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以可再生能源義務(wù)法令為核心的英國(guó)可再生能源法

2012-01-29 16:52
中州學(xué)刊 2012年5期
關(guān)鍵詞:公用事業(yè)法令義務(wù)

呂 霞

以可再生能源義務(wù)法令為核心的英國(guó)可再生能源法

呂 霞

英國(guó)的可再生能源義務(wù)包括可再生能源電力義務(wù)和可再生交通燃料義務(wù),可再生能源義務(wù)及規(guī)定該義務(wù)的法令的法律依據(jù)主要是《公用事業(yè)法2000》、《能源法2004》和《能源(北愛爾蘭)法令》。英國(guó)可再生能源法的基本存在狀態(tài)是:國(guó)會(huì)制定的各種能源法為可再生能源提供立法空間和基本制度支持,可再生能源法令系統(tǒng)設(shè)定調(diào)整可再生能源事務(wù)的法律規(guī)范。在這個(gè)整體結(jié)構(gòu)中,能源法是基礎(chǔ)、是依據(jù),可再生能源義務(wù)法令是主體、是核心。

可再生能源;可再生能源義務(wù);可再生能源法

全球氣候變暖壓力和國(guó)家間就溫室氣體減排開展的談判、達(dá)成的協(xié)議以及有關(guān)公約、條約規(guī)定的減排義務(wù),給世界各國(guó)尤其是工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的化石能源消費(fèi)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)尚未承擔(dān)具體的、法定的減排義務(wù),但減少化石燃料消費(fèi)也是擺在政府和全社會(huì)面前的重大課題。英國(guó)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的辦法之一是用可再生能源替代化石能源,推動(dòng)這種替代的法律措施是設(shè)定可再生能源義務(wù)。為了更好地學(xué)習(xí)英國(guó)的經(jīng)驗(yàn),本文嘗試探討英國(guó)可再生能源義務(wù)法令所設(shè)定的義務(wù)以及這些法令在英國(guó)可再生能源法律體系中的地位等。

一、可再生能源義務(wù)法令規(guī)定的義務(wù)

從《電力法1989》規(guī)定非化石能源電力義務(wù)①至今,英國(guó)可再生能源法已經(jīng)走過(guò)了20多年的歷程。在英國(guó)可再生能源法的眾多法律文件中,最重要的是一系列可再生能源義務(wù)法令。在我國(guó),有學(xué)者對(duì)英國(guó)可再生能源義務(wù)法令作過(guò)一些研究并發(fā)表了研究成果,如《中國(guó)能源》2004年第11期上的《英國(guó)可再生能源義務(wù)法令介紹及實(shí)施效果分析》就是一篇專門研究英國(guó)可再生能源義務(wù)法令的文章。文章指出,英國(guó)在總結(jié)非化石燃料義務(wù)法令實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上于2000年4月出臺(tái)了《可再生能源義務(wù)法令》②,法令所確定的可再生能源義務(wù)就是給供電商設(shè)定的責(zé)任,即“在其所提供的電力中,必須有一定比例的可再生能源電力”。③作為對(duì)《可再生能源義務(wù)法令》的解讀,這個(gè)判斷并無(wú)大不當(dāng)。但需要說(shuō)明的是,由《可再生能源義務(wù)法令》規(guī)定的可再生能源義務(wù)并不是英國(guó)可再生能源法規(guī)定的可再生能源義務(wù)的全部。在《可再生能源義務(wù)法令》之外,英國(guó)還有其他法律文件規(guī)定了可再生能源義務(wù)。如果把《可再生能源義務(wù)法令》規(guī)定的義務(wù)更確切地叫做可再生能源電力義務(wù),那么,在英國(guó)法律中至少還有另一種可再生能源義務(wù),即可再生交通燃料義務(wù)。

