汪來杰

服務(wù)型地方政府的理念、體制及管理方式*

汪來杰

地方政府由管制型模式向服務(wù)型模式轉(zhuǎn)變已成為一種必然趨勢。服務(wù)型地方政府模式應(yīng)由服務(wù)型地方政府理念、服務(wù)型地方政府體制、服務(wù)型地方政府管理方式三大板塊組成。服務(wù)型地方政府理念包括參與的理念、便捷的理念、責任的理念、為人民服務(wù)的理念。體制是服務(wù)型地方政府的實體，既包括地方政府機構(gòu)的設(shè)置，也包括地方政府權(quán)限的劃分和權(quán)責體系的重構(gòu)。管理方式是適應(yīng)新理念、新體制的一系列方法、手段和技術(shù)系統(tǒng)，要實現(xiàn)從傳統(tǒng)服務(wù)到電子政務(wù)、從人治到法治、從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

服務(wù)型地方政府;地方政府理念;地方政府體制;地方政府管理方式

2004年2月，溫家寶在中央黨校省部級研修班結(jié)業(yè)式上正式提出要“建設(shè)服務(wù)型政府”。2007年，胡錦濤在黨的十七大報告中明確提出:“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?！敝?，理論界掀起了一場對服務(wù)型政府研究的熱潮。這些研究拓展了服務(wù)型政府的內(nèi)涵和外延，架構(gòu)了服務(wù)型政府的整體輪廓。但對如何建構(gòu)一個適應(yīng)地方各級政府需要的“服務(wù)型地方政府”模式，尚缺乏系統(tǒng)的理論研究。筆者試圖就建構(gòu)服務(wù)型地方政府管理模式展開探討，以期對服務(wù)型政府建設(shè)研究有所裨益。

一、服務(wù)型地方政府模式的界定

對于服務(wù)型政府的概念，目前學術(shù)界有不同的釋義。筆者認為，服務(wù)型政府應(yīng)是一個綜合性概念，是宏觀(政府的服務(wù)理念)、中觀(政府的職能定位)、微觀(政府的運作機制和運行模式)三個層面的統(tǒng)一。依據(jù)對服務(wù)型政府綜合性的理解，服務(wù)型地方政府模式應(yīng)由服務(wù)型地方政府理念、服務(wù)型地方政府體制、服務(wù)型地方政府管理方式三大板塊組成。其中，理念居于最上層，因為服務(wù)型政府是理性政府，它要回答為什么建設(shè)服務(wù)型政府和服務(wù)型政府需要樹立哪些理念的問題。體制是服務(wù)型政府的載體，它不僅包括政府機構(gòu)調(diào)整、職能變化、權(quán)責體系重構(gòu)，而且必須對政府與外部之間的關(guān)系作出重大調(diào)整。管理方式是適應(yīng)新理念、新體制的一系列工具、技術(shù)和方法。三者缺一不可，有什么樣的服務(wù)型政府理念，必然產(chǎn)生什么樣的服務(wù)型政府體制，有什么樣的服務(wù)型政府理念和體制，必然要求相應(yīng)的服務(wù)型政府管理方式，由此形成一個完整的服務(wù)型地方政府管理模式。①

二、服務(wù)型地方政府的理念

由于地方政府特殊的地位和自身的特點，如處于相對基層，更加貼近群眾，與群眾利益關(guān)系更加密切，因此，服務(wù)型地方政府應(yīng)包括以下理念。

(一)參與的理念

服務(wù)型地方政府的本質(zhì)和特點要求地方政府必須是公民參與型的。它要求地方政府的施政目標:一方面，必須征得服務(wù)對象即公民的同意;另一方面，必須經(jīng)過一定的民主法定程序，即要公民參與到地方政府決策的過程中，由公民和地方政府通過雙向的交流互動達成一致來決定。因為地方政府服務(wù)的對象是公民，要經(jīng)常為公民提供直接的、具體的服務(wù)，只有在公民參與的過程中，地方政府才能了解公民需要什么，要求政府提供何種服務(wù)，以及如何有效提供服務(wù)。而要保證公民參與的實現(xiàn)，可以從政府和公民兩個方面入手。從政府方面講:一要擴大公民參與渠道，加強制度建設(shè)，確保在政府服務(wù)過程的各方面、各環(huán)節(jié)均有規(guī)范化的公民參與途徑;二要加強對政府公務(wù)人員的德育教育，以德治國，提高政府的責任意識和對公民參與的回應(yīng)性，以保證公民參與的實現(xiàn)。從公民方面講:一要提高公民自身素質(zhì)，主動學習和實踐，培養(yǎng)參與能力，提高參與水平;二要加強政治理論學習，增強公民權(quán)利意識，激發(fā)其作為主人翁的責任感和參與熱情。

