彭健

中國(guó)公共預(yù)算制度:演進(jìn)軌跡與發(fā)展取向*

彭健

我國(guó)公共預(yù)算制度的演進(jìn)與公共財(cái)政改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型有著密切的聯(lián)系。回顧中華人民共和國(guó)成立以來(lái)公共預(yù)算制度的發(fā)展與變革，正是逐步從帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的傳統(tǒng)預(yù)算管理制度向與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代公共預(yù)算制度的轉(zhuǎn)變過(guò)程。近年來(lái)，在公共財(cái)政改革理念指引下，我國(guó)相繼實(shí)施了多項(xiàng)公共預(yù)算管理創(chuàng)新舉措，取得了良好的效果。但也應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)的公共預(yù)算改革尚處于初始階段，與公共財(cái)政管理的要求仍存在著較大的差距。下一階段改革應(yīng)借鑒英美公共預(yù)算制度演進(jìn)過(guò)程中的規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)，并依據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，合理選擇公共預(yù)算改革取向。從總體改革路徑來(lái)看，我國(guó)的預(yù)算改革可沿著先易后難、漸進(jìn)推進(jìn)的路徑逐步展開(kāi)。在近期，還需進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算過(guò)程中的行政控制，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與完整性，確保預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性與及時(shí)性。從發(fā)展的眼光看，在完成一系列預(yù)算技術(shù)層面的基礎(chǔ)性工作后，還需要將預(yù)算改革的重心適時(shí)引向預(yù)算規(guī)則與預(yù)算程序?qū)用妗?/p>

公共預(yù)算制度;公共財(cái)政;預(yù)算管理;預(yù)算程序

一、引言

我國(guó)的公共預(yù)算制度形成于20世紀(jì)50年代初期(當(dāng)時(shí)稱(chēng)之為“國(guó)家預(yù)算”)。傳統(tǒng)的公共預(yù)算制度帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，雖然在形式上與國(guó)際通行的公共預(yù)算一致，也需要提交人代會(huì)審議批準(zhǔn)才能執(zhí)行，①但作為政府統(tǒng)一安排預(yù)算收支的基本計(jì)劃，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的公共預(yù)算實(shí)質(zhì)上只是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一部分，是中央政府以高度集中的指令性計(jì)劃配置社會(huì)資源的一種基本手段。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素的逐步引入，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制經(jīng)歷了一系列重大變革，但是由于多種因素的制約，預(yù)算制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)并未從根本上得以改變，這帶來(lái)了預(yù)算透明度較低、預(yù)算約束較弱、預(yù)算資金效率不高等一系列問(wèn)題，在一定程度上阻礙了我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系從政府決定型向市場(chǎng)決定型的順利轉(zhuǎn)變。

20世紀(jì)90年代末，構(gòu)建公共財(cái)政框架成為我國(guó)財(cái)政改革的重要目標(biāo)。而公共財(cái)政框架構(gòu)建過(guò)程中的關(guān)鍵問(wèn)題在于如何規(guī)范政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及如何合理確定二者的作用領(lǐng)域。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)百年的公共財(cái)政實(shí)踐來(lái)看，公共預(yù)算制度是公共財(cái)政運(yùn)行的基本載體。公共預(yù)算在一國(guó)的政治與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著重要作用，不僅是政府的收支計(jì)劃，集中體現(xiàn)出一國(guó)政府在政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的公共政策，而且作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下市場(chǎng)力量制約和規(guī)范政府行為的一種重要機(jī)制，也是民主制度在公共財(cái)政領(lǐng)域的體現(xiàn)。因此，對(duì)帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的傳統(tǒng)預(yù)算管理制度進(jìn)行徹底改革，建立健全與公共財(cái)政框架相適應(yīng)的現(xiàn)代公共預(yù)算制度，是構(gòu)建公共財(cái)政框架的必經(jīng)環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系由政府決定型向市場(chǎng)決定型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵步驟。