根據(jù)《(英格蘭和威爾士)④可再生能源義務(wù)法令(2002)》的規(guī)定,可再生能源電力義務(wù)是指根據(jù)可再生能源電力法令“(第三條)第三款和第四款及其第七條的規(guī)定,任何指定的電力供應(yīng)商在特定日之前向當(dāng)局提供證據(jù)證明:(一)其在與特定日相關(guān)的義務(wù)期間內(nèi)向大不列顛的用電者提供的電力是符合第六條關(guān)于可再生能源發(fā)電的規(guī)定的;或(二)其他一個(gè)或多個(gè)電力供應(yīng)商已如此作為;或(三)它們共同完成了上述行為”。這里“指定的電力供應(yīng)商”(designated electricity supplier)是指任何向英格蘭和威爾士地區(qū)提供電力的供應(yīng)商;“義務(wù)期間”(obligation period)是指該法令附表1第一欄中的任一期間,如2002年3月31日至2003年4月1日等;“特定日”(specified day)是指每個(gè)義務(wù)期間之后的第一個(gè)10月1日;“證據(jù)”(evidence)是指管理部門向符合《電力法1989》第32條第二款規(guī)定的可再生能源發(fā)電者簽發(fā)的證書?!?英格蘭和威爾士)可再生能源義務(wù)法令(2002)》之后出臺(tái)的適用于英格蘭和威爾士地區(qū)的其他可再生能源電力義務(wù)法令、適用于蘇格蘭地區(qū)和北愛爾蘭地區(qū)的這類法令都沿襲了該法對(duì)可再生能源電力義務(wù)的界定。

可再生交通燃料義務(wù)(renewable transport fuel obligation)是加給交通燃料供應(yīng)商的義務(wù)。這項(xiàng)義務(wù)要求交通燃料供應(yīng)商在每個(gè)指定期間內(nèi)于指定日之前向管理官員⑤提供證據(jù),證明其在指定期間內(nèi)將指定數(shù)量的可再生交通燃料在聯(lián)合王國(guó)供應(yīng)或傳送給了聯(lián)合王國(guó)的某個(gè)地方。根據(jù)《可再生交通燃料義務(wù)法令2007》(The Renewable Transport Fuel Obligations Order 2007)的規(guī)定,指定期間(specified period)是指從每年4月1日到次年4月14日,這個(gè)期間也是一個(gè)義務(wù)期間(obligation period);指定日(specified date)是指義務(wù)期間結(jié)束后的10月5日,或者(在10月5日不是工作日的情況下)10月5日之后的第一個(gè)工作日;證據(jù)是指由管理官員依照法令規(guī)定頒發(fā)的一個(gè)或幾個(gè)可再生交通燃料證書(RTF certificates),該證書可以證明證書的被授予人供應(yīng)了證書所記載數(shù)量的可再生交通燃料,這些燃料在證書載明的期間內(nèi)在聯(lián)合王國(guó)供應(yīng)或被傳送到了聯(lián)合王國(guó)的某個(gè)地方。

二、可再生能源義務(wù)法令的法律依據(jù)

英國(guó)的可再生能源義務(wù)法令(包括可再生能源電力義務(wù)法令和可再生交通燃料義務(wù)法令)是由國(guó)務(wù)大臣或蘇格蘭大臣、北愛爾蘭企業(yè)貿(mào)易與投資部等發(fā)布的,但并不能由此推斷可再生能源義務(wù)是由國(guó)務(wù)大臣、蘇格蘭大臣等創(chuàng)設(shè),并進(jìn)而得出英國(guó)國(guó)務(wù)大臣有權(quán)對(duì)公民設(shè)定義務(wù)的結(jié)論。英國(guó)國(guó)務(wù)大臣等發(fā)布可再生能源義務(wù)法令是依據(jù)上位法的授權(quán)而實(shí)施的行為,他們所發(fā)布的法令中的加給供電商等的義務(wù)是由更高位階的立法設(shè)定的。在英國(guó),可再生能源義務(wù)法令都有其法律依據(jù)。這些法律依據(jù)主要包括以下三項(xiàng)立法:

第一,《公用事業(yè)法2000》。該法設(shè)專節(jié)規(guī)定了可再生資源電力或出自可再生資源的電力,其中第62條專門規(guī)定了“與可再生資源電力有關(guān)的義務(wù)”。這是在英國(guó)法律中首次規(guī)定可再生能源義務(wù),之后的可再生能源電力義務(wù)法令都是根據(jù)這一規(guī)定發(fā)布的。在適用于英格蘭和威爾士地區(qū)的可再生能源電力義務(wù)法令中一般都有這樣的表述:“國(guó)務(wù)大臣行使《電力法1989》第32條至第32(C)條授予的權(quán)力……發(fā)布下列法令”。⑥適用于蘇格蘭地區(qū)的這類法令中也有基本相同的表達(dá)。按照這些法令的序言的說(shuō)明,適用于英格蘭和威爾士、蘇格蘭地區(qū)的可再生能源電力義務(wù)法令的法律依據(jù)是《電力法1989》。這樣認(rèn)為看起來(lái)并不錯(cuò),因?yàn)楝F(xiàn)行有效的《電力法1989》中確實(shí)有供這些法令引以為根據(jù)的規(guī)定:該法第32條至第32(C)條確實(shí)規(guī)定了供電商的可再生能源電力義務(wù)以及對(duì)國(guó)務(wù)大臣等發(fā)布可再生能源電力義務(wù)法令的授權(quán)。但這樣認(rèn)為又容易引起誤會(huì)。一方面,讓人誤以為英國(guó)法律在1989年就設(shè)定了可再生能源電力義務(wù);另一方面,給人以可再生能源義務(wù)由電力法創(chuàng)立的誤導(dǎo)。事實(shí)上,可再生能源義務(wù)的真正法律依據(jù)是《公用事業(yè)法2000》,后來(lái)出現(xiàn)在可再生能源電力義務(wù)法令中的可再生能源電力義務(wù)原本是由這部法律設(shè)定的。有關(guān)法令之所以宣布以《電力法1989》為根據(jù)而不提《公用事業(yè)法2000》,原因有兩個(gè)方面:一是《公用事業(yè)法2000》關(guān)于可再生能源義務(wù)的規(guī)定具體表現(xiàn)為對(duì)《電力法1989》的修改,或者說(shuō),前者通過(guò)修改后者的方式形成了與可再生能源義務(wù)有關(guān)的規(guī)范。另一個(gè)原因是,規(guī)定可再生能源電力義務(wù)的法令是關(guān)于電力的法令,是由負(fù)責(zé)電力事務(wù)的大臣發(fā)布的,這種法令及其規(guī)定的可再生能源電力義務(wù)與電力法的關(guān)系更直接。如果說(shuō)《公用事業(yè)法2000》是可再生能源義務(wù)的創(chuàng)立者,那么,該法是用出現(xiàn)在其中的《電力法1989》的修正條款來(lái)規(guī)定這項(xiàng)義務(wù)的。如果說(shuō)《電力法1989》是可再生能源義務(wù)的創(chuàng)立者,那么,該法中的有關(guān)條文是由《公用事業(yè)法2000》賦予生命力的。如果從法律規(guī)范獲得國(guó)家意志的支持這個(gè)角度看問(wèn)題,則可再生能源電力義務(wù)的真正創(chuàng)立者是《公用事業(yè)法2000》。因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)創(chuàng)立可再生能源電力義務(wù)的立法程序的直接產(chǎn)品是《公用事業(yè)法2000》,而不是電力法。從英國(guó)的立法習(xí)慣來(lái)看,可再生能源電力義務(wù)的創(chuàng)立者也應(yīng)該是《公用事業(yè)法2000》。因?yàn)樵凇豆檬聵I(yè)法2000》與《電力法1989》的關(guān)系上,英國(guó)法律的一般表述是后者被前者修改(包括替代、插入、刪除等)。在2000年以前《電力法1989》中并不存在可再生能源義務(wù),該法是在被《公用事業(yè)法2000》修改后才出現(xiàn)了可再生能源義務(wù)的字樣和有關(guān)規(guī)范、制度等。