(二)便捷的理念

服務(wù)型地方政府要求政府應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、使用現(xiàn)代化的管理手段，本著方便、快捷、高效的原則為民服務(wù)，實現(xiàn)服務(wù)供給方式和手段的創(chuàng)新和再造。第一，政府各部門之間不再相互獨立，而是形成了信息網(wǎng)絡(luò)互動。政府服務(wù)的平臺從傳統(tǒng)的辦公室轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)平臺，各部門將那些無須保密的信息都公布到網(wǎng)上，通過上網(wǎng)，公眾就可以方便地查詢到自己想要得到的各種信息。第二，服務(wù)供給方式也不再獨立，所有的政府服務(wù)均可以通過單一的政府窗口面向公眾。公眾只需在單一機關(guān)或單一窗口即可完成所需辦的各種事情。第三，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的供給體現(xiàn)了以民眾為中心的理念，使得地方政府服務(wù)能夠根據(jù)公眾的需求及時調(diào)整，并且整合了所有服務(wù)，實現(xiàn)了“24小時服務(wù)”、“一站到底”式服務(wù)和“自助式”服務(wù)。公眾服務(wù)將具有可選擇性和跨時空性特征。

(三)責任的理念

服務(wù)型地方政府因其自身的民主特性，必須為自己的行為和所提供的服務(wù)負責。服務(wù)型地方政府是責任政府，如果取消地方政府的責任，不僅會導致服務(wù)異化，而且也有可能使地方政府權(quán)力更加任性。責任政府的基本價值取向是:政府對社會的回應(yīng)力、政府的義務(wù)和法律責任。因此，責任是服務(wù)型地方政府的規(guī)則邊界，一旦地方政府的權(quán)力超越了責任邊界，責任就會構(gòu)成對地方政府權(quán)力越界的一種懲罰。責任是服務(wù)型地方政府的動力，也是服務(wù)型地方政府的壓力。

(四)為人民服務(wù)的理念

服務(wù)型地方政府要求:一方面，地方政府和官員必須樹立“民本位、社會本位、權(quán)力本位”的思想，充分認識到人民是國家的主人，地方政府的權(quán)力來自于人民的讓渡，地方政府必須全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)社會公共利益的最大化;另一方面，地方政府要樹立“真誠為民服務(wù)、提供平等服務(wù)、提供有效服務(wù)”的理念。同時，地方政府還必須從一味強調(diào)按章辦事和對特定“功能”、“權(quán)威”、“結(jié)構(gòu)”的服從到強烈的當事人取向和對“使命”、“公眾”、“成效”的認同，充分考慮公眾的具體情況和需求。地方政府要為當?shù)卣犛騼?nèi)的人民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為當?shù)氐木用窈推髽I(yè)提供一個安定、有序、良好的外部生活環(huán)境和投資環(huán)境。也只有這樣，才能有助于形成凝聚地方居民向心力的共同體。

三、服務(wù)型地方政府的體制

服務(wù)型地方政府理念決定服務(wù)型地方政府體制，反過來，服務(wù)型地方政府體制又是實現(xiàn)服務(wù)型地方政府理念的保障。因此，服務(wù)型地方政府體制是服務(wù)型地方政府建設(shè)的重點。

(一)服務(wù)型地方政府的機構(gòu)設(shè)置

地方政府組織機構(gòu)是地方政府體制的載體，任何一種政府體制都必須建立在一定的組織形態(tài)之上。服務(wù)型地方政府機構(gòu)設(shè)置要適應(yīng)地方政府職能的需要，以精簡機構(gòu)、統(tǒng)一效能為原則進行。

