褚添有 馬寅輝

區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制:一個(gè)概念性框架*

褚添有 馬寅輝

區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制有利于解決區(qū)域間的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展;有利于降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的交易成本，實(shí)現(xiàn)資源的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置;有利于為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供制度框架，確保合作順利運(yùn)行;有利于解決區(qū)域公共問(wèn)題，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的區(qū)域發(fā)展環(huán)境。區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制一般是依據(jù)系統(tǒng)要素合作的系統(tǒng)性原理而構(gòu)建的。系統(tǒng)的運(yùn)行需要有動(dòng)力機(jī)制、組織機(jī)制、約束機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制存在，因而區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制也應(yīng)包括動(dòng)力、組織、約束和協(xié)調(diào)機(jī)制這四大要素。

區(qū)域政府;協(xié)調(diào)合作機(jī)制;利益;制度安排

近些年來(lái)，隨著長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈、京津冀經(jīng)濟(jì)圈、(泛)珠三角經(jīng)濟(jì)圈、成渝經(jīng)濟(jì)帶、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)株潭城市群、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“圈”、“帶”、“群”、“區(qū)”的紛紛涌現(xiàn)，構(gòu)建區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制便逐漸成為我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)，相關(guān)研究成果亦不斷涌現(xiàn)。然而，在這些研究成果中還鮮有探討區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制的概念、內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)要素等問(wèn)題的。而這些問(wèn)題的探討對(duì)區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制的構(gòu)建至關(guān)重要。期望本文的探討能彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足，并對(duì)推進(jìn)區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制的構(gòu)建有所俾益。

一、區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制的概念、內(nèi)涵

區(qū)域是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化聯(lián)系緊密和交流頻繁的一個(gè)特定空間。在一個(gè)區(qū)域內(nèi)會(huì)存在著許多的不同主體(如企業(yè)、政府、非政府組織、公民等)，這些多元主體的利益和區(qū)域整體利益之間的關(guān)系緊密，相輔相成。多元主體必須相互協(xié)調(diào)其關(guān)系，進(jìn)行協(xié)同合作治理，才能促進(jìn)區(qū)域的持續(xù)發(fā)展。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，由于各地存在較大差異，由于各個(gè)主體都是理性經(jīng)濟(jì)人，都會(huì)追求自身利益的最大化，因而在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的過(guò)程中不可避免地會(huì)產(chǎn)生區(qū)域間的利益沖突和摩擦。這些利益矛盾與沖突如果無(wú)法得到及時(shí)有效的協(xié)調(diào)，就會(huì)進(jìn)一步演化成不同地區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，損害區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。這就需要構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)制來(lái)推動(dòng)和保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的健康深入發(fā)展，其中區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制是核心。

區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制，是指通過(guò)有目的的制度安排而形成的區(qū)域內(nèi)多元政府主體之間相互聯(lián)系和相互作用的模式。這一定義包含以下幾個(gè)方面內(nèi)涵:首先，區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制具有一定的目的導(dǎo)向。社會(huì)領(lǐng)域中的機(jī)制一般都是人們有意識(shí)、有目的設(shè)計(jì)的，因而帶有明確的目的導(dǎo)向性。區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制的建立也具有相應(yīng)的目的，即是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益。其次，區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制是區(qū)域內(nèi)多元政府主體之間的有機(jī)聯(lián)結(jié)。機(jī)制一詞原指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，后被用來(lái)借指系統(tǒng)中各構(gòu)成要素之間較為穩(wěn)定的相互聯(lián)系和相互作用。在任何一個(gè)系統(tǒng)中，機(jī)制都起著至關(guān)重要的作用。如果機(jī)制設(shè)計(jì)良好，那么當(dāng)外部條件發(fā)生不確定變化時(shí)，它便會(huì)自動(dòng)迅速地作出反應(yīng)，調(diào)整原定的策略和措施，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的目標(biāo)。機(jī)制是一種聯(lián)結(jié)，是一種有機(jī)聯(lián)系，意味著不同主體之間的互動(dòng)關(guān)系。區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制也是一種有機(jī)聯(lián)結(jié)，可以看做是一種由多個(gè)政府主體相互聯(lián)結(jié)和互動(dòng)的運(yùn)作系統(tǒng)，并利用這種互動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生新的整體功能作用，即通過(guò)協(xié)調(diào)合作來(lái)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)的順利運(yùn)行。再次，區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制是一種多元政府主體之間相互聯(lián)系和相互作用的模式。相互聯(lián)系是指區(qū)域內(nèi)多個(gè)政府之間的聯(lián)結(jié)，其聯(lián)結(jié)組合方式可以看做是機(jī)制的關(guān)系結(jié)構(gòu)，這種關(guān)系結(jié)構(gòu)不是按照上下層級(jí)組成的縱向結(jié)構(gòu)，而是多個(gè)主體基于平等基礎(chǔ)上組成的動(dòng)態(tài)的、富有彈性的網(wǎng)狀關(guān)系結(jié)構(gòu)。相互作用是指區(qū)域內(nèi)多個(gè)政府之間交互作用的方式和過(guò)程，主要表現(xiàn)為相互合作、相互制約、相互影響等形態(tài)的運(yùn)作過(guò)程。其作用方式主要表現(xiàn)為對(duì)話、協(xié)商、談判、合作等。最后，區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制是一種制度安排。

