薛立強(qiáng)

(天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134)

城市治理結(jié)構(gòu)屬于城市治理的宏觀層面，從深層次上制約著城市治理的狀況和水平。在很大程度上，正是城市治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置及其特征，決定了城市治理問題發(fā)生的空間與機(jī)理。探索城市治理問題的解決路徑，除了從直接原因入手外，更要從深層次上探究其根源，通過城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，較為徹底地尋求解決之道。那么，在中國的特定場景下，城市治理結(jié)構(gòu)的特征有哪些?這樣的城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)與局限性是什么?世界典型國家城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)有哪些?在相關(guān)改革與發(fā)展中，中國城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑是怎樣的?這是本文關(guān)心的問題。

1 市管縣背景下中國城市治理結(jié)構(gòu)的特征

當(dāng)前，雖然省直管縣改革的呼聲不斷高漲，但中國城市治理結(jié)構(gòu)問題的基本背景仍然是市管縣體制。市管縣背景下中國城市治理結(jié)構(gòu)的基本特征如下。

1.1 城鄉(xiāng)結(jié)合型治理

這是中國城市治理結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)關(guān)系上的基本特征。在市管縣體制下，市(包括直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市)不僅管理著城市化的市區(qū)，而且還領(lǐng)導(dǎo)著沒有實(shí)現(xiàn)城市化的縣、縣級(jí)市、自治縣、旗等縣級(jí)區(qū)劃單位，形成一個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合型的結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，四個(gè)直轄市共領(lǐng)導(dǎo)著63個(gè)市轄區(qū)和31個(gè)縣、縣級(jí)市、自治縣，27個(gè)省、自治區(qū)的283個(gè)地級(jí)市和副省級(jí)市共領(lǐng)導(dǎo)著790個(gè)市轄區(qū)和1 601個(gè)縣、縣級(jí)市、自治縣、旗等縣級(jí)區(qū)劃單位。①

1.2 治理界限以行政區(qū)劃為界

這是中國地方治理的一個(gè)基本特征，即幾乎一切治理領(lǐng)域、治理活動(dòng)，都以行政區(qū)劃為界進(jìn)行劃分，而沒有按照治理對(duì)象(如經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、環(huán)境治理)本身的界限進(jìn)行劃分。這樣的一種治理界限的劃分，實(shí)質(zhì)上是一種以方便政府行政管理為本的劃分。近年來，雖然學(xué)界提出了跨域治理、府際合作、治理網(wǎng)絡(luò)等地方治理的新理念，一些地方之間為了解決共同存在的問題，或者為了共同發(fā)展，也設(shè)置了一些跨域治理和府際合作的機(jī)構(gòu)，如聯(lián)席會(huì)議、委員會(huì)等，但這些機(jī)構(gòu)發(fā)揮的主要是溝通協(xié)調(diào)作用，并沒有改變以行政區(qū)劃為界的治理格局。

1.3 黨政強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

這是中國政府體制的重要特征在城市治理中的體現(xiàn)。具體而言，在中國的各級(jí)城市政府中，黨委發(fā)揮著統(tǒng)攬全局的作用，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，行政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、法院、檢察院等政府機(jī)關(guān)分別主管著不同性質(zhì)的工作，行使著不同的職能。其中，黨委和行政機(jī)關(guān)較其他機(jī)關(guān)更為龐大與“發(fā)達(dá)”，形成一個(gè)黨政(行政)強(qiáng)有力統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。在運(yùn)行機(jī)制層面，領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職和黨委統(tǒng)一決策機(jī)制保證了這一結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行。所謂領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，是指除了各級(jí)黨委的專職書記和副書記外，其他機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員往往同時(shí)也擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)，這保證了黨委對(duì)其他機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。所謂黨委統(tǒng)一決策，是指重大決策由黨委統(tǒng)一做出，各個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行。由于各個(gè)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員參與了決策制定，因此也保證了這些決策的有效執(zhí)行。②

1.4 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上的國有制為主體

這是中國城市治理結(jié)構(gòu)中產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特征。在城市中，最寶貴的資產(chǎn)是土地，而土地的產(chǎn)權(quán)屬于國家所有?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。此外，即使是市郊和農(nóng)村的土地，也屬于國家和集體所有。對(duì)此《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。除了土地之外，城市還是政府機(jī)關(guān)、各種所有制的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織等的聚集地，在這些治理主體中，實(shí)行公有制，尤其是國有制的主體仍然占據(jù)支配性地位。