進(jìn)入21世紀(jì)后，在全國(guó)人大和審計(jì)署的共同推動(dòng)下，財(cái)政部相繼實(shí)施了編制部門(mén)預(yù)算、完善政府收支科目分類(lèi)、推行國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度等多項(xiàng)公共預(yù)算改革措施，并取得了較為顯著的成效。但應(yīng)當(dāng)看到，由于公共預(yù)算改革涉及范圍廣泛，加之新舊體制轉(zhuǎn)軌中一些深層次的矛盾尚未解決，我國(guó)的公共預(yù)算改革尚處于初始階段，現(xiàn)行的公共預(yù)算制度與公共財(cái)政的要求仍有著較大差距。如何進(jìn)一步提升預(yù)算的透明度和完整性，提高預(yù)算管理法治化程度以及預(yù)算資金績(jī)效水平，成為我國(guó)下一階段公共預(yù)算改革的關(guān)鍵所在。在此背景下，在客觀考察與分析我國(guó)公共預(yù)算制度演進(jìn)軌跡的基礎(chǔ)上，合理選擇符合我國(guó)實(shí)際情況的公共預(yù)算改革取向，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代公共預(yù)算制度的順利構(gòu)建具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)公共預(yù)算制度的演進(jìn)軌跡

我國(guó)目前的公共預(yù)算研究文獻(xiàn)關(guān)于公共預(yù)算制度演進(jìn)的論述，多是著重于對(duì)中央政府與地方政府之間財(cái)政關(guān)系發(fā)展變化的描述。但公共預(yù)算制度不僅涉及預(yù)算體系內(nèi)處理各級(jí)政府間收支劃分及收支往來(lái)關(guān)系的財(cái)政體制，還包括預(yù)算組織形式、預(yù)算程序以及預(yù)算技術(shù)方法等管理層面的問(wèn)題。當(dāng)財(cái)政體制發(fā)生變化時(shí)，在既有路徑依賴的影響下，公共預(yù)算制度往往還能夠維持較長(zhǎng)的一段時(shí)間。因此，我國(guó)公共預(yù)算制度的演進(jìn)與財(cái)政體制的發(fā)展并不同步。依據(jù)我國(guó)公共預(yù)算制度演進(jìn)的內(nèi)在特征，可以將其分為四個(gè)階段:

(一)形成階段(1949—1951年):預(yù)算權(quán)力高度集中于中央政府

1949年12月27日，政務(wù)院下發(fā)《關(guān)于1949年財(cái)政決算及1950年財(cái)政預(yù)算編制的指示》，要求各級(jí)政府和中央直屬企業(yè)編制1949年財(cái)政收支決算和1950年財(cái)政預(yù)算，并將預(yù)算年度確定為歷年制，同時(shí)規(guī)定了預(yù)算編制的相關(guān)要求和具體方法。1951年8月，政務(wù)院頒布實(shí)施《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了國(guó)家預(yù)算的組織體系，各級(jí)政府的預(yù)算管理權(quán)，預(yù)算編制、審查、核定及執(zhí)行等程序，政府決算的編制與審定程序等。［1］隨著上述預(yù)算法規(guī)的頒布與實(shí)施，我國(guó)的公共預(yù)算制度初步確立起來(lái)?？傮w而言，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，我國(guó)的預(yù)算權(quán)限高度集中于中央政府。一切財(cái)政收支程序與項(xiàng)目都由中央決定，全國(guó)總預(yù)算和決算由中央政府批準(zhǔn)，地方預(yù)算由中央政府核定，地方?jīng)Q算需報(bào)中央政府審查。

(二)長(zhǎng)期穩(wěn)定階段(1952—1991年):具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩

我國(guó)公共預(yù)算制度形成之后，自20世紀(jì)50年代初至90年代初一直處于穩(wěn)定狀態(tài)。在這段跨度相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)(1952—1979年)過(guò)渡到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)(1979—1991年)，財(cái)政體制由高度集權(quán)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”體制逐步發(fā)展變化為以“放權(quán)讓利，分灶吃飯”為主要特征的財(cái)政包干體制。在這一階段，公共預(yù)算制度改革的步伐明顯滯后于經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制改革。究其原因，一方面，財(cái)政體制在這一時(shí)期變動(dòng)頻繁，預(yù)算制度改革缺少穩(wěn)定的體制框架。各級(jí)政府主要關(guān)注彼此財(cái)政利益的分割，缺乏通過(guò)優(yōu)化預(yù)算管理程序，提高預(yù)算資金效益的激勵(lì)機(jī)制。另一方面，改革開(kāi)放后的財(cái)政改革側(cè)重于財(cái)政收入領(lǐng)域，主要關(guān)注如何提高各級(jí)政府的增收積極性以及如何在各級(jí)政府間合理劃分財(cái)政收入等問(wèn)題，而公共預(yù)算改革則偏重于財(cái)政支出管理與分配，所涉及的部門(mén)關(guān)系與地區(qū)利益更為深入和廣泛。