要想使區(qū)域內(nèi)多個(gè)政府之間的內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系穩(wěn)定下來(lái)，成為各地政府所遵循的行為規(guī)則和程序，就必須作出相應(yīng)的制度安排。因此，在外在形式上區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制就表現(xiàn)為一組具有內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系的規(guī)則或制度。

二、區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制構(gòu)建必要性的經(jīng)濟(jì)學(xué)解析

建立區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制不僅是基于現(xiàn)實(shí)的迫切要求，而且也有其充分的理論依據(jù)。

其一，根據(jù)要素稟賦理論，要素的空間分布不均衡提供了區(qū)域政府合作治理的客觀必要性。要素可分為自然要素和非自然要素，前者包括礦產(chǎn)、河流、人口、氣候等，后者包括資本、技術(shù)、文化水平、設(shè)施建設(shè)、制度環(huán)境等。區(qū)域間的這種要素分布不均衡性必然導(dǎo)致各地區(qū)經(jīng)濟(jì)方式和經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的差異，天然地形成了一種互補(bǔ)性，進(jìn)而促使地區(qū)之間資源、要素的交換與流通。①然而，各地在根據(jù)各自生產(chǎn)要素的差異選擇具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)時(shí)，都是基于自身利益的角度來(lái)考慮問(wèn)題而非站在整個(gè)區(qū)域全局的高度來(lái)考慮，這就往往導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，因此各地政府之間必須積極進(jìn)行協(xié)調(diào)，加強(qiáng)合作，才能使各地區(qū)作出正確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。在這種相互交流、合作中，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成彼此依存、相互聯(lián)系的關(guān)系，使得各地區(qū)以各自的資源稟賦來(lái)實(shí)現(xiàn)“部分之和大于整體之和”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)效益。

其二，根據(jù)博弈論，破解“囚徒博弈困境”需要區(qū)域政府合作。人是“理性經(jīng)濟(jì)人”，基于自身利益最大化的考慮，博弈局中每一個(gè)人可能會(huì)選擇合作博弈，或是非合作博弈，從而陷入一種所謂的“囚徒博弈困境”。②市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府也是理性“經(jīng)濟(jì)人”，皆以追求本國(guó)或本地利益最大化為其行為邏輯。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的過(guò)程中，各地政府也面臨著類似“囚徒困境”式難題。各地政府基于自身利益最大化的考慮都會(huì)偏好選擇一種“先要利己，不管利他”的主導(dǎo)策略。這種理性選擇，從短期來(lái)看能給自己一方帶來(lái)利益，但與此同時(shí)卻讓對(duì)方付出了高昂的代價(jià)，因而是一種正負(fù)相抵的“零和博弈”。一旦各方都采取不合作、不協(xié)調(diào)的主導(dǎo)戰(zhàn)略，那么其直接的后果便是各方都沒(méi)有得到任何好處。這既損害了各方的現(xiàn)實(shí)利益，也不利于區(qū)域整體利益的實(shí)現(xiàn)。但是，如果區(qū)域內(nèi)各政府能夠從整體上考慮，而不僅僅從自身利益的角度選擇合作策略，那么就可能會(huì)出現(xiàn)多贏的局面。不過(guò)，由于各方還有隱瞞其他局中人以達(dá)到自身利益最大化的意圖，因而各方政府之間即使達(dá)成了某種程度的合作，也是不穩(wěn)定的。在這種情況下，就需要各地政府除了要達(dá)成合作共識(shí)外，更需要建立起一種區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制，制定統(tǒng)一的合作制度或規(guī)則，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)合作組織，提供統(tǒng)一區(qū)域公共服務(wù)，這樣才能使合作更加充分可靠。

