孟憲艮
(聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山東聊城252000)
人大監(jiān)督權(quán)的集體行使與人大代表的個體參與*
孟憲艮
(聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,山東聊城252000)
集體行使權(quán)力是人大監(jiān)督權(quán)的重要特征。作為一種集體行使的權(quán)力,其運作效能取決于集體成員積極而富有意義的參與。而且,由于作為權(quán)力主體的各級人大及其常委會是人民選舉產(chǎn)生的權(quán)力機構(gòu),其責(zé)任承擔(dān)只能由選民通過選舉或罷免個體的人大代表來實現(xiàn)。因此作為權(quán)力的參與者以及責(zé)任的承擔(dān)者,個體人大代表的監(jiān)督能動性對于監(jiān)督權(quán)的有效運轉(zhuǎn)至關(guān)重要。必須科學(xué)合理地設(shè)計人大監(jiān)督權(quán)的保障、激勵與約束機制,以激勵代表積極參與監(jiān)督權(quán)的行使,防止在集體行動中的消極不作為。
人大監(jiān)督權(quán);個體人大代表;政治責(zé)任;激勵約束機制
與其他國家權(quán)力相比,人大監(jiān)督權(quán)的特點在于權(quán)力的集體行使,對此,蔡定劍先生曾將這一特征稱之為集合權(quán),即議會是一個由眾多代表組成的議事體,這個議事體是一個整體,只能集體行使職權(quán)。每一個議事體成員都有在議事體中表達和作出決定的權(quán)力,但每一個代表不能按照自己個人的意志決定問題,而必須按少數(shù)服從多數(shù)的原則決定問題。在議事體以外,任何代表沒有以議事體名義行使的個人權(quán)力[1]。張賢明教授從政治責(zé)任的角度也進行過解釋,他認為人大及其常委會的各項權(quán)力“由全體組成人員集體討論,按照少數(shù)服從多數(shù)的原則,集體作出決定。常委會每個組成人員的地位和權(quán)利平等,任何人都沒有特殊的權(quán)利,集體討論,集體決定,集體承擔(dān)責(zé)任。”[2]在實踐中,部分人大工作者也存在著“集體有權(quán),個體無權(quán)”的理解。應(yīng)當(dāng)說強調(diào)人大監(jiān)督權(quán)的集體行使這一特征既是體現(xiàn)人大民主性質(zhì)的必然要求,也是防止個體人大代表濫用權(quán)力的需要。然而,人大監(jiān)督權(quán)的集體行使并不是代表人數(shù)的簡單復(fù)加,而是在個體人大代表積極參與下共同完成的活動。按照奧爾森的集體行動邏輯,集體行動在缺乏激勵約束條件下容易產(chǎn)生搭便車的行為[3]34。這種困境在人大監(jiān)督權(quán)的行使過程中也同樣存在,在實踐中,因人大代表怠于履職所導(dǎo)致權(quán)力運行效率低下的問題并不鮮見。那么如何避免代表個體的消極不作為,使集體行動更富有效率和動力,這就需要搞清楚個體人大代表在監(jiān)督權(quán)的運行中具體發(fā)揮什么樣的作用,承擔(dān)什么責(zé)任以及如何建構(gòu)激勵約束機制。這些問題關(guān)乎監(jiān)督權(quán)的運行效果,但從既有的學(xué)術(shù)研究來看,尚未發(fā)現(xiàn)深入且系統(tǒng)的論述。本文試圖通過分析個體人大代表在監(jiān)督權(quán)運行中的作用,探討人大監(jiān)督權(quán)的運行邏輯,進而建構(gòu)監(jiān)督權(quán)的有效實現(xiàn)條件。
人大監(jiān)督權(quán)的集體行使意味著權(quán)力行使過程是一種集體行動。通過會議召集成員,確定會議議程,對審議的事項進行表決是人大監(jiān)督權(quán)運行的邏輯順序。在這一過程中,參會的每一位代表都有義務(wù)通過投票或發(fā)言表達自己的觀點,并最終通過少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則形成集體意志。因此,人大監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)效果與質(zhì)量依賴于個體人大代表的參與程度。林尚立教授認為,人大代表作為制度運行中的行動者,其觀念、價值取向、利益取向、利益結(jié)構(gòu)以及權(quán)力關(guān)系,都直接影響制度的實際運行效度[4]。如果代表個體不能積極地參與監(jiān)督權(quán)的行使,必然會影響到監(jiān)督的質(zhì)量。在政治學(xué)詞典中,參與是指“一種行為,政治制度中的普通成員通過他來影響或試圖影響某種結(jié)果[5]。對于人大監(jiān)督權(quán)而言,個體人大代表的參與不是消極的在場,而是積極地通過自己的行為去影響結(jié)果的產(chǎn)生。具體而言,個體人大代表在人大監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)中的能動作用可以體現(xiàn)在以下幾個方面。