1.實行大部門制。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，伴隨政治領(lǐng)域民主化的擴展和社會治理工具的多樣化，公眾對政府公共服務(wù)的需求快速增長，因此，地方政府對大部制的需求與認同是一種必然。那么地方政府如何實行大部制?由于地方政府同轄區(qū)居民行政距離的遠近不同，地方政府功能定位和地位隸屬的體制也存在差異。省級政府原則上承擔省內(nèi)重大決策、分配資源、區(qū)域協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，所以省級政府機構(gòu)可以與中央政府同構(gòu)設(shè)置，延續(xù)中央政府機構(gòu)改革的“大部制”思路，進行“大廳局”的整合，滿足地方發(fā)展與資源整合的需要?？h(區(qū))級以下政府貼近公眾，主要承擔具體的服務(wù)職能，其大部制的建立，在范圍上可以更加寬泛，打破傳統(tǒng)的中央與地方各級政府的“職責同構(gòu)”、“上下一般粗”的機構(gòu)設(shè)置模式，依托地方政府在行政審批制度改革中創(chuàng)建的行政服務(wù)中心這一行政模式，②將原有的執(zhí)行性、服務(wù)性、監(jiān)管性的相關(guān)機構(gòu)整合起來，成立若干個與決策部門業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)的綜合性服務(wù)機構(gòu)，這既有利于提升地方政府的公共服務(wù)能力，也有利于合并重復職能，提高部門辦事效率，方便公眾辦事。

2.實行行政三分制。在大部制改革的基礎(chǔ)上，按照行政三分制，即決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的要求，對服務(wù)型地方政府職能進行分解。行政三分制會進一步推進地方政府大部制改革。因為地方政府實行大部制并不意味著一級政府只有一個決策部門，可以按照大行業(yè)、大系統(tǒng)設(shè)置多個決策部門，決策部門主要是綜合性的，采用大部制，并賦予完全的決策權(quán)，負責對本行業(yè)、本系統(tǒng)的重大問題進行決策。然后，就每個決策部門關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)，設(shè)置若干個像行政執(zhí)法局這樣采用大部制形式的專門執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)行機構(gòu)具有執(zhí)行權(quán)和審批權(quán)，主要負責執(zhí)行決策部門制定的各項政策法規(guī)，它和決策部門之間是一種合同關(guān)系，并形成一種縱向的制約關(guān)系。最后，在決策部門和執(zhí)行部門之外，設(shè)立獨立的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督機構(gòu)統(tǒng)一由專門機構(gòu)行使，以采用大部制為主，主要進行法紀監(jiān)督、政策評價、會計檢查和績效監(jiān)督，它和前兩者又形成一種橫向的制衡關(guān)系。③這樣，通過合理配置和運用決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，增強決策的科學性和責任感，解決一些地方嚴重存在的權(quán)力過于集中且缺乏有效監(jiān)督以及執(zhí)行不力等弊端，可以形成科學合理的地方政府組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行機制，實現(xiàn)決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化和統(tǒng)一化、監(jiān)督外部化和獨立化;通過在組織構(gòu)架上科學配置決策、執(zhí)行、監(jiān)督部門，使地方政府工作形成協(xié)調(diào)嚴密的工作體系，各司其職，各負其責，相互協(xié)調(diào)，相互制約，從而做到權(quán)力與責任對等，推動服務(wù)型地方政府建設(shè)。④

3.建立“扁平化”組織結(jié)構(gòu)。這適應(yīng)了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的需要?；趯嵺`性視角，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展與運用為地方政府構(gòu)建大部制、打造兼容的政治系統(tǒng)、建立“扁平化”的組織結(jié)構(gòu)提供了必要的工具媒介。一方面，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對地方政府實現(xiàn)全面整合與無縫隙對接、超越部門界限達到信息兼容、共享與交換的“良政”目標開辟了新途徑;另一方面，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使得組織結(jié)構(gòu)中間層級的信息傳遞被網(wǎng)絡(luò)所替代，導致政府組織結(jié)構(gòu)向“中空化”方向發(fā)展，為減少組織層級、促進組織結(jié)構(gòu)扁平化創(chuàng)造了條件。順應(yīng)信息時代這一發(fā)展趨勢，從節(jié)約行政成本和有利于服務(wù)公眾的角度，服務(wù)型地方政府要減少組織層級，實行省直管縣(市)的體制，將地級市所具有的權(quán)力絕大部分下移給基層的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府，實現(xiàn)政府管理組織的扁平化。

(二)服務(wù)型地方政府權(quán)限的劃分

地方政府權(quán)責體系的劃分是地方政府體制的核心組成部分，也是地方政府體制得以正常運轉(zhuǎn)的動力。服務(wù)型地方政府權(quán)責體系的劃分主要在于理順上下級政府間的合作關(guān)系。