其三，避免“公地悲劇”需要區(qū)域政府合作。由于各地政府之間的囚徒困境式博弈，使得在區(qū)域合作過(guò)程中，一些共享的、稀缺的、可流動(dòng)性的資源被過(guò)度利用。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，各地區(qū)共享著一種或多種資源，如水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、生物資源等，這些資源都具有非排他性?；谧岳钥紤]，各地都想盡可能多地使用共享資源，甚至有些時(shí)候是不負(fù)責(zé)任地掠奪使用或破壞，而一個(gè)地區(qū)對(duì)共享資源的掠奪和破壞會(huì)刺激其他地區(qū)效仿，從而最終導(dǎo)致資源和環(huán)境遭到極大的破壞。即便是某一地區(qū)基于某種利益考慮而對(duì)某一共享資源實(shí)施了保護(hù)性措施，但卻不能促使其他相鄰地區(qū)也采取同樣手段，也不能阻止其他地區(qū)“搭便車”享受由于其保護(hù)性措施所帶來(lái)的效益;或者是當(dāng)某一地區(qū)主動(dòng)限制自身對(duì)共享資源的使用量時(shí)，它也不會(huì)因此而得到合理足夠的補(bǔ)償，相反只會(huì)給那些不限制自身使用量的地區(qū)帶來(lái)不需成本的好處。這就進(jìn)一步導(dǎo)致了各地對(duì)共享資源無(wú)度使用，釀成公地悲劇。因此要想在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作過(guò)程中避免公地悲劇問(wèn)題，就必須加強(qiáng)區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)與合作，建立區(qū)域合作過(guò)程中行為約束機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府對(duì)共享資源的保護(hù)和有效使用。

其四，根據(jù)集體行動(dòng)邏輯理論，破解“集體行動(dòng)困境”需要區(qū)域政府合作?！俺且粋€(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某種特殊手段，使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。換句話說(shuō)，即使一個(gè)大集團(tuán)中所有個(gè)人都是有理性的和尋求自我利益的，而且作為一個(gè)集團(tuán)，他們采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)他們共同的利益或目標(biāo)后都能獲益，他們?nèi)匀徊粫?huì)自愿地采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同的或集團(tuán)的利益。”③由此導(dǎo)致“集體行動(dòng)困境”。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是區(qū)域內(nèi)多元主體為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同利益而聯(lián)合起來(lái)的大團(tuán)體，十分強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)多元主體之間的共同協(xié)作，屬于典型的“集體行動(dòng)”，同樣存在著“集體行動(dòng)的困境”，即每時(shí)每刻都在理性地追求自身利益最大化的各個(gè)主體不會(huì)促進(jìn)集團(tuán)的公共利益，即不能實(shí)現(xiàn)區(qū)域的最大利益。因此，為了走出集體行動(dòng)的困境，為了促使集團(tuán)成員采取合理行動(dòng)促進(jìn)集體利益，保證區(qū)域公共物品的供給，必須通過(guò)區(qū)域內(nèi)政府間的合作，建立起“外部強(qiáng)制規(guī)則”和“選擇性激勵(lì)機(jī)制”。外部強(qiáng)制規(guī)則就是通過(guò)規(guī)則力量和強(qiáng)制手段壓迫或說(shuō)服理性個(gè)體去服從集體行動(dòng)的要求，也可以理解是通過(guò)法規(guī)及執(zhí)行機(jī)關(guān)，強(qiáng)令群體的成員履行對(duì)生產(chǎn)區(qū)域公共物品的職責(zé);選擇性激勵(lì)機(jī)制是通過(guò)一定舉措懲罰那些沒(méi)有承擔(dān)集體行動(dòng)成本的“搭便車者”和獎(jiǎng)勵(lì)那些為集體利益作貢獻(xiàn)者。

由此我們可以看到，區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的健康持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制有利于解決區(qū)域間的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展;有利于降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的交易成本，實(shí)現(xiàn)資源的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置;有利于為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供制度框架，確保合作順利運(yùn)行;有利于解決區(qū)域公共問(wèn)題，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的區(qū)域發(fā)展環(huán)境。