監(jiān)督權(quán)的行使雖然需要集體投票來實現(xiàn),但每一位代表的投票行為都會對結(jié)果產(chǎn)生積極的影響。而要想使投票行為具有意義,則需要代表進行充分地調(diào)查研究作為基礎(chǔ)。監(jiān)督是一種對被監(jiān)督者從旁邊察看、檢查的活動[6]。監(jiān)督權(quán)的有效實施必須以對監(jiān)督對象的充分了解為前提。盡管被監(jiān)督者有提供信息的強制性義務(wù),但能否從被監(jiān)督者主動提供的信息中發(fā)現(xiàn)問題,則需要代表經(jīng)過深入的調(diào)查以及審慎的分析才能作出準(zhǔn)確的判斷。一方面因為政府職能逐漸增多,專業(yè)性越來越強,專業(yè)知識的壁壘很容易造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的信息不對稱;另一方面,監(jiān)督者出于維護自身利益的需要,難免會在披露事實時避重就輕,將關(guān)鍵的要害之處隱藏起來。這使得對監(jiān)督對象實施有效的監(jiān)督更加復(fù)雜和困難,例如,政府的財政預(yù)算、工作報告、人事任命都需要監(jiān)督者掌握全面真實的信息以及具備相應(yīng)的專業(yè)知識。在這一過程中,監(jiān)督者不僅會受到監(jiān)督對象以及其他影響因素的干擾,而且必須在各種紛繁復(fù)雜的材料中尋找有價值的線索,這需要監(jiān)督者具有較高的信息辨別能力和抵御外界干擾的能力。如果代表在監(jiān)督中只是被動地接受被監(jiān)督者提供的信息,不能有效分辨信息真?zhèn)?,那么就很容易使監(jiān)督流于形式。
任何權(quán)力在沒有被啟動之前都不能發(fā)生實效,監(jiān)督權(quán)必須運轉(zhuǎn)起來才能產(chǎn)生效力。監(jiān)督權(quán)是一種綜合性權(quán)力,從權(quán)力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)上可分為了解權(quán)、處理權(quán)與制裁權(quán)[4]。其中,有些權(quán)力的啟動需要代表的積極行動,比如質(zhì)詢權(quán)與罷免權(quán)的行使,必須得到法定人數(shù)的代表的聯(lián)名才能啟動。而代表的聯(lián)名過程本身就是一個積極地動員參與活動,也就是只有達到法定人數(shù),人大代表的共識才能有機會啟動監(jiān)督程序。無論是一定數(shù)量的人大代表就某個事件共同發(fā)起聯(lián)名活動,還是由個體代表提出動議,并通過動員得到多數(shù)人響應(yīng)的聯(lián)名活動,都離不開動員參與的過程。這個動員的過程需要組織者和積極分子開展復(fù)雜而艱辛的行動動員。因為動員的成功與否受到許多因素的制約,比如人際網(wǎng)絡(luò)或人際紐帶、集體認同感的包容性、集體行動目標(biāo)的共意性、組織者的動員技術(shù)、政治機遇,等等,都會對行動動員的成敗形成有力的制約[7]。因此,對于人大監(jiān)督權(quán)而言,只有依靠個體代表積極的動員活動,才能取得多數(shù)代表的支持,從而獲得啟動監(jiān)督權(quán)的合法條件。否則就是一盤散沙,不能形成真正有效的監(jiān)督力量。
監(jiān)督權(quán)的行使不僅是一種法律行為,而且是一種政治行為。根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第三條關(guān)于監(jiān)督的基本原則的規(guī)定:“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán),應(yīng)當(dāng)圍繞國家工作大局,以經(jīng)濟建設(shè)為中心,堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想,堅持人民民主專政,堅持社會主義道路,堅持改革開放?!边@說明人大監(jiān)督權(quán)的行使既要符合法律規(guī)范又要堅持政治原則。監(jiān)督權(quán)的政治性意味著監(jiān)督者在監(jiān)督權(quán)的行使中,應(yīng)當(dāng)尊重黨的領(lǐng)導(dǎo),保障社會主義價值目標(biāo)的實現(xiàn)。這需要監(jiān)督者運用政治智慧靈活處理問題,在實現(xiàn)監(jiān)督目的的同時,從國家發(fā)展的大局出發(fā),不破壞黨內(nèi)的團結(jié)與和諧,否則將可能使人大監(jiān)督制度處于被動的境地。