第二,《能源法 2004》。《可再生交通燃料義務(wù)法令2007》的序言中稱,國(guó)務(wù)大臣行使《能源法2004》第124條、130條、132(4)條和192(4)(c)條授予的權(quán)力而制定該法令?!赌茉捶?004》是2004年7月經(jīng)國(guó)會(huì)兩院通過(guò)、英國(guó)女王批準(zhǔn)的法律,該法第124條“施加可再生交通燃料義務(wù)”第一款規(guī)定國(guó)務(wù)大臣可以用法令向每一個(gè)具體的交通燃料供應(yīng)商施加可再生交通燃料義務(wù),第二款規(guī)定了這項(xiàng)義務(wù)的具體內(nèi)容,其他款項(xiàng)作了其他相關(guān)規(guī)定。《可再生交通燃料義務(wù)法令2007》所規(guī)定的義務(wù)就是對(duì)《能源法2004》第124條的具體化。《能源法2004》第130條規(guī)定了“對(duì)民事處罰的異議”(Objections to civil penalties),該法第129條、130條規(guī)定可再生交通燃料法令(RTF order)可以對(duì)違犯相關(guān)規(guī)定的人施以民事處罰以及適用這種規(guī)定的情形、可能的當(dāng)事人如何提出異議、有關(guān)官員如何實(shí)施處罰等,該法第192條是關(guān)于制定法令的權(quán)力如何行使的規(guī)定。

第三,《能源(北愛爾蘭)法令》。適用于英格蘭和威爾士、蘇格蘭地區(qū)的可再生能源電力義務(wù)法令的法律依據(jù)是《公用事業(yè)法2000》(或者說(shuō)是《電力法1989》),而適用于北愛爾蘭地區(qū)的同類法令卻有另外的法律根據(jù)。《可再生能源義務(wù)法令(北愛爾蘭)2006》序言云:企業(yè)貿(mào)易與投資部行使《(北愛爾蘭)能源法2003》第52—55條和第66(3)條授予的權(quán)力⑦。這表明了適用于北愛爾蘭地區(qū)的可再生能源義務(wù)法令的具體法律依據(jù)。適用于北愛爾蘭地區(qū)的可再生能源義務(wù)法令之所以與適用于英格蘭和威爾士地區(qū)等的法令有不同的法律根據(jù),或者說(shuō)這不同地區(qū)的同樣的法令之所以引據(jù)不同的立法,是由英國(guó)的立法體制造成的。⑧

三、可再生能源義務(wù)法令在英國(guó)可再生能源法中的地位

英國(guó)是一個(gè)重視可再生能源發(fā)展的國(guó)家,這從它的一系列能源政策、建議、規(guī)劃等文件中可以清楚地發(fā)現(xiàn)。早在1999年,還在非化石燃料義務(wù)法令實(shí)施期間,國(guó)會(huì)就任命特別委員會(huì)調(diào)查能源發(fā)展包括可再生能源發(fā)展的情況,提供立法建議。特別委員會(huì)在1999年6月提交了一份正式報(bào)告即《第十二報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》),其第一部分“委員會(huì)的建議要點(diǎn)”的第一條、也是整個(gè)報(bào)告的第一條指出,歐盟的可再生能源(特別考慮到發(fā)電)的發(fā)展前景是該報(bào)告的主題?!秷?bào)告》是在充分考慮溫室氣體減排以及歐盟和英國(guó)的義務(wù)的背景下討論可再生能源發(fā)展問(wèn)題的,其堅(jiān)信可再生能源資源的發(fā)展對(duì)減少溫室氣體的危害性排放將做出巨大貢獻(xiàn)(《報(bào)告》第2條)。感受到實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的壓力,《報(bào)告》提出了一系列旨在推進(jìn)可再生能源發(fā)展的建議,認(rèn)為“可再生能源是應(yīng)對(duì)擺在英國(guó)、歐盟和世界面前的廣泛領(lǐng)域的環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)方面,如果英國(guó)不能就可再生能源工業(yè)發(fā)布綜合性的政策是難以讓人接受的”(《報(bào)告》第86條)?!秷?bào)告》第88條建議建立可再生能源局,第89條確立了關(guān)于可再生能源事務(wù)的年度報(bào)告制度。在特別委員會(huì)開展調(diào)研的同時(shí),能源部長(zhǎng)等也作了相同或相關(guān)的工作,如貿(mào)易與工業(yè)部提出了《征求意見書(1999)》。正是有了這些工作,可再生能源事務(wù)才受到了多方面重視,才有了《公用事業(yè)法2000》的制定。