三、區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制構(gòu)建的結(jié)構(gòu)框架

區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制一般是依據(jù)系統(tǒng)要素合作的系統(tǒng)性原理而構(gòu)建的。系統(tǒng)的運(yùn)行需要有動(dòng)力機(jī)制、組織機(jī)制、約束機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制存在，因而區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制也應(yīng)包括動(dòng)力、組織、約束和協(xié)調(diào)機(jī)制這四大要素。這些機(jī)制相互關(guān)聯(lián)，并在共同協(xié)調(diào)作用下，確保各要素在戰(zhàn)略上實(shí)現(xiàn)其各自的價(jià)值目標(biāo)。如果機(jī)制不健全，將會(huì)影響系統(tǒng)功能的發(fā)揮。因此，有必要對(duì)區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作機(jī)制中上述運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行有效的構(gòu)建。

1.動(dòng)力機(jī)制

利益是人們(包括政府在內(nèi))一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作實(shí)質(zhì)上就是追求實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同利益，只有利益共享，才可能有穩(wěn)定的、長(zhǎng)久的合作。但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作結(jié)構(gòu)中不可避免地會(huì)存在著優(yōu)勢(shì)方和劣勢(shì)方，以及由此產(chǎn)生的雙方利益分配不均衡問(wèn)題。這就需要合作優(yōu)勢(shì)一方給予劣勢(shì)一方以必要的補(bǔ)償，讓區(qū)域內(nèi)所有的地區(qū)都共享合作的收益，否則，合作關(guān)系就會(huì)破壞，彼此利益都會(huì)受損。因此，區(qū)域政府有效合作的前提條件取決于能否平衡各方利益，從而實(shí)現(xiàn)合作雙方或多方的雙贏或共贏，這就需要區(qū)域內(nèi)各方從戰(zhàn)略高度上摒棄一事一物上的爭(zhēng)奪，設(shè)計(jì)出一套區(qū)域內(nèi)各個(gè)行為主體都能分享利益的制度，建立“區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制”。

區(qū)域利益分享的形式大致可以分為契約型分配方式、股權(quán)型分配方式和分工型分配方式等三種類型。④據(jù)此，區(qū)域利益分享機(jī)制主要有以下一些形式:一是跨界合作機(jī)制。在區(qū)域邊界開(kāi)展形式多樣的跨界合作，快速推動(dòng)區(qū)域的發(fā)展和融合。二是項(xiàng)目帶動(dòng)機(jī)制。根據(jù)各區(qū)域的實(shí)際情況，選擇和推進(jìn)一批對(duì)各方都有利的項(xiàng)目合作。三是區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工。區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的本質(zhì)是在充分利用地區(qū)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上實(shí)行專業(yè)化生產(chǎn)，通過(guò)提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來(lái)獲得區(qū)域整體利益。由于產(chǎn)業(yè)利益的表現(xiàn)形式是多種多樣的，因此實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)利益分享的形式也是多樣的。它可以是一種產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)相比存在比較優(yōu)勢(shì)，也可以體現(xiàn)在同一產(chǎn)業(yè)在不同地區(qū)的合理安排。它還可以是不同產(chǎn)業(yè)合理的空間分布體現(xiàn)出來(lái)的結(jié)構(gòu)利益。產(chǎn)業(yè)分工的目的就是要逐漸形成有區(qū)域優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而分享這種合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來(lái)的利益。⑤四是區(qū)域貿(mào)易。區(qū)域貿(mào)易是區(qū)域合作收益分配的基本形式。各方通過(guò)區(qū)域貿(mào)易，利用市場(chǎng)機(jī)制的作用，參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作收益的分配。⑥五是第三方調(diào)節(jié)。它是區(qū)域合作收益的補(bǔ)充，主要是通過(guò)中央政府(上級(jí)政府)的財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等方式予以實(shí)現(xiàn)。