1.合理分工，建立相互信任的合作機制。無論是在全能政府時期還是在分權(quán)改革階段，上下級政府間都未能做好合理的分工合作。主要原因并不在于法律和制度的缺失，而是因為在垂直控制和內(nèi)部決策的情況下，政府間缺乏公共信任基礎(chǔ)。垂直控制的行政體制，使上級政府具有絕對的話語權(quán)，為了實現(xiàn)自身的政治目標，有時隨意改變與地方政府博弈的規(guī)則，甚至運用潛規(guī)則代替現(xiàn)有制度，從而形成所謂“權(quán)力本位”的決策體制。而下級政府有時則利用上級監(jiān)督信息不暢通的空隙，充分發(fā)揮自身的權(quán)力控制優(yōu)勢，為自己謀求政治利益，針對上級的政治考核采取逃避、轉(zhuǎn)移和急功近利的短期行為，甚至利用地方的優(yōu)勢與中央討價還價。因此，在權(quán)力控制的政治邏輯下，垂直控制的行政體制本身就缺乏公共信任的基礎(chǔ)，最終導致政府在政策執(zhí)行中偏離公共利益。要改變這種權(quán)力控制所導致的政府間公共信任缺失的問題，各級政府在政策決策和執(zhí)行中必須引進公眾參與和監(jiān)督，把純粹的權(quán)力制約置于公共監(jiān)督之下，將秘密政治轉(zhuǎn)化為公共政治。讓公民參與，不僅使政府獲得了現(xiàn)實的解決方案，同時也確立了公民權(quán)和責任。同時，建立上下級政府共同領(lǐng)導的觀念至關(guān)重要，它要求共同領(lǐng)導、合作和授權(quán)成為行政體制內(nèi)外的共同規(guī)范，上下級政府和公民加強合作以鞏固其公共服務(wù)動機和價值觀，并在此基礎(chǔ)上采取行動。

2.科學劃分中央和地方事權(quán)。要從法律上規(guī)定中央政府與地方政府的職能范圍與相應(yīng)的權(quán)力。事權(quán)劃分法制化是處理中央政府與地方政府關(guān)系的前提與基礎(chǔ)，也是確立地方政府的地方服務(wù)主體的保障，否則，服務(wù)型地方政府建設(shè)無從談起。但迄今為止，我國憲法和法律只規(guī)定了中央政府與地方政府的組織形式，并沒有明確規(guī)定中央政府與地方政府的權(quán)責劃分。也就是說，我國中央政府與地方政府權(quán)責劃分既缺乏科學的分權(quán)依據(jù)，又缺乏明文的法律規(guī)范。因此，必須加快制定《中央與地方關(guān)系法》，用法律規(guī)范來保障中央與地方政府權(quán)力的調(diào)整界限及其運作過程，明確中央與地方政府的職權(quán)范圍。科學劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，可以從兩方面進行:一是明確中央政府與地方政府各自的專有權(quán)力，二是明確中央政府與地方政府的共享權(quán)力。根據(jù)我國具體情況，下列事項可以規(guī)定為中央政府的專有權(quán)力:外交、國防與軍事、司法制度、海關(guān)、金融、度量衡、知識產(chǎn)權(quán)、國際合作、行政區(qū)劃、宏觀經(jīng)濟監(jiān)控、空間和海洋開發(fā)、其他依法應(yīng)專屬中央的事項。地方政府專有權(quán)力有:地方性法規(guī)，本地區(qū)財政、工商、稅收和貿(mào)易，區(qū)域間的交流與合作，地方交通，地方教育，地方人事，地方衛(wèi)生，地方農(nóng)業(yè)，其他依法應(yīng)專屬地方的事項。中央與地方政府共享權(quán)力有:交通與通訊、保護人權(quán)與公民權(quán)、社會保障、公共安全、保護自然資源和環(huán)境、公有資產(chǎn)、國民教育、其他依法應(yīng)由中央與地方共享的權(quán)力。這樣，在法律規(guī)范的制約下，中央政府的隨意性行為與地方政府的“對策”性行為將會有所收斂，從而為中央與地方政府關(guān)系的良性互動奠定必要的基礎(chǔ)。⑤

四、服務(wù)型地方政府的管理方式

地方政府管理方式是實現(xiàn)服務(wù)型地方政府理念和目標的重要途徑。實踐中，服務(wù)型地方政府管理方式主要有以下三個方面的變化。

(一)從傳統(tǒng)服務(wù)到電子服務(wù)