1.5 單位制向社會(huì)管理轉(zhuǎn)變

這是改革開放以來中國城市治理結(jié)構(gòu)變遷的一個(gè)特征。在改革開放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市市民幾乎都是“單位人”，城市治理的大量活動(dòng)通過單位來進(jìn)行，因此在城市治理中，單位發(fā)揮著極其重要的作用，形成一種特有的“單位制”。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有企業(yè)、事業(yè)單位改革的進(jìn)行，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工和定居的增加，以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來的市民生產(chǎn)生活方式的變化，“單位制”日漸解體，越來越多的城市市民成為“社會(huì)人”，市民對(duì)提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平的需求日益強(qiáng)烈。

2 中國城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)與局限性

2.1 優(yōu)勢(shì)

上述這種城市治理結(jié)構(gòu)，既有一定的優(yōu)勢(shì)，又有一定的局限性。綜合而言，優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在下述三個(gè)方面:

(1)有利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。城市化是人類生活方式發(fā)展的基本趨勢(shì)，意味著生產(chǎn)和消費(fèi)的更為集中、更大規(guī)模、更社會(huì)化和更高的生產(chǎn)效率，意味著現(xiàn)代化。改革開放以來，中國城市化進(jìn)程不斷加快，根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，中國城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到49.68%，比2000年上升13.46個(gè)百分點(diǎn)。［1］此外，在中國改革開放以來以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下，城市化還是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。?duì)此有關(guān)學(xué)者的實(shí)證研究表明，中國城市化中初始產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)競爭程度、外商直接投資都對(duì)產(chǎn)業(yè)增長率具有正向影響。［2］因此，在政績競爭的壓力下，各級(jí)城市政府無不把城市化作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“抓手”。而現(xiàn)行的城市治理結(jié)構(gòu)則有利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。首先，在城鄉(xiāng)結(jié)合型治理結(jié)構(gòu)下，與城市市區(qū)毗鄰的縣政府受城市政府的領(lǐng)導(dǎo)，這為推進(jìn)城市化提供了宏觀制度保障。其次，城市及市郊土地的國有制和集體所有制降低了城市化進(jìn)程中征地的阻力和成本。再次，黨政強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)可以使城市化進(jìn)程實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和有計(jì)劃實(shí)施。中國城市化進(jìn)程的實(shí)踐也證明了這一治理結(jié)構(gòu)的有效性。比較研究表明，各國城市化水平從20%提高到40%，英國經(jīng)歷了120年，法國100年，德國80年，美國40年，蘇聯(lián)30 年，日本30 年，而中國僅花了22 年。［3］

(2)能夠較好地維護(hù)和發(fā)展公共利益。這是由國有制為主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以及黨政強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)決定的。公有制強(qiáng)調(diào)集團(tuán)內(nèi)部成員利益的非排他性，強(qiáng)調(diào)維護(hù)集團(tuán)內(nèi)部成員的共同利益。國有制是公有制的最高形式，強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于全體公民所有，強(qiáng)調(diào)全體公民公共利益的至上性。如前所述，中國城市治理中產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)是國有制為主體。在這樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，必然將維護(hù)和發(fā)展公共利益作為優(yōu)先選項(xiàng)。對(duì)此《憲法》和《土地管理法》規(guī)定:國有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。在體制上，黨政強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是國有制為主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的保障。這既體現(xiàn)在一級(jí)政府內(nèi)部，又體現(xiàn)在縱向政府之間。在一級(jí)政府內(nèi)部，各個(gè)機(jī)關(guān)和部門統(tǒng)一服從黨委領(lǐng)導(dǎo)，黨委則以維護(hù)和發(fā)展本地域全體成員的公共利益為己任。在縱向政府之間，下級(jí)政府服從上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，全國服從中央的領(lǐng)導(dǎo)，中央是全國人民公共利益的總代表。這些都從理論上以及基本的治理結(jié)構(gòu)上保證了公共利益的優(yōu)先性。