區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制是通過(guò)縱向的和橫向的利益轉(zhuǎn)移來(lái)使區(qū)域內(nèi)各方的利益分配達(dá)到一種比較公平的狀態(tài)。主要有如下幾種途徑:一是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。用于調(diào)節(jié)上下級(jí)政府之間縱向財(cái)力不均衡和各地區(qū)之間財(cái)力橫向不均衡，縮小地區(qū)間基本行政能力的差距，促使地區(qū)間財(cái)力向均衡化方向發(fā)展，從而使各地區(qū)政府都能提供大體均等的公共服務(wù)水平。二是產(chǎn)業(yè)調(diào)整的利益補(bǔ)償機(jī)制。在區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)整中，優(yōu)勢(shì)一方必須給予劣勢(shì)一方必要的補(bǔ)償，讓雙方都共享產(chǎn)業(yè)分工與合作的收益。三是發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)多種扶持基金(如結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、團(tuán)結(jié)基金等)來(lái)促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。借助這些扶持基金的組合使用來(lái)落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)政策，使落后區(qū)域能追趕發(fā)達(dá)區(qū)域，重構(gòu)那些衰敗的區(qū)域，振興蕭條的農(nóng)村區(qū)域，扶持城市或跨界地區(qū)的滯漲區(qū)域。四是對(duì)提供具有外部性公共物品的地方政府的補(bǔ)償機(jī)制。中央政府需要通過(guò)各種財(cái)力補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)那些提供具有外部性公共物品的地方進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的利益協(xié)調(diào)，而其他地方政府也應(yīng)該通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付方式承擔(dān)外部性公共物品的部分成本。五是區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。這是保證區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間保持長(zhǎng)效合作的利益機(jī)制，根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及生態(tài)效益的受益和受損情況，按資源和環(huán)境容量有償使用的原則逐步建立生態(tài)補(bǔ)償體制。

2.組織機(jī)制

有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵，區(qū)域內(nèi)政府合作的順利實(shí)現(xiàn)需要有實(shí)施具體合作事宜的組織載體，即通過(guò)區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作組織來(lái)進(jìn)行。因此，建立合理有效的多層次區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作組織體系至關(guān)重要。

首先，在中央政府層面，需要建立一個(gè)具有權(quán)威性的專門負(fù)責(zé)全國(guó)性區(qū)域公共管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)。這個(gè)權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)必須能夠跨越原來(lái)的中央政府的條條塊塊限制，能夠綜合各個(gè)部門的資源，為區(qū)域公共管理創(chuàng)造良好的發(fā)展條件。它負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)域公共管理的政策制定進(jìn)行指導(dǎo)，促進(jìn)區(qū)域公共管理相關(guān)的法律和規(guī)則的制定，對(duì)區(qū)域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束和監(jiān)督，以促進(jìn)和保證區(qū)域公共管理的制度化、規(guī)范化。

其次，在地方政府層面，需要建立一個(gè)得到區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府認(rèn)同的、民主的和高效的跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)構(gòu)——區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作管理委員會(huì)。這個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要是負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的制定與執(zhí)行，提供統(tǒng)一的區(qū)域公共服務(wù)，協(xié)調(diào)和解決各地方政府之間矛盾，并且根據(jù)專業(yè)、精簡(jiǎn)、高效的原則下設(shè)各種專業(yè)委員會(huì)和工作小組。

再次，在非政府層面，鼓勵(lì)建立各類半官方及民間的跨地區(qū)的咨詢機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)是研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和推進(jìn)地區(qū)協(xié)作。

此外，還要建立區(qū)域政府協(xié)調(diào)合作的組織服務(wù)平臺(tái)，如資金平臺(tái)、信息平臺(tái)、中介平臺(tái)、人才平臺(tái)和其他專業(yè)化服務(wù)平臺(tái)等。

3.約束機(jī)制

構(gòu)建一定的合作約束機(jī)制，對(duì)合作過(guò)程中各政府的行為加以規(guī)范，是十分必要的。如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范，那么區(qū)域政府合作就會(huì)陷入一種不確定狀態(tài)，合作行為的成本和風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大幅度增大，從而為合作的順利進(jìn)行帶來(lái)一定的障礙。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程發(fā)展的快慢與有否完善的法律制度保障直接相關(guān)。因此，在區(qū)域政府合作的進(jìn)程中，區(qū)域內(nèi)各政府間針對(duì)區(qū)域整體發(fā)展所達(dá)成的共識(shí)，必須以法律制度性的合作規(guī)則來(lái)保證。這種區(qū)域合作規(guī)則應(yīng)達(dá)到兩個(gè)基本要求:一是為區(qū)域合作行為提供足夠的激勵(lì);二是對(duì)違反“游戲規(guī)則”者與“搭便車”者予以有效的懲罰以使違規(guī)者和搭便車者望而生畏。具體而言，區(qū)域合作規(guī)則的內(nèi)容可包括:一是明確區(qū)域合作章程中的行為規(guī)則條款。二是制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的合作規(guī)則。如制定區(qū)域生產(chǎn)力布局和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃;開(kāi)放共同市場(chǎng)，促進(jìn)人才交流;建立協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)利用自然資源，統(tǒng)一整治和保護(hù)環(huán)境;建立協(xié)調(diào)與管理制度，在戶籍制度、住房制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、社會(huì)保障制度等改革方面加強(qiáng)行政協(xié)調(diào)，聯(lián)手構(gòu)建統(tǒng)一的制度架構(gòu)和實(shí)施細(xì)則，以此協(xié)調(diào)各地區(qū)的政策行為;在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動(dòng)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、信息共享等方面，營(yíng)造無(wú)特別差異的政策環(huán)境。三是明確有關(guān)違反區(qū)域合作條款后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與經(jīng)濟(jì)賠償規(guī)定。四是建立協(xié)調(diào)區(qū)域合作沖突的組織，負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中矛盾和沖突的裁定。五是通過(guò)相關(guān)政策和法規(guī)對(duì)不同層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，對(duì)非規(guī)范性行為作出懲罰性的制度安排。