在長(zhǎng)期穩(wěn)定階段，我國(guó)的公共預(yù)算管理帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩:在預(yù)算編制原則上，貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則;在預(yù)算編制程序上，采用自下而上和自上而下，上下結(jié)合，逐級(jí)匯總的方法;在預(yù)算編制方法上，采用單式預(yù)算，長(zhǎng)期沿用基數(shù)法;預(yù)算管理方法根據(jù)不同類(lèi)別支出的特征加以確定，不同部門(mén)和單位的管理方式各具特色，但預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算管理規(guī)范性不強(qiáng)、透明度不高。

(三)改革起步階段(1992—1998年):初步與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌

1992年10月，中共中央十四大將建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確定為經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國(guó)開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)的公共預(yù)算制度進(jìn)行改革。

第一，建立健全預(yù)算管理法規(guī)。針對(duì)當(dāng)時(shí)預(yù)算管理中的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院于1991年10月21日頒布《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，并于1992年1月1日起施行?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》于1994年3月22日經(jīng)八屆人大二次會(huì)議審議通過(guò)，自1995年1月1日起實(shí)施?！额A(yù)算法》對(duì)于預(yù)算管理職權(quán)與范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、政府決算、預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算管理的相關(guān)法律責(zé)任等做出了明確規(guī)定，在強(qiáng)化預(yù)算職能和加強(qiáng)預(yù)算管理等方面發(fā)揮了積極的法律規(guī)范作用。

第二，改革預(yù)算會(huì)計(jì)制度。改革開(kāi)放后，預(yù)算會(huì)計(jì)主體的業(yè)務(wù)內(nèi)容和客體的運(yùn)行方式都發(fā)生了巨大變化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的傳統(tǒng)預(yù)算會(huì)計(jì)制度已無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)的要求。1997年，財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(試行)》等一系列新的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，并于1998年1月起在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。

第三，完善預(yù)算外資金管理辦法。國(guó)務(wù)院于1996年7月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》將預(yù)算外資金嚴(yán)格定義為財(cái)政性資金，并提出“收支兩條線”的基本管理模式，要求各部門(mén)向財(cái)政部門(mén)報(bào)送預(yù)算外資金收支計(jì)劃。［2］此外，1994年分稅制改革后，地方政府初步具備了一定的預(yù)算自主權(quán)，預(yù)算管理創(chuàng)新的積極性與主動(dòng)性大大提高。湖北省、河南省、安徽省、云南省、深圳市等地區(qū)在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合自身現(xiàn)狀，積極推進(jìn)零基預(yù)算改革，力圖通過(guò)預(yù)算制度創(chuàng)新，更好滿足本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)預(yù)算資金的需求。［3］

這一階段公共預(yù)算改革的目標(biāo)是對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算制度中與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)之處進(jìn)行調(diào)整與完善，并取得了初步的成效。但由于我國(guó)當(dāng)時(shí)尚處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌初期，不僅存在著“市場(chǎng)失靈”，更面臨著“市場(chǎng)缺失”的問(wèn)題，市場(chǎng)主體還無(wú)法成為規(guī)范與約束公共預(yù)算收支的基本力量，因此，這一階段的公共預(yù)算改革總體上仍滯后于財(cái)政體制改革和其他方面的經(jīng)濟(jì)體制改革，并未從根本上消除我國(guó)公共預(yù)算制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共預(yù)算制度仍然存在著預(yù)算約束力弱、預(yù)算不完整、預(yù)算資金使用效益不高等問(wèn)題。

(四)改革深化階段(1999年至今):構(gòu)建現(xiàn)代公共預(yù)算制度

隨著構(gòu)建公共財(cái)政框架目標(biāo)的確立，公共預(yù)算改革進(jìn)入了全面深化階段，改革范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，改革速度開(kāi)始加快，改革措施逐步深入，我國(guó)的公共預(yù)算制度開(kāi)始向現(xiàn)代公共預(yù)算制度邁進(jìn)。

