其他改革不到位，國民收入在一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)不能較快增加，城市居民的收入水平不能較快地提高，其損失不能較快地得到補(bǔ)償，他們對開放城市就業(yè)機(jī)會的疑慮和抵觸就會增加。就業(yè)機(jī)會均等化過程中始終充滿著利益矛盾和利益沖突，要求我們高度重視可能遭遇的阻力問題。但是,從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢來看,阻力遲早是要被克服掉的，城鄉(xiāng)勞動市場被分割的局面一定會被打破，逐步實(shí)現(xiàn)城市就業(yè)機(jī)會的均等化會逐步實(shí)現(xiàn)。我們對推動農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，完成二元經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，應(yīng)該有足夠的信心。

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