(3)能夠有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。這是政府對(duì)城市治理實(shí)行強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)的必然結(jié)果。按照城市治理理論，城市治理的主體是多元化的，既包括政府，又包括企業(yè)、社會(huì)組織、事業(yè)單位、市民。在這些主體之間的關(guān)系上，中國的突出特點(diǎn)是政府主體對(duì)于其他主體占據(jù)主導(dǎo)地位，這造成政府能夠?qū)Τ鞘兄卫韺?shí)行強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，能夠有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。首先，這是由當(dāng)代中國特定的時(shí)空背景造成的。改革開放之前，基于對(duì)“社會(huì)主義”的理解以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)行，企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織都成為政府的“附屬物”和下級(jí)單位，城市市民都是“單位人”，城市政府自然對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、市民等擁有絕對(duì)的主導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)力。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、“單位制”的解體和“社會(huì)人”的增加，以及個(gè)人自由和社會(huì)自由的日益擴(kuò)大，私營企業(yè)、外資企業(yè)發(fā)展起來，自主性的社會(huì)組織在成長，市民的社會(huì)生活空間也在擴(kuò)張。然而，受既有體制以及人們思想意識(shí)的制約，中國的私營企業(yè)仍然以中小企業(yè)為主，事業(yè)單位改革滯后，社會(huì)組織的“官民二重性”特征濃厚，［4］市民對(duì)政府的依賴情結(jié)仍然較重，這些造成政府對(duì)其他治理主體占據(jù)主導(dǎo)地位，從而能夠?qū)Τ鞘兄卫韺?shí)行強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。其次，政府內(nèi)部黨政強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步保障了城市政府對(duì)其他治理主體的優(yōu)勢(shì)地位和有力領(lǐng)導(dǎo)。政府對(duì)城市治理實(shí)行強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)之一，就是能夠有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。在面對(duì)危機(jī)時(shí)，通過由政府到社會(huì)的一種自上而下、自內(nèi)而外的動(dòng)員，能夠?qū)⒄⑵髽I(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、公民等各類治理主體有效組織和調(diào)動(dòng)起來，共同應(yīng)對(duì)和克服危機(jī)，形成一種有效的危機(jī)治理結(jié)構(gòu)。可以說，這已經(jīng)被當(dāng)代中國的無數(shù)事實(shí)所證明。

2.2 局限性

當(dāng)代中國城市治理結(jié)構(gòu)在擁有一定優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，又有一定局限性。并且，在很大程度上，局限性正是優(yōu)勢(shì)的另一面。

(1)一些地域存在城市對(duì)鄉(xiāng)村的剝奪。首先，這在市管縣體制的弊端中有所表現(xiàn)。市管縣的本意是打破城鄉(xiāng)壁壘，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流，以中心城市帶動(dòng)周邊農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。但是，在發(fā)展過程中，由于一些中心城市實(shí)力較弱，不但沒有能力帶動(dòng)周邊農(nóng)村發(fā)展，反而通過運(yùn)用行政手段汲取周邊農(nóng)村資源來促進(jìn)市區(qū)發(fā)展，出現(xiàn)“小馬拉大車”、“市刮縣”現(xiàn)象，從而增大了城鄉(xiāng)差距，阻礙了鄉(xiāng)村的正常發(fā)展。其次，城鄉(xiāng)結(jié)合背景下的城市化進(jìn)程可能對(duì)城郊農(nóng)村存在一定的剝奪。在城鄉(xiāng)結(jié)合以及相關(guān)法律法規(guī)不健全的背景下，一些城市政府以及企業(yè)打著“公共利益”的旗號(hào)，以一種低成本征地的方式搞房地產(chǎn)開發(fā)、推進(jìn)城市化，從而形成對(duì)周邊鄉(xiāng)村的剝奪。在很大程度上，這種情況造成了近年來涉農(nóng)土地信訪事件的增長。對(duì)此，國土資源部地籍管理司王亦白等人介紹，從全國情況看，土地信訪問題從2003年起開始出現(xiàn)持續(xù)大幅攀升的現(xiàn)象。［5］在各省，因征地拆遷引起的信訪事件也不斷攀升:在廣東，2003年1月至2004年3月，全省因征地拆遷問題所引發(fā)的集體上訪占上訪總數(shù)的30%左右。［6］在浙江，2003年到2007年，違法用地和集體土地征收征用引起的上訪占信訪總數(shù)的50%以上。［7］在河北，2005年省信訪局受理的群眾來信來訪中農(nóng)民的信訪量約占70%。［8］在內(nèi)蒙古，2003年到2005年6月，以土地問題集體進(jìn)京訪占集體進(jìn)京訪總量的35.1%。［9］在黑龍江省哈爾濱市動(dòng)力區(qū)，因違法占地引起的信訪占土地信訪的30%以上，且呈逐年上升的趨勢(shì)。［10］

(2)不能按照治理對(duì)象的特點(diǎn)實(shí)行不同形式的治理?！吧浦巍钡臉?biāo)志之一是應(yīng)按照不同治理對(duì)象的特點(diǎn)實(shí)行不同形式的治理。例如，對(duì)于跨界河流的治理，應(yīng)按照河流本身的情況，進(jìn)行整體性的、綜合性的治理。但是，在中國幾乎一切以行政區(qū)劃為界的城市治理結(jié)構(gòu)下，往往難以做到按照治理對(duì)象的特點(diǎn)實(shí)行不同形式的治理。這導(dǎo)致了中國城市治理以及地方治理中特有的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”、“九龍不治水”等現(xiàn)象。此外，在近年來日益嚴(yán)重的各種城市污染治理中，因行政區(qū)分割造成的治理效果不佳成為越來越嚴(yán)重的問題。