地方政府服務(wù)電子化，就是地方政府把曾經(jīng)只有在真實空間里才能實現(xiàn)的政府職能搬到互聯(lián)網(wǎng)上，通過網(wǎng)絡(luò)的方式延伸出去，使原來需要大量的人力來處理的地方政府事務(wù)，可以經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)輕松甚至自動地完成。地方政府在自己的政府網(wǎng)站建立各種資料庫，并在首頁位置設(shè)立網(wǎng)上服務(wù)欄目，用于為公眾提供多種信息查詢服務(wù)，為企業(yè)和個人提供申請辦理工商登記、稅務(wù)查詢、稅款申報、駕駛證的申辦、公積金查詢等業(yè)務(wù)，為公眾提供水、電、氣等公共事業(yè)的查詢和交費服務(wù)，還可以用于處理社會保障業(yè)務(wù)，直接將政府的各種社會福利、社會保險交付受益人。通過地方政府服務(wù)電子化，可以使政府、社會和公眾的交流、互動變得十分便捷，可以為社會提供公開透明、周到滿意的公共服務(wù)，打造便民高效的服務(wù)型地方政府。

(二)從人治到法治

法治的實質(zhì)意義在于，通過建立完備的法律制度，規(guī)范權(quán)力的各個運行環(huán)節(jié)，監(jiān)督、控制權(quán)力尤其是對政府權(quán)力的限制。在服務(wù)型地方政府框架內(nèi)，政府必須否定個人的主觀臆斷，實行依法行政。從人治到法治，是服務(wù)型地方政府建設(shè)的必然選擇。⑥而建設(shè)法治政府，必須從法律上對行政主體、行政行為、行政關(guān)系進行科學定位和規(guī)范，限制行政自由裁量權(quán)，防止權(quán)力濫用，減少和避免管理的隨意性。要加強行政運行法律制定，使地方政府行政行為具有堅實的法律基礎(chǔ)，沿著法治軌道運行。要加強行政公開制度、聽證制度、回避制度、時效制度建設(shè)，注重體現(xiàn)公平正義的法律價值，體現(xiàn)公正合理的執(zhí)法程序，使地方政府的行政行為控制在制度防范的基礎(chǔ)之上。要加強行政法治隊伍建設(shè)，以法律意識為中心，以為民服務(wù)為核心，依法治政，依法治“官”。

(三)從管制到服務(wù)

服務(wù)型地方政府是以服務(wù)為理念，以促進社會發(fā)展和社會公正為根本任務(wù)，以提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平為目標的現(xiàn)代政府。在傳統(tǒng)政府管理體制下，地方政府行政是一種管制行政，是一種自上而下的治民活動，依靠強制性的行政命令推行政務(wù)，整個管理體系是以政府為中心，政府扮演“社會主宰”的角色，社會組織和公民個人的權(quán)利被忽視或剝奪。政府淡化了其為社會和公民提供公共服務(wù)的職能和角色，甚至忽略了為人民服務(wù)的宗旨。管制型地方政府的行政模式，扭曲了公共管理的價值取向，使得政府存在的正當性受到質(zhì)疑，導致政府的信譽危機。建設(shè)服務(wù)型地方政府，首先就要明確地方政府公共管理的價值取向，依據(jù)公共管理的價值取向和目的要求，塑造一個具有公共服務(wù)精神的地方政府，實現(xiàn)由“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。⑦

注釋

①羅德剛:《論服務(wù)型地方政府模式的結(jié)構(gòu)要素》，《中國行政管理》2003年第9期。②彭忠義:《依托行政服務(wù)中心 推動地方政府實行大部門制》，《中國經(jīng)濟周刊》2008年第3期。③徐繼敏:《地方政府機構(gòu)改革中如何推行大部制》，《四川大學學報》2008年第5期。④王瀾明:《關(guān)于中國特色社會主義行政管理體制的幾個問題》，《中國行政管理》2010年第1期。⑤汪雷:《轉(zhuǎn)型時期中央與地方關(guān)系建構(gòu)的路徑分析》，《中國行政管理》2003年第8期。⑥⑦王陽:《轉(zhuǎn)型時期地方政府定位》，人民出版社，2005年，第30—31、36頁。

D63－3

A

1003—0751(2012)05—0013—04

2012—05—29

河南省政府決策研究招標課題《河南省服務(wù)型政府模式構(gòu)建研究》(2011B588)的研究成果。

汪來杰，男，河南大學地方政府與社會治理研究所所長，教授(開封 475001)。

責任編輯:浩淼 思齊