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，財(cái)政部于1999年在教育部、科技部、農(nóng)業(yè)部及勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部門(mén)進(jìn)行部門(mén)預(yù)算改革試點(diǎn)。隨后，部門(mén)預(yù)算改革在中央與地方逐級(jí)推開(kāi)。目前已初步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)的部門(mén)預(yù)算基本框架。部門(mén)預(yù)算可以綜合反映部門(mén)及部門(mén)所屬單位全部預(yù)算資金收支狀況，具有預(yù)算內(nèi)容全面、形式完整、編制準(zhǔn)確等特點(diǎn)。［4］通過(guò)部門(mén)預(yù)算的編制，將以前分散在各部門(mén)的預(yù)算分配權(quán)逐步集中到財(cái)政部門(mén)，從而在政府內(nèi)部增強(qiáng)了行政控制力度，提高了預(yù)算的透明度。為構(gòu)建適合公共財(cái)政管理要求的政府收支分類(lèi)體系，財(cái)政部自2007年1月1日起實(shí)施政府收支分類(lèi)改革。依據(jù)新的政府收支分類(lèi)方法，“收入分類(lèi)”不僅包括預(yù)算內(nèi)收入，還包括預(yù)算外收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等應(yīng)屬于政府收入范疇的各項(xiàng)收入，以全面反映政府收入的來(lái)源和性質(zhì)。“支出分類(lèi)”同時(shí)采用支出功能分類(lèi)和支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)。支出功能分類(lèi)主要反映政府活動(dòng)的政策目標(biāo)和不同功能;支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途。此次改革是新中國(guó)成立以來(lái)政府收支分類(lèi)體系最為重大的一次調(diào)整，不僅有助于增強(qiáng)預(yù)算編制的透明度，也有助于提升預(yù)算管理的科學(xué)化與規(guī)范化。

在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，我國(guó)于2001年3月開(kāi)始實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付改革。此項(xiàng)改革主要是針對(duì)以預(yù)算單位設(shè)立多重存款賬戶為基礎(chǔ)的分散收付制度的弊端，著力構(gòu)建以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的新型國(guó)庫(kù)管理制度。中央、省級(jí)及市級(jí)財(cái)政已全面推行了國(guó)庫(kù)集中收付改革，此項(xiàng)改革措施目前正在縣級(jí)層面迅速推開(kāi)。國(guó)庫(kù)集中收付的資金范圍已由公共財(cái)政收支擴(kuò)大到政府性基金收支、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和預(yù)算外資金等。國(guó)庫(kù)集中收付制度實(shí)施后，財(cái)政部門(mén)能夠通過(guò)電子化監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，大大增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的透明度和可控性。

為克服傳統(tǒng)分散型政府采購(gòu)的弊端，我國(guó)于1996年開(kāi)始進(jìn)行政府集中采購(gòu)改革試點(diǎn)。2003年1月1日《政府采購(gòu)法》的正式實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)的政府采購(gòu)改革由初創(chuàng)階段迅速轉(zhuǎn)向全面試點(diǎn)和推行階段。政府采購(gòu)范圍不斷擴(kuò)大，從通用類(lèi)品目向?qū)Ｓ妙?lèi)、公共服務(wù)類(lèi)、民生類(lèi)項(xiàng)目擴(kuò)展;政府采購(gòu)規(guī)模也不斷增加，由2002年的1009.6億元增加到2011年的11332.5億元。［5］政府采購(gòu)制度的全面推行不僅有助于節(jié)約預(yù)算資金、提高預(yù)算資金使用效益，對(duì)于促進(jìn)節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也有著積極作用。

為強(qiáng)化日常公務(wù)支出管理，我國(guó)于2007年7月開(kāi)始實(shí)行公務(wù)卡制度。通過(guò)公務(wù)卡“刷卡支付、消費(fèi)有痕”的管理優(yōu)勢(shì)，將公務(wù)消費(fèi)置于嚴(yán)格監(jiān)管之下。公務(wù)卡制度實(shí)施后，財(cái)政部門(mén)可以通過(guò)監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)公務(wù)卡的使用進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并能夠掌握所有通過(guò)公務(wù)卡支付報(bào)銷(xiāo)的明細(xì)信息。按照財(cái)政部的部署，此項(xiàng)改革2012年底前要在各級(jí)政府及所屬預(yù)算單位中全面推行。［6］