(3)政府部門職責(zé)及治理主體間關(guān)系不清晰。黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國有制為主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)雖然有巨大的優(yōu)勢(shì)，但這種治理結(jié)構(gòu)在日常治理方面又存在嚴(yán)重的局限性。其中關(guān)鍵性的問題在于，政府部門職責(zé)及治理主體間關(guān)系不清晰。首先，政府部門的職責(zé)不清晰既體現(xiàn)在一級(jí)城市政府內(nèi)部各個(gè)政府部門的關(guān)系上，又體現(xiàn)在縱向政府之間。前者的問題主要是黨政關(guān)系不規(guī)范，職責(zé)不分;后者的問題主要是縱向政府的職責(zé)(事權(quán))沒有進(jìn)行清晰劃分，職責(zé)同構(gòu)。其次，治理主體的關(guān)系不清晰又體現(xiàn)為政府與市場、社會(huì)的界限不清晰，其具體表現(xiàn)就是政企不分、政事不分、政府與社會(huì)組織不分。這些問題不但是城市治理結(jié)構(gòu)中的問題，更是中國總體治理結(jié)構(gòu)中的問題。在城市的日常治理中，由于政府部門職責(zé)以及治理主體關(guān)系的不清晰，使得治理結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)新變化，形成日常治理中的“空白”和“死角”。例如，進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)問題，教育、衛(wèi)生等的公平分配問題，城市污水、垃圾等環(huán)境治理問題，地鐵、電梯等基礎(chǔ)設(shè)施的管理問題，社區(qū)物業(yè)管理問題，幾乎都與政府部門職責(zé)及治理主體關(guān)系不清晰有關(guān)。在這些方面的日常治理中，往往是諸多政府部門和治理主體都參與，有了利益共同分享甚至爭奪，出了問題相互推諉，找不到負(fù)責(zé)者。

(4)對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制不夠。在中國特定的城市多元化治理結(jié)構(gòu)中，一方面是黨政強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國有制的主體地位，另一方面是私營企業(yè)、社會(huì)組織、公民等經(jīng)濟(jì)主體、社會(huì)主體的發(fā)育滯后，再加上市民的自主意識(shí)不足，共同造成其他治理主體對(duì)政府的監(jiān)督不夠。此外，由于當(dāng)代中國真正開始進(jìn)行法治建設(shè)的時(shí)間還不長，因此有關(guān)政府規(guī)制的法律法規(guī)還不健全，公務(wù)員的法治觀念仍然薄弱。這些共同造成對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制不夠。其結(jié)果是政府部門和公務(wù)員在管理過程中存在較多的恣意言行而得不到應(yīng)有的制約和懲罰?？梢哉f，近年來曝光的一些公務(wù)員及其子女的恣意言行正是缺乏對(duì)政府權(quán)力規(guī)制的突出表現(xiàn)。［11］作為對(duì)這些恣意言行的反彈，就是社會(huì)上“仇官”情緒的聚集。在人口密集的城市，這一問題處理不好將成為威脅社會(huì)穩(wěn)定的嚴(yán)重隱患。

(5)社會(huì)參與不足。在中國，雖然近年來在提倡城市公共服務(wù)主體的多元化和供給方式的多樣化，在日益重視社會(huì)建設(shè)，但由于前述的私營企業(yè)、社會(huì)組織、公民等經(jīng)濟(jì)主體、社會(huì)主體發(fā)育不成熟，總體上存在著城市治理中社會(huì)參與不足的問題。③其主要表現(xiàn)及不利后果主要有二:一是政府唱獨(dú)角戲，責(zé)任過重。其表現(xiàn)是，政府是城市治理的唯一責(zé)任主體，城市治理中的所有問題都依賴政府，導(dǎo)致政府職能過多、財(cái)政壓力過重，而且容易成為矛盾焦點(diǎn)。二是，城市治理的活力和后勁不足。由于缺乏其他主體的參與，治理活動(dòng)中雙向和多向互動(dòng)不夠，必然帶來缺乏社會(huì)的自治理，以及治理缺乏活力和后勁。

3 典型國家城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)

城市治理結(jié)構(gòu)問題是世界各國的一個(gè)普遍問題，認(rèn)清世界典型國家城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)，對(duì)于有效推進(jìn)中國城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具有積極意義。20世紀(jì)90年代以來，在北美、歐洲、亞洲典型國家，隨著國家結(jié)構(gòu)與地方制度、治理主體間關(guān)系、基本產(chǎn)權(quán)制度、市民社會(huì)發(fā)育狀況、城市化等的發(fā)展變遷，城市治理結(jié)構(gòu)也在不斷發(fā)生著變化。總體而言，典型國家城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)表現(xiàn)為下述四大方面。