4.協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域政府間合作需要建立基于平等互信基礎(chǔ)上的多層次的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。區(qū)域政府就區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的各種問(wèn)題進(jìn)行廣泛的、真誠(chéng)的對(duì)話、協(xié)商，最后達(dá)成共識(shí)，形成相關(guān)的區(qū)域公共政策并采取一致行動(dòng)，這是區(qū)域政府合作其他機(jī)制得以建立健全的政治前提。首先，建立區(qū)域省(市)級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議制度和定期磋商機(jī)制。據(jù)此協(xié)調(diào)各行政區(qū)間的利益，解決各行政區(qū)間的公共服務(wù)問(wèn)題;統(tǒng)一行使跨行政區(qū)的職能，在中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略及總體規(guī)劃思路、重大政策舉措、市場(chǎng)規(guī)則、產(chǎn)業(yè)布局及結(jié)構(gòu)優(yōu)化、跨地區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目布局等方面加強(qiáng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與銜接。其次，建立區(qū)域內(nèi)地方政府各部門之間以及跨行政區(qū)部門之間的協(xié)商機(jī)制。推行區(qū)域內(nèi)干部交流和相互掛職制度，消除隔閡，增進(jìn)了解，培育協(xié)作精神和共贏意識(shí)，加快區(qū)域一體化進(jìn)程。再次，建立以國(guó)家部委、區(qū)域內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)專家為主體的“區(qū)域發(fā)展咨詢委員會(huì)”、“區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)聯(lián)合會(huì)”等咨詢參謀機(jī)構(gòu)，為經(jīng)濟(jì)一體化科學(xué)決策、民主決策提供人才和智力支撐。最后，鼓勵(lì)民間非政府組織積極參與。充分發(fā)揮行業(yè)組織在區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化中的積極作用，組成跨行政區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟，共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域市場(chǎng)共同規(guī)則，聯(lián)接和整合區(qū)域各類市場(chǎng)資源，培育和建立區(qū)域統(tǒng)一、開(kāi)放的市場(chǎng)。擴(kuò)大和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)民間團(tuán)體、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)之間的溝通交流，構(gòu)建多層面的有效合作協(xié)商機(jī)制，廣泛推進(jìn)這些組織的聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合。

此外，區(qū)域政府合作還需要運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種區(qū)域協(xié)調(diào)手段與政策工具，提高協(xié)調(diào)效率。

注釋

①［瑞典］伯爾蒂爾·奧林:《地區(qū)間貿(mào)易和國(guó)際貿(mào)易》，商務(wù)印書館，1986年，第31頁(yè)。②謝識(shí)予:《經(jīng)濟(jì)博弈論》(第3版)，復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第6—8頁(yè)。③［美］曼瑟爾·奧爾森:《集體行動(dòng)邏輯》，上海人民出版社，1995年，第2頁(yè)。④劉吉昌:《中國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)合作研究》，中國(guó)博士論文庫(kù)，2007年，第108頁(yè)。⑤⑥汪偉全:《區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)地方利益沖突與協(xié)調(diào)——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例》，上海人民出版社，2011年，第243頁(yè)。

責(zé)任編輯:汪洋

D63－3

A

1003—0751(2012)05—0017—04

2012—08—10

廣西壯族自治區(qū)科技廳軟科學(xué)研究項(xiàng)目《北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)背景下的北部灣區(qū)域公共管理研究》(0896003—25)的階段性研究成果。

褚添有，男，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院教授，管理學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師(桂林541004)。

馬寅輝，男，廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院行政管理專業(yè)研究生(桂林541004)。