三、公共財(cái)政框架下公共預(yù)算改革的成效及問(wèn)題

自1999年以來(lái)，在公共財(cái)政改革理念指引下，我國(guó)從公共預(yù)算管理技術(shù)創(chuàng)新入手，實(shí)施了諸如編制部門(mén)預(yù)算、完善政府收支科目分類(lèi)、推行國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度等改革舉措。我國(guó)近年來(lái)的公共預(yù)算改革拓展了預(yù)算管理范圍，規(guī)范了預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算環(huán)節(jié)，初步構(gòu)建起與公共財(cái)政相適應(yīng)的公共預(yù)算制度框架，在加強(qiáng)預(yù)算約束方面和提高預(yù)算管理水平等方面顯現(xiàn)出良好效果。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，通過(guò)部門(mén)預(yù)算的編制將預(yù)算資金分配權(quán)集中于財(cái)政部門(mén)，使得預(yù)算資金的申請(qǐng)與分配逐步走向程序化和規(guī)范化，從而優(yōu)化了預(yù)算資金配置;在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，通過(guò)國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度構(gòu)建起集中的財(cái)政管理體系，規(guī)范了各預(yù)算部門(mén)的收支活動(dòng)，提升了預(yù)算資金的使用效益。同時(shí)，預(yù)算編制的細(xì)化和預(yù)算執(zhí)行約束的強(qiáng)化，不僅加強(qiáng)了行政部門(mén)內(nèi)部的預(yù)算控制，而且也有助于各級(jí)人大更好地行使自身的預(yù)算審查與監(jiān)督職責(zé)。

需要指出的是，由于傳統(tǒng)管理模式的慣性影響和多種因素的制約，我國(guó)的公共預(yù)算改革雖取得了一定成效，但與公共財(cái)政的要求仍有著較大的差距:

一是預(yù)算管理的法治化水平不高。我國(guó)的預(yù)算管理主要是在《預(yù)算法》的基本框架下展開(kāi)。而在《預(yù)算法》出臺(tái)之際，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和預(yù)算管理模式還帶有較多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，《預(yù)算法》的某些規(guī)定也未能擺脫舊體制及舊模式的影響，未能充分反映社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政框架的要求。［7］隨著時(shí)間的推移，預(yù)算管理相關(guān)配套法律立法和修訂工作的滯后越來(lái)越難以適應(yīng)公共預(yù)算改革的迅速進(jìn)展。此外，現(xiàn)有的預(yù)算法規(guī)也缺乏應(yīng)有的約束力，預(yù)算支出控制不力，預(yù)算調(diào)整頻繁和年底突擊花錢(qián)等現(xiàn)象屢禁不止，預(yù)算管理執(zhí)法力度不夠，對(duì)違法違紀(jì)人員處罰偏輕等現(xiàn)象在預(yù)算管理實(shí)踐中普遍存在。

二是預(yù)算的完整性仍須提升。通過(guò)以部門(mén)預(yù)算改革為核心的公共預(yù)算制度創(chuàng)新，雖然為構(gòu)建完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系初步搭建了一個(gè)具有可操作性的制度平臺(tái)，但距離最終完成這一改革目標(biāo)仍有較長(zhǎng)的一段距離。目前呈交給各級(jí)人民代表大會(huì)審議的年度預(yù)算收支，主要包括部門(mén)預(yù)算中的財(cái)政預(yù)算撥款部分，預(yù)算外資金和制度外資金仍未完全納入預(yù)算管理。

三是預(yù)算的透明度需要進(jìn)一步增強(qiáng)。我國(guó)雖然通過(guò)部門(mén)預(yù)算改革細(xì)化了預(yù)算編制，但與國(guó)際貨幣基金組織關(guān)于預(yù)算透明度的基本要求相比較，我國(guó)提交給各級(jí)人大審查的預(yù)算報(bào)告的相關(guān)信息還不夠完整，沒(méi)有細(xì)化到具體的收支項(xiàng)目，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的信息反饋還不夠全面、準(zhǔn)確與及時(shí)，難以為預(yù)算分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供及時(shí)、可靠的依據(jù)，也增大了立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾有效監(jiān)督預(yù)算收支的難度。［8］