3.1 多元化治理

在歐洲和北美，由于傳統(tǒng)上市場經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)較為發(fā)達(dá)，因此城市多元化治理幾乎是一種常態(tài)。對(duì)此，瑞士政治學(xué)家皮埃爾(Jon Pierre)在考察了歐美發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展的基礎(chǔ)上，概括出了四種主要的城市治理模式:管理模式、社團(tuán)模式、促進(jìn)增長模式和福利模式。［12］四種模式中，除福利模式強(qiáng)調(diào)政府官員通過與高層政府的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來確保資金流入以復(fù)興地方經(jīng)濟(jì)外，其他三種模式都以多元化治理為基礎(chǔ)。其中，管理模式是按照市場原則將城市公共服務(wù)的生產(chǎn)者與消費(fèi)者視為市場的參與者的一種城市治理模式;社團(tuán)模式是通過利益集團(tuán)高層的直接參與和大眾的間接參與，利用再分配部門的協(xié)商和談判以確保集團(tuán)成員利益和人人共享民主的一種城市治理模式;促進(jìn)增長模式是商界精英和政府官員直接參與的，通過公私伙伴關(guān)系來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的城市治理模式。

3.2 扁平化治理

在現(xiàn)代社會(huì)，經(jīng)濟(jì)市場化、信息網(wǎng)絡(luò)化、管理現(xiàn)代化為組織結(jié)構(gòu)的扁平化提供了理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件。從典型國家城市治理的實(shí)踐看，減少政府組織層級(jí)，倡導(dǎo)政府與私營經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織、市民的伙伴關(guān)系，實(shí)行扁平化治理是城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢(shì)之一。對(duì)此，英國學(xué)者厄馬爾·埃蘭德指出，20世紀(jì)90年代以來，城市政府面臨著一種分權(quán)和政府形式變得更加多樣化的趨勢(shì)。［13］在這一趨勢(shì)中，城市治理的決策權(quán)力、政策管理、責(zé)任以及資源充分下放給最接近市民和最具代表性的地方當(dāng)局，同時(shí)借助于國際合作和伙伴制的方式，將城市能力建設(shè)和體制建設(shè)權(quán)力賦予所有的當(dāng)事人(特別是地方當(dāng)局、合作經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、工會(huì)、社團(tuán)組織、非政府組織)，使它們能夠在與其直接相關(guān)的領(lǐng)域發(fā)揮有效的作用。在這一過程中，每個(gè)城市政府都應(yīng)保證所有社會(huì)成員積極參與本社區(qū)事務(wù)的權(quán)利，保證并鼓勵(lì)他們參與各級(jí)決策。

3.3 重疊治理

所謂重疊治理，是指在同一地域上，不同的治理主體基于職責(zé)劃分，進(jìn)行重疊而有分工的治理。重疊治理的典型實(shí)踐是美國的特別政區(qū)。在美國，各州以下除了縣、市、鎮(zhèn)等提供綜合性公共服務(wù)的傳統(tǒng)型政區(qū)外，還有學(xué)區(qū)和特別政區(qū)等提供較為單一公共服務(wù)的政區(qū)。其中學(xué)區(qū)實(shí)際上是特別政區(qū)之一，專司于從小學(xué)到高中的公辦教育。除學(xué)區(qū)之外，地方政府就資源管理和開發(fā)、消防和救護(hù)、公立醫(yī)院、水陸空交通、警察、自來水供應(yīng)、圖書館、廢水廢物處理，甚至滅蚊等等，成立特別政區(qū)。大多數(shù)特別政區(qū)只提供一項(xiàng)公共服務(wù)，少數(shù)提供有關(guān)聯(lián)的兩項(xiàng)或多項(xiàng)的公共服務(wù)。［14］這樣，在同一地域上，就形成若干主體重疊治理(但有明確職責(zé)分工)的一種治理結(jié)構(gòu)。

3.4 跨域治理

現(xiàn)代社會(huì)，越來越多的治理對(duì)象超越了既有的管理界限，例如，水域、空氣、環(huán)境治理等，這要求跨越既有界限的合作治理。在城市治理領(lǐng)域，這種情況的出現(xiàn)形成了跨域治理，而跨域治理又催生了大都市區(qū)治理。例如，在美國，全國共有200多個(gè)大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，每個(gè)大都市區(qū)的地方政府?dāng)?shù)量都很多。在歐洲，大倫敦早在1946年就將中心城市的規(guī)劃與周圍區(qū)域的規(guī)劃相結(jié)合，導(dǎo)致了大都市區(qū)的形成;本世紀(jì)初，大巴黎的面積已經(jīng)擴(kuò)展到周圍的7個(gè)縣，共11 000余平方公里，人口1 000多萬人，占到全法人口的1/5。［15］在日本，東京都市圈的人口達(dá)到3 400萬人以上，是世界上人口最多的都市圈。在大都市區(qū)，為了加強(qiáng)對(duì)跨域事務(wù)治理，各國進(jìn)行了城市治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。例如，在美國，大都市區(qū)紛紛通過政府間合作實(shí)施跨域治理，具體形式有:設(shè)立特殊服務(wù)區(qū)、簽訂政府間協(xié)議、市縣聯(lián)盟、市鎮(zhèn)聯(lián)盟、成立都市政府聯(lián)合會(huì)等。［16］