可再生能源受到英國(guó)的重視,英國(guó)也善于依法管理或推進(jìn)可再生能源事業(yè),由此可以得出的合乎邏輯的結(jié)論是:英國(guó)有發(fā)達(dá)的可再生能源法。這個(gè)結(jié)論也合乎英國(guó)法制建設(shè)的事實(shí)。英國(guó)確實(shí)有發(fā)達(dá)的可再生能源法,只是其可再生能源法不是以直接、專門的國(guó)會(huì)立法的形式表現(xiàn)出來(lái)的。英國(guó)有許多法律如《電力法1989》、《公用事業(yè)法2000》、《可持續(xù)能源法2003》、《能源法2004》、《氣候變化與可持續(xù)能源法2006》等對(duì)可再生能源事務(wù)或與可再生能源發(fā)展有關(guān)的事務(wù)作了規(guī)定,但在英國(guó)國(guó)會(huì)立法中沒(méi)有一部以可再生能源命名的法律。英國(guó)發(fā)達(dá)的可再生能源法的基本存在狀態(tài)是:能源法或者說(shuō)一系列能源法為可再生能源提供立法空間和基本制度支持,可再生能源法令系統(tǒng)設(shè)定調(diào)整可再生能源事務(wù)的法律規(guī)范。在這個(gè)整體結(jié)構(gòu)中,能源法是基礎(chǔ)、是依據(jù),而可再生能源法令是主體、是核心。

前述能源法律文件,以及一些前文沒(méi)有提到的能源法律文件都對(duì)英國(guó)可再生能源發(fā)展提供了支持?!豆檬聵I(yè)法2000》及其修正的《電力法1989》創(chuàng)設(shè)了可再生能源義務(wù),《可持續(xù)能源法2003》創(chuàng)設(shè)了可持續(xù)能源報(bào)告制度,《能源法2004》為可再生交通燃料義務(wù)法令提供了法律依據(jù),《氣候變化與可持續(xù)能源法2006》不僅對(duì)以往法律中關(guān)于出自可再生資源的電力的規(guī)定作了適時(shí)調(diào)整,而且提出了有關(guān)“可再生熱”(renewable heat)的新要求⑨。這些法律中關(guān)于可再生能源的規(guī)定確立了英國(guó)可再生能源法的基本制度。《公用事業(yè)法2000》等提供的法律基礎(chǔ)和對(duì)國(guó)務(wù)大臣等的授權(quán)為可再生能源義務(wù)法令提供了具體調(diào)整可再生能源事務(wù)的舞臺(tái),在這個(gè)舞臺(tái)上,可再生能源義務(wù)法令成了英國(guó)可再生能源法的主角。由國(guó)務(wù)大臣等發(fā)布的可再生能源義務(wù)法令有近20項(xiàng),其中包括電力方面的分別適用于英格蘭和威爾士地區(qū)、蘇格蘭地區(qū)、北愛爾蘭地區(qū)的可再生能源義務(wù)法令,以及交通燃料方面的《可再生交通燃料義務(wù)法令2007》。這些法令是對(duì)可再生能源發(fā)展負(fù)有義務(wù)的單位和個(gè)人應(yīng)實(shí)際遵守的具體規(guī)范,是在可再生能源領(lǐng)域適用得最經(jīng)常的法律文件,其實(shí)施效果對(duì)英國(guó)可再生能源發(fā)展具有直接影響。