在現(xiàn)代民主政治中,監(jiān)督制度的理論基礎(chǔ)是對權(quán)力的不信任。西方監(jiān)督制度運行的內(nèi)在動力實際上是多黨之間相互競爭所形成的,議會監(jiān)督的職能主要由反對黨承擔(dān)。這種監(jiān)督機制的運作雖然頗有效果,但如果政黨之間的分歧過大,又不具備相互協(xié)商而實現(xiàn)妥協(xié)的能力,則往往會演化為政治對抗,使整個社會陷入政治斗爭的漩渦。在我國,雖然不存在兩黨或多黨競爭而產(chǎn)生政治對抗?fàn)顩r,而如果監(jiān)督權(quán)能夠真正有效運行起來,也難免會因監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間溝通不到位,意見不一致而產(chǎn)生矛盾。在這種情況下,監(jiān)督者一方面具有運用監(jiān)督權(quán)力的藝術(shù),能夠深刻領(lǐng)會黨的大政方針與政治路線,在實現(xiàn)監(jiān)督目的的同時,從國家發(fā)展的大局出發(fā),不破壞黨內(nèi)和諧;另一方面,還必須具備為人民利益付出的公共精神,為權(quán)利而斗爭的信念以及面對非法干擾時敢于堅持原則的勇氣。
權(quán)力與責(zé)任是不可分割的,責(zé)任主體的不明確必然導(dǎo)致權(quán)力行使者相互推諉、推卸責(zé)任乃至濫用權(quán)力的發(fā)生,進而導(dǎo)致權(quán)力行使的虛化。哈耶克認為,在現(xiàn)代社會,責(zé)任感之所以被削弱,一方面是因為個人的責(zé)任范圍被過分?jǐn)U大了,而另一方面則是因為個人對其行動的實際后果卻不需負責(zé)[8]。責(zé)任的不明確導(dǎo)致集體行動的失敗在現(xiàn)實中并不鮮見。尤其對于集體行動而言,如果不能有效地界定權(quán)力的責(zé)任承擔(dān),將很容易導(dǎo)致集體行動陷入困境。那么作為集體行使權(quán)力的人大監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān),承擔(dān)什么責(zé)任,怎樣承擔(dān)責(zé)任?這是提高監(jiān)督實效所必須解決的問題。
集體行使監(jiān)督權(quán)是否意味著集體承擔(dān)責(zé)任?從法理上看,人大及其常委會是權(quán)力的主體,責(zé)任應(yīng)當(dāng)由人大及其常委會來承擔(dān)。然而這是法律歸責(zé)的邏輯,對于人大而言,無論是立法還是監(jiān)督,不能按照法律的歸責(zé)方式來承擔(dān)責(zé)任,而是應(yīng)當(dāng)按照政治責(zé)任歸責(zé)邏輯來實現(xiàn)。首先,人大及其常委會作為監(jiān)督權(quán)的主體不適合承擔(dān)法律責(zé)任。人民代表大會是最高的國家權(quán)力機關(guān),其他國家機關(guān)都由其產(chǎn)生并對其負責(zé)。如果按照法律的歸責(zé)邏輯,其法律責(zé)任的認定必須由有關(guān)的國家機關(guān)所認定,也就意味著其他國家機關(guān)可以追究人大及其常委會的責(zé)任,顯然與人大作為最高權(quán)力機關(guān)的政治法律地位不符。
其次,集體承擔(dān)責(zé)任與選舉制度相悖。集體承擔(dān)責(zé)任是指集體中的每一位成員都必須為集體的決策和行動承擔(dān)責(zé)任。但按照代議制的運作原理,代表只能對原選舉單位負責(zé),只有原選舉單位才能追究其代表的責(zé)任?!稇椃ā返?7條規(guī)定:“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表”。如果選民認為代表未能盡到監(jiān)督責(zé)任,只能罷免本選區(qū)選出的代表,無權(quán)追究其他選區(qū)的代表。因此在實踐中,集體承擔(dān)責(zé)任的方式不符合選舉制度的運作邏輯。
再次,人大代表的監(jiān)督職責(zé)是代表應(yīng)當(dāng)履行的政治義務(wù)。個體人大代表雖然不是權(quán)力的主體,但并不意味著不承擔(dān)責(zé)任。作為主體的組成部分,擁有各種政治參與的權(quán)利,但這些權(quán)利與公民的政治參與權(quán)利有所不同,不同之處在于,普通公民的政治權(quán)利是可以放棄的,而代表的政治參與權(quán)利則是不可放棄的。因為代表參與權(quán)力行使的權(quán)利資格來自于人民的授權(quán),同時也是對人民的承諾。如果代表不能積極行使權(quán)利也就意味著沒有盡到義務(wù),必須承擔(dān)消極不作為的責(zé)任。因此,代表必須根據(jù)人民的委托,忠實地履行自己的職責(zé),并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