需要說明的是，由于政治體制、歷史文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等的不同，中國在借鑒上述這些典型國家城市治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)時(shí)，需要做適應(yīng)性修正。其原則是:適應(yīng)前述中國城市治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，有利于發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，克服局限性。

4 變革背景下中國城市治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向

當(dāng)前，在中國迅速發(fā)展的大背景下，城市治理結(jié)構(gòu)也處于不斷的發(fā)展變化中?；谥袊鞘兄卫斫Y(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，參考典型國家城市治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)，中國城市治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

4.1 適當(dāng)收縮城市治理的地域范圍

城鄉(xiāng)結(jié)合型治理能夠較為迅速地推進(jìn)城市化進(jìn)程，但也帶來一些城市對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村的剝奪問題。并且，從世界范圍來看，城鄉(xiāng)結(jié)合型治理不符合城市治理的普遍規(guī)律，城市治理應(yīng)集中于市區(qū)的治理。因此，應(yīng)當(dāng)改革市管縣體制下的城市治理結(jié)構(gòu)，從體制上適當(dāng)收縮城市治理的地域范圍。對(duì)此，應(yīng)結(jié)合省直管縣改革來進(jìn)行。當(dāng)前，中國的省直管縣改革正在由財(cái)政省直管縣等單項(xiàng)改革走向全面的行政省直管縣改革。按照行政省直管縣改革的思路，縣級(jí)政府將由省級(jí)政府直接管理，地級(jí)市政府將收縮管理的地域范圍，主要進(jìn)行市區(qū)的管理。這一改革，符合城市治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的普遍規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，城市政府應(yīng)積極適應(yīng)。在改革中，首先應(yīng)劃清城市市區(qū)和周邊鄉(xiāng)村的區(qū)劃界限(這一過程中可能伴隨相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整)，以確定城市治理的地域范圍。其次，應(yīng)做好市區(qū)的整體規(guī)劃，以為微觀城市治理奠定良好的基礎(chǔ)。再次，應(yīng)集中提升市區(qū)治理水平，如構(gòu)建多元參與機(jī)制，治理方式多樣化等。

4.2 厘清城市政府部門職責(zé)及治理主體間的關(guān)系

這一改革不僅涉及城市本身治理問題，還涉及更為宏觀層面的改革問題。第一，在機(jī)構(gòu)改革和政府間縱向關(guān)系的頂層設(shè)計(jì)上，可以采取“打包”授權(quán)的辦法將有關(guān)職責(zé)授予不同層級(jí)的政府，確定不同層級(jí)政府的總體職責(zé)。第二，在此基礎(chǔ)上，允許和鼓勵(lì)城市政府根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置，不強(qiáng)求縱向政府之間的統(tǒng)一。為了方便上下級(jí)政府“對(duì)不上口”的部門之間工作聯(lián)系的方便④，可以在下級(jí)政府設(shè)置一個(gè)專門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，上級(jí)政府部門的任務(wù)、要求、溝通協(xié)調(diào)等直接與這一部門聯(lián)系，由其再與下級(jí)政府的責(zé)任部門聯(lián)系。這樣，雖然增加了一個(gè)部門，但能夠精簡更多不必要的部門。第三，應(yīng)通過繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)改革、事業(yè)單位改革，以及推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)的發(fā)展，厘清城市政府與經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性治理主體之間的關(guān)系。

4.3 根據(jù)治理對(duì)象的特點(diǎn)探索不同形式的治理

城市治理中，不同治理對(duì)象的特點(diǎn)是不同的，例如，城市水系、綠化帶、空氣環(huán)境的治理，顯然與政府行政管理、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)管理等的特點(diǎn)和要求不同。因此，應(yīng)打破一切以行政區(qū)劃為界的結(jié)構(gòu)，根據(jù)治理對(duì)象的特點(diǎn)探索不同形式的治理。首先，可以參考美國設(shè)立特別政區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)不同治理對(duì)象的特點(diǎn)，設(shè)立不同的治理區(qū)域。同時(shí)，進(jìn)行治理方式創(chuàng)新，探索政府部門、各類企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、市民共同參與的“雙向互動(dòng)”式治理。［17］其次，由于有些治理對(duì)象涉及的地域范圍要大于城市本身，如區(qū)域水系、空氣環(huán)境治理等，可以在實(shí)施“十二五”規(guī)劃提出的“兩橫三縱”城市群發(fā)展戰(zhàn)略過程中⑤，參考?xì)W洲、北美的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行大都市區(qū)治理。其原則是，構(gòu)建區(qū)域性的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或單一功能政府機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域性治理對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和治理。再次，對(duì)于城市本身的行政區(qū)劃，也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。其基本方向是，以市政管理扁平化為原則，將“區(qū)”的范圍劃小，撤銷一定數(shù)量的街道辦事處，使“區(qū)”政府直接為民眾提供公共服務(wù)。同時(shí)，完善城市社區(qū)管理，擴(kuò)大城市居民自治的范圍和權(quán)限。