總體而言，我國(guó)近年來(lái)的公共預(yù)算改革主要是引入先進(jìn)的預(yù)算管理方法，側(cè)重于解決預(yù)算技術(shù)層面的問(wèn)題。但應(yīng)看到，公共預(yù)算管理不僅僅是一個(gè)管理技術(shù)問(wèn)題，還涉及到包括行政部門(mén)、立法部門(mén)、利益集團(tuán)與社會(huì)公眾等各方預(yù)算參與者之間利益的博弈與協(xié)調(diào)。而且與預(yù)算管理方法和預(yù)算技術(shù)相比，預(yù)算參與者之間的利益博弈與協(xié)調(diào)對(duì)于預(yù)算過(guò)程和預(yù)算結(jié)果的影響更大。因此，在公共預(yù)算改革進(jìn)程中，僅引入先進(jìn)的預(yù)算管理技術(shù)和預(yù)算方法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。近年來(lái)，許多發(fā)展中國(guó)家及轉(zhuǎn)型國(guó)家為提升預(yù)算管理水平紛紛引入了國(guó)際組織推薦的預(yù)算管理方法和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家正在使用的較為先進(jìn)的預(yù)算技術(shù)，但卻出現(xiàn)了南橘北枳的現(xiàn)象，未能取得滿意的改革成效。［9］這表明，良好的預(yù)算管理技術(shù)和方法必須同公共預(yù)算參與各方的利益協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效的整合，才有可能產(chǎn)生良好的預(yù)算結(jié)果。

四、完善預(yù)算程序構(gòu)建現(xiàn)代公共預(yù)算制度

加強(qiáng)政府內(nèi)部的行政控制是我國(guó)當(dāng)前公共預(yù)算改革的重點(diǎn)。行政部門(mén)在目前的預(yù)算過(guò)程中居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，而立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮。然而，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)百年的公共預(yù)算發(fā)展實(shí)踐表明，立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督和政府內(nèi)部的行政控制同樣都是現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度的重要組成部分，在公共預(yù)算的運(yùn)行過(guò)程中，二者相輔相成、缺一不可。

從世界范圍看，作為現(xiàn)代財(cái)政管理核心的公共預(yù)算管理制度起源于英國(guó)?？v觀英國(guó)公共預(yù)算管理制度從13世紀(jì)初的萌芽、發(fā)展到成熟，其數(shù)百年的發(fā)展與演變正是英國(guó)議會(huì)以法律形式逐步剝奪國(guó)王的預(yù)算管理權(quán)的過(guò)程。1215年，以《大憲章》的簽訂為標(biāo)志，議會(huì)和國(guó)王之間對(duì)財(cái)政利益的爭(zhēng)奪開(kāi)啟了英國(guó)公共預(yù)算制度的構(gòu)建過(guò)程;1688年的“光榮革命”使得議會(huì)完成了對(duì)預(yù)算權(quán)力的初步控制，政府收支必須經(jīng)過(guò)議會(huì)的審批才能得以執(zhí)行;18世紀(jì)50—60年代，格萊斯頓的財(cái)政改革奠定了英國(guó)現(xiàn)代公共預(yù)算制度的基本框架，英國(guó)政府和議會(huì)在預(yù)算過(guò)程中形成了這樣一種權(quán)力格局:政府負(fù)責(zé)預(yù)算的編制與執(zhí)行，議會(huì)則擁有審批和監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力。

總統(tǒng)與國(guó)會(huì)政治權(quán)利的調(diào)整與均衡同樣也是考察美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算制度演進(jìn)的重要線索。1789年至1921年，美國(guó)國(guó)會(huì)在預(yù)算過(guò)程中居于主導(dǎo)地位，各部門(mén)不用經(jīng)過(guò)總統(tǒng)的審核，直接向國(guó)會(huì)遞交預(yù)算支出需求報(bào)告。1921年《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》的通過(guò)標(biāo)志著現(xiàn)代行政預(yù)算制度的建立，以總統(tǒng)為代表的行政部門(mén)開(kāi)始在預(yù)算程序中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。1950年通過(guò)的《預(yù)算和會(huì)計(jì)程序法案》賦予了總統(tǒng)對(duì)預(yù)算報(bào)告從形式到內(nèi)容的控制權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)了總統(tǒng)對(duì)預(yù)算的控制。［10］20世紀(jì)50—60年代，聯(lián)邦預(yù)算規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，美國(guó)總統(tǒng)能夠充分運(yùn)用聯(lián)邦預(yù)算促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)政策目標(biāo)和政治理想。20世紀(jì)60年代末尼克松總統(tǒng)任職時(shí)，總統(tǒng)的預(yù)算控制權(quán)到達(dá)歷史頂峰。為了重新奪回預(yù)算控制權(quán)，美國(guó)國(guó)會(huì)自20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始了一系列聯(lián)邦預(yù)算程序改革。1974年通過(guò)的《國(guó)會(huì)預(yù)算和扣押法案》重新加強(qiáng)了國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算的控制力度，平衡了國(guó)會(huì)和總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)力對(duì)比。隨后，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過(guò)了一系列旨在削減預(yù)算赤字的法案，但這些法案同時(shí)也強(qiáng)化了國(guó)會(huì)的預(yù)算控制權(quán)。