英國(guó)燃?xì)馀c電力當(dāng)局(Gas and electricity market authority)下設(shè)的燃?xì)馀c電力市場(chǎng)辦公室2004年以來(lái)每年上報(bào)一份可再生能源義務(wù)年度報(bào)告(簡(jiǎn)稱OFGEM年度報(bào)告)。該報(bào)告是對(duì)可再生能源義務(wù)法令每年執(zhí)行情況的總結(jié)?!犊稍偕茉戳x務(wù)——OFGEM第一個(gè)年度報(bào)告》的提要中對(duì)報(bào)告的作用作了如下描述:“這一文件詳細(xì)報(bào)告英格蘭和威爾士、蘇格蘭在第一年中可再生能源義務(wù)的管理情況。它包括在可再生能源義務(wù)工程中被指定的發(fā)電廠的信息、在英格蘭和威爾士法令下和在蘇格蘭法令下頒發(fā)可再生能源義務(wù)證書的細(xì)節(jié)、在第一個(gè)義務(wù)期間內(nèi)發(fā)電廠和持證供電商遵守法令的細(xì)節(jié)等?!辈还苁菄?guó)會(huì)兩院、政府首腦,還是一般社會(huì)公眾,其了解英國(guó)可再生能源發(fā)展情況的最可靠、也是最方便的途徑就是OFGEM年度報(bào)告。將OFGEM年度報(bào)告在英國(guó)可再生能源發(fā)展中的地位、其與可再生能源義務(wù)法令之間的關(guān)系結(jié)合起來(lái),就能看出可再生能源義務(wù)法令在英國(guó)可再生能源發(fā)展中的地位及其在英國(guó)整個(gè)可再生能源法律體系中的地位。

注釋

①該法規(guī)定的非化石能源電力義務(wù)也通過(guò)法令如《1990年非化石燃料電力(英格蘭和威爾士)法令》被具體化。②這個(gè)判斷不夠準(zhǔn)確。英國(guó)確定可再生能源義務(wù)的最早的國(guó)家法律是《公用事業(yè)法2000》,這部法令只授權(quán)國(guó)務(wù)委員可以發(fā)布相關(guān)法令,但2000年并無(wú)可再生能源義務(wù)法令“出臺(tái)”。英國(guó)第一道可再生能源義務(wù)法令《(英格蘭和威爾士)可再生能源義務(wù)法令(2002)》于2002年3月31日制定、4月1日生效,在此之前英國(guó)并未制定或發(fā)布過(guò)叫做可再生能源義務(wù)法令的法律文件。③時(shí)璟麗、李俊峰:《英國(guó)可再生能源義務(wù)法令介紹及實(shí)施效果分析》,《中國(guó)能源》2004年第11期。④該法令名為“The Renewables Obligation Order 2002”,因其僅適用于英格蘭和威爾士地區(qū),為與適用于蘇格蘭、北愛爾蘭地區(qū)的同類法令相區(qū)別,故在其名稱上標(biāo)注了其所適用的地名。下文將提到的適用于蘇格蘭、北愛爾蘭地區(qū)的法令也作了如此處理。⑤《能源法2004》第125條專門規(guī)定了管理官員的設(shè)置、任命等。⑥《(英格蘭和威爾士)可再生能源義務(wù)法令(2002)》序言。⑦《可再生能源義務(wù)法令(北愛爾蘭)2007》中有相同的表述。⑧英國(guó)立法體制之變化是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題,此不詳述。⑨英國(guó)《氣候變化與可持續(xù)能源法2006》第21條。

D95

A

1003—0751(2012)05—0076—03

2012—07—16

呂霞,女,法學(xué)博士,中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士后(北京 100088)。

責(zé)任編輯:鄧 林

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