4.4 強(qiáng)化對(duì)城市政府權(quán)力的規(guī)制

城市市民居住較為集中，文化教育水平較高，與政府部門的聯(lián)系較為便捷，因此在對(duì)政府權(quán)力規(guī)制方面具有較好的條件。當(dāng)前，中國中央政府部門、輿論機(jī)構(gòu)，以及一些城市政府也在通過一定方式積極吸納市民對(duì)政府的監(jiān)督意見⑥，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等新興監(jiān)督形式正在興起。但是，從總體上看，市民對(duì)政府監(jiān)督的廣度、深度、力度還不夠。當(dāng)前，應(yīng)適應(yīng)中國市民社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，通過進(jìn)一步增加政府決策的透明度、優(yōu)化管理流程、完善政府部門考核機(jī)制等方式，強(qiáng)化對(duì)城市政府權(quán)力的規(guī)制。首先，應(yīng)進(jìn)一步增加城市政府決策的透明度。對(duì)城市市民生產(chǎn)生活有重要影響的決策，應(yīng)從規(guī)劃開始，到設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收，實(shí)行能公開都公開的原則，通過聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)參與、市民現(xiàn)場決策等方式，最大限度地增加政府決策的透明度。其次，應(yīng)通過優(yōu)化管理流程強(qiáng)化對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制。以優(yōu)化管理流程為切入點(diǎn)，厘清職位職責(zé)、部門關(guān)系、提升和優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置的總體效率，通過管理環(huán)節(jié)的制約實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制。再次，應(yīng)進(jìn)一步完善政府部門的考核機(jī)制。應(yīng)提升有關(guān)城市進(jìn)行的萬人評(píng)政府活動(dòng)的效果，通過完善針對(duì)政府部門(尤其是窗口部門)的考核機(jī)制，建立起政府部門為市民服務(wù)、“畏懼”市民的成效機(jī)制。

4.5 創(chuàng)新社會(huì)參與的渠道和方式

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市民社會(huì)的興起，私人企業(yè)(包括私營企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)中私人資本占主導(dǎo)地位的企業(yè))、自主性的社會(huì)組織、市民等正在成為新興的城市治理主體。順應(yīng)這一趨勢(shì)，應(yīng)創(chuàng)新新興主體參與城市治理的渠道和方式，構(gòu)建各類主體共同參與、“雙向互動(dòng)”的城市治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，在城市治理中，特別應(yīng)結(jié)合服務(wù)型政府建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新來探索社會(huì)參與的新渠道和新方式。首先，在服務(wù)型政府建設(shè)中，近年來中國各城市出現(xiàn)了一系列新興主體參與公共服務(wù)供給的新渠道、新方式。例如，私人企業(yè)參與公共服務(wù)的特許經(jīng)營、合同外包、使用者付費(fèi)、公共民營合作制、合資或兼并、股權(quán)出讓、整體出售;民間組織參與新型居家養(yǎng)老;市民參與文化自服務(wù);等等。當(dāng)前，應(yīng)總結(jié)、提升，并通過相互學(xué)習(xí)來推廣既有的社會(huì)參與公共服務(wù)的渠道和方式。其次，在社會(huì)管理創(chuàng)新中，應(yīng)打破行政壟斷，促進(jìn)社會(huì)管理主體由一元向多元轉(zhuǎn)變;進(jìn)一步開放新興主體參與社會(huì)管理的領(lǐng)域，實(shí)行合作治理;整合治理手段，使社會(huì)管理方式由僵化向靈活化轉(zhuǎn)變。［18］

需要強(qiáng)調(diào)的是，在推進(jìn)城市治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化這一問題上，應(yīng)充分考慮中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)及相關(guān)改革的發(fā)展趨勢(shì)，做到適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，與相關(guān)改革統(tǒng)籌推進(jìn)。從近期看，伴隨著省直管縣改革、城市行政區(qū)劃調(diào)整、政府機(jī)構(gòu)改革、產(chǎn)權(quán)制度改革等的進(jìn)行，應(yīng)適當(dāng)收縮城市治理的地域范圍，厘清城市政府部門職責(zé)及治理主體間的關(guān)系，探索不同的治理形式。從長期看，適應(yīng)市民社會(huì)興起、城市化發(fā)展的趨勢(shì)，適時(shí)強(qiáng)化對(duì)城市政府權(quán)力的規(guī)制，積極創(chuàng)新社會(huì)參與的渠道和方式。最后需要說明的還有，中國城市行政級(jí)別差異大，從直轄市到縣級(jí)市不一而足，本文主要提出原則性的治理對(duì)策。未來將深化、細(xì)化這項(xiàng)研究，進(jìn)一步提出針對(duì)不同行政級(jí)別城市的治理對(duì)策。