構(gòu)建與公共財(cái)政框架相適應(yīng)的現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度是我國(guó)公共預(yù)算改革的根本目標(biāo)。為順利實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在下一階段的公共預(yù)算改革進(jìn)程中，應(yīng)借鑒英美公共預(yù)算制度演進(jìn)過(guò)程中的規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)，并依據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，合理選擇公共預(yù)算改革取向。從總體改革路徑來(lái)看，我國(guó)的預(yù)算改革可沿著先易后難、漸進(jìn)推進(jìn)的路徑逐步展開(kāi)。在近期，還需進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算過(guò)程中的行政控制，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與完整性，確保預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性與及時(shí)性;從發(fā)展的眼光看，在完成一系列預(yù)算技術(shù)層面的基礎(chǔ)性工作后，還需要將預(yù)算改革的重心適時(shí)引向預(yù)算規(guī)則與預(yù)算程序?qū)用妗?/p>

首先，突出立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算過(guò)程中的作用，強(qiáng)化立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督。各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)全面介入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及政府決算等預(yù)算環(huán)節(jié)，依據(jù)法定程序?qū)︻A(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審查與監(jiān)督?？煽紤]適時(shí)推行立法型審計(jì)監(jiān)督，以強(qiáng)化立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督力度。我國(guó)目前的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府，缺乏獨(dú)立性，具有較強(qiáng)的自我監(jiān)督色彩，強(qiáng)制性和權(quán)威性較弱。而由于缺乏相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的配合，各級(jí)人大在預(yù)算監(jiān)督體系中處于相對(duì)孤立的地位，其監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮。鑒于上述問(wèn)題，可考慮適時(shí)將審計(jì)機(jī)關(guān)從行政序列中獨(dú)立出來(lái)，構(gòu)建立法型審計(jì)監(jiān)督制度，由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助同級(jí)人大對(duì)預(yù)算的合法性、真實(shí)性和有效性進(jìn)行監(jiān)督。為充分發(fā)揮各級(jí)人大代表的參政議政和預(yù)算監(jiān)督作用，還可探討在條件成熟時(shí)實(shí)行專(zhuān)職代表制的可行性。在目前兼職代表制度下，人大代表平時(shí)都有自身的本職工作，很難將主要精力放在調(diào)研選民需求和行使代表職權(quán)上;部分人大代表往往并不具備公共預(yù)算的相關(guān)必要知識(shí)，從而影響到預(yù)算監(jiān)督權(quán)的充分行使。專(zhuān)職代表制的推行不僅有助于將一批政治活動(dòng)家、職業(yè)管理專(zhuān)家吸引到人大代表中來(lái)，也能夠使我國(guó)的人大代表實(shí)現(xiàn)由先進(jìn)勞模型向政治科學(xué)型的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)人大代表身份的實(shí)質(zhì)化。各級(jí)人大預(yù)算控制權(quán)的增強(qiáng)，不僅有助于增強(qiáng)預(yù)算的完整性和透明度，也能夠減少預(yù)算執(zhí)行中所出現(xiàn)的偏差，使得預(yù)算結(jié)果與政策目標(biāo)的偏離最小化。

其次，完善預(yù)算立法，加強(qiáng)執(zhí)法力度，提高公共預(yù)算的法律效力。法治性是公共預(yù)算的靈魂，是預(yù)算管理制度具有較高透明度和較強(qiáng)控制力的重要保障。為了增強(qiáng)我國(guó)公共預(yù)算管理的法治性，需要立足于我國(guó)的基本國(guó)情，吸取國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)，在各方面的支持配合下，大力推進(jìn)《預(yù)算法》的修訂與完善，進(jìn)一步增強(qiáng)《預(yù)算法》的可操作性和規(guī)范性，有效解決預(yù)算編制的完整統(tǒng)一性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范嚴(yán)格性以及預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅有效性等問(wèn)題，為下一步的公共預(yù)算改革提供堅(jiān)實(shí)的法律框架。同時(shí)，還需要在進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，著手制定我國(guó)的年度《預(yù)算法案》，各支出部門(mén)必須依法開(kāi)支，各收入部門(mén)必須依法征收和管理當(dāng)年收入，這是將預(yù)算管理納入法制化管理的重要措施。為了保障預(yù)算法律和法規(guī)得到切實(shí)貫徹和執(zhí)行，在不斷加強(qiáng)預(yù)算立法的同時(shí)，還需加強(qiáng)執(zhí)法力度，確保預(yù)算活動(dòng)嚴(yán)格遵循既定的預(yù)算管理程序。

此外，積極實(shí)踐參與式預(yù)算，有序有效吸納廣大公民參與到預(yù)算過(guò)程當(dāng)中，促進(jìn)預(yù)算資源的公平配置與有效使用。參與式預(yù)算起源于20世紀(jì)80年代的巴西，之后逐步擴(kuò)展到北美、歐洲及亞洲的許多國(guó)家，其在促進(jìn)行政管理現(xiàn)代化、完善民主政治和增強(qiáng)社會(huì)公平等方面都有著積極的作用。近年來(lái)，我國(guó)的無(wú)錫、溫嶺、哈爾濱等一些地方也進(jìn)行了參與式預(yù)算試驗(yàn)。［11］實(shí)踐表明，參與式預(yù)算能夠成為政府與社會(huì)公眾在公共預(yù)算決策領(lǐng)域的互動(dòng)機(jī)制，能夠有序吸納當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到社區(qū)的公共預(yù)算決策當(dāng)中，從而實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的良性互動(dòng)，優(yōu)化預(yù)算資源配置，提高預(yù)算資金使用效益。但也應(yīng)看到，我國(guó)地方政府所實(shí)施的參與式預(yù)算還處于起步階段，為使參與式預(yù)算真正成為推動(dòng)現(xiàn)代公共預(yù)算制度構(gòu)建的重要機(jī)制，還需要從以下方面對(duì)該制度進(jìn)行完善:一是從橫向與縱向?qū)用孢M(jìn)一步擴(kuò)大參與式預(yù)算的維度。不僅要實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算在一般性預(yù)算決策中的推廣，更要使其能夠在更高的財(cái)政層級(jí)當(dāng)中得到運(yùn)用;二是營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)氛圍，大力培養(yǎng)社會(huì)公眾的公共參與精神，構(gòu)建有效的學(xué)習(xí)機(jī)制，提升社會(huì)公眾的參與度與參與能力;三是建立健全政府預(yù)算信息公開(kāi)機(jī)制，提高公共預(yù)算信息的透明度和可獲得性;四是搭建行之有效的預(yù)算參與平臺(tái)，改進(jìn)參與式預(yù)算的程序設(shè)計(jì)，保證社會(huì)公眾預(yù)算參與的便捷性和有效性。

注釋

①1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，各級(jí)預(yù)算由同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，這就使得我國(guó)公共預(yù)算具備了向立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的特征。

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［4］項(xiàng)懷誠(chéng).國(guó)家財(cái)政在10年改革中與時(shí)俱進(jìn)［J］.財(cái)政研究，2004，(1).

［5］戎素梅.全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模10年激增10倍［N］.中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2012—07—05.

［6］董長(zhǎng)青.公務(wù)卡制度改革今年年底前將覆蓋各級(jí)政府［N］.北京日?qǐng)?bào)，2012—04—27.

［7］俞光遠(yuǎn).我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法修訂的主要內(nèi)容與對(duì)策建議［J］.地方財(cái)政研究，2011，(2).

［8］王淑杰.強(qiáng)化我國(guó)政府預(yù)算約束性的思路與對(duì)策［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2011，(12).

［9］於莉.公共預(yù)算和財(cái)政改革:中東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)［J］.中國(guó)行政管理，2010，(8).

［10］［美］詹姆斯·L·陳.論美國(guó)重大的聯(lián)邦預(yù)算法［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2008，(1).

［11］董曉輝，譚婷.公民參與預(yù)算的平臺(tái)構(gòu)建和路徑設(shè)計(jì)［J］.財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2011，(2).

責(zé)任編輯:曉立

F812.3

A

1003—0751(2012)05—0038—06

2012—07—10

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《基于責(zé)任政府的公共預(yù)算改革研究》(10YJC790033);國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《土地財(cái)政轉(zhuǎn)型視角下的地方財(cái)政體制優(yōu)化研究》(11CJY089)。

彭健，男，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授，博士(大連116025)。