注 釋:

① 根據(jù)“行政區(qū)劃網(wǎng)(http://www.xzqh.org/html/)”資料整理。

② 在中國，決策執(zhí)行走樣的問題主要出現(xiàn)在不同層級(jí)政府之間，一級(jí)政府內(nèi)部，由于黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，能夠更好地保證政策的有效執(zhí)行。

③ 不可否認(rèn)，近年來，一些城市在采取積極措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體、社會(huì)主體的發(fā)育和成長，但這些措施多為政府績效考核壓力下的政績工程，其有效性和持續(xù)性還有待檢驗(yàn)。

④ 即使鼓勵(lì)各級(jí)政府根據(jù)自身特點(diǎn)設(shè)立政府部門，實(shí)際上“對(duì)不上口”的部門僅是全部政府部門的一部分。

⑤ “兩橫三縱”城市群發(fā)展戰(zhàn)略，是指中國將構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以主要的城市群地區(qū)為支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)和城市為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局。

⑥ 例如，《政府信息公開條例》已于2008年5月1日起施行;“人民網(wǎng)”自2006年8月就開辦了“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”欄目，網(wǎng)友可以直接向本地黨政領(lǐng)導(dǎo)提意見、建議;自1999年珠海市開展“萬人評(píng)政府”活動(dòng)以來，各城市政府紛紛跟進(jìn)。

［1］ 2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)(第1號(hào))［EB/OL］.(2010 －04 －28).http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_detail.jsp?searchword=%C8%CB%BF%DA%C6%D5%B2%E9＆channelid=6697＆record=76.

［2］ 陳良文，楊開忠，吳姣.地方化經(jīng)濟(jì)與城市化經(jīng)濟(jì)——對(duì)我國省份制造業(yè)數(shù)據(jù)的實(shí)證研究［J］.經(jīng)濟(jì)問題探索，2006(11):18－25.

［3］ 陸大道，宋林飛，任平.中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式:如何走向科學(xué)發(fā)展之路［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2007(2):6－12.

［4］ 朱光磊，陸明遠(yuǎn).中國非營利組織的“二重性”及其監(jiān)管問題［J］.理論與現(xiàn)代化，2004(2):14 －19.

［5］ 王亦白，宋檀.解決土地信訪問題的幾點(diǎn)思考［J］.中國房地產(chǎn)，2006(6):24－27.

［6］ 肖莉.廣東土地信訪問題成因與對(duì)策［J］.廣東省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(1):78－82.

［7］ 盧曉潮.維護(hù)好集體土地權(quán)益是化解土地信訪的根本［J］.浙江國土資源，2009(11):24－25.

［8］ 李炳亮.積極疏通農(nóng)民的利益訴求渠道［J］.紅旗文稿，2006(10):30－31.

［9］ 連輯.關(guān)于土地征收引發(fā)信訪問題的調(diào)查報(bào)告［J］.內(nèi)蒙古工作，2006(8):17－21.

［10］于海斌，王穎.怎樣做好農(nóng)村土地信訪工作［J］.黑龍江國土資源，2005(7):39.

［11］“唾沫星子”管不住，淹沒政府公信力［N］.法制晚報(bào)，2011－08－30(B08).

［12］ Pierre J.Models of Urban Governance:the Institutional Dimension of Urban Politics［J］.Urban Affairs Review，1999，34(3):372－396.

［13］厄馬爾·埃蘭德.伙伴制與城市治理［J］.國際社會(huì)科學(xué)雜志:中文版，2003(2):20 －33.

［14］張光.美國地方政府的設(shè)置［J］.政治學(xué)研究，2004(1):92－102.

［15］黃麗.國外大都市區(qū)治理模式［M］.南京:東南大學(xué)出版社，2003:143.

［16］楊宏山.美國城市治理結(jié)構(gòu)及府際關(guān)系發(fā)展［J］.中國行政管理，2010(5):102－105.

［17］薛立強(qiáng)，楊書文.“雙向互動(dòng)”視角下的公共服務(wù)方式創(chuàng)新——中國經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)［J］.中國行政管理，2010(7):57－61.

［18］盛美娟.中國社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)管理方式創(chuàng)新研究［J］.蘭州學(xué)刊，2008(6):77－80.