所以人大監(jiān)督權(quán)由集體承擔(dān)責(zé)任不符合政治體制的運作,個體人大代表才是監(jiān)督權(quán)的承擔(dān)者。如果抽象地認為人大及其常委會作為主體承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任,個體無權(quán)也無責(zé),那么最終將導(dǎo)致責(zé)任無人擔(dān)當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。
既然人大監(jiān)督的責(zé)任是人大代表個體承擔(dān),那么其在履行監(jiān)督職責(zé)時擔(dān)負的是政治責(zé)任還是法律責(zé)任?對于政治責(zé)任這一點已無可爭議,但是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任則有可商榷之處。有學(xué)者認為,人大代表在履行監(jiān)督職責(zé)時既包括政治責(zé)任也包括法律責(zé)任,主要依據(jù)在于:人大代表在非法或不當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)時非法獲取和濫用信息,或者利用其政治地位和監(jiān)督手段干涉司法權(quán)力或行政權(quán)力的行使,或以權(quán)謀私,可能承擔(dān)民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任[9]。在筆者看來,人大代表在履行監(jiān)督職責(zé)時所承擔(dān)的應(yīng)當(dāng)是政治責(zé)任而不是法律責(zé)任。因為如果代表需要為監(jiān)督行為承擔(dān)法律責(zé)任將會與其承擔(dān)的政治責(zé)任產(chǎn)生沖突。
首先,對于人大監(jiān)督權(quán)的行使而言,代表是否履行了職責(zé),效果如何,只能由選民來判斷和追究,而不能由其他國家機關(guān)來追究。如果代表的不作為或怠于履行職責(zé)的行為能夠被追究法律責(zé)任,那么將意味著代表需要對司法機關(guān)負責(zé),這顯然與代表的政治地位不相符,也不利于代表積極履行監(jiān)督職責(zé)。對此,我國憲法明確規(guī)定,人大代表在各種人民代表大會會議上的發(fā)言和表決,不受法律追究。有關(guān)機關(guān)不得因人大代表在人大各種會議上的發(fā)言和表決而追究其法律責(zé)任。其目的在于保障代表在履行職責(zé)時,不受司法機關(guān)的法律追究,這也是議會制度保護議員履行職責(zé)的一項基本政治保障。如果代表在履行監(jiān)督職責(zé)時還要承擔(dān)法律責(zé)任,那就可能會使其他國家機關(guān)可以借追究代表的法律責(zé)任為由干涉代表的監(jiān)督,必然會對代表的履職積極性產(chǎn)生消極作用,從而影響監(jiān)督權(quán)的運作。
其次,監(jiān)督權(quán)的主體是人大及其常委會,個體人大代表只是參與行使監(jiān)督權(quán),且不能單獨以代表的身份行使完整的監(jiān)督權(quán),因此代表個體行為對于監(jiān)督對象沒有強制力,所以監(jiān)督對象完全可以拒絕個別代表的非法要求。至于代表借助政治地位非法濫用信息等行為,更不能界定為監(jiān)督權(quán)的法律責(zé)任,因為這些行為本身并不是監(jiān)督行為,且不是基于代表履行監(jiān)督職責(zé)所產(chǎn)生的后果。盡管這些行為構(gòu)成違法行為,但應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些行為的性質(zhì)以及涉及的法律關(guān)系確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任形式,而不應(yīng)將責(zé)任歸屬于代表的監(jiān)督行為。所以代表履行監(jiān)督職責(zé)只能承擔(dān)政治責(zé)任而非法律責(zé)任。
如上所述,個體人大代表是人大監(jiān)督權(quán)的責(zé)任承擔(dān)者,并為其監(jiān)督行為承擔(dān)政治責(zé)任,因此責(zé)任的承擔(dān)方式必須遵循政治責(zé)任的歸責(zé)邏輯。張賢明認為政治責(zé)任的基本承擔(dān)方式是受信任的程度降低,最嚴(yán)厲的方式就是失去行使政治權(quán)力的資格。另外,與法律責(zé)任的歸責(zé)方式相比,無論是責(zé)任的認定方式還是追究責(zé)任的主體都有較大的差異[10]。就人大監(jiān)督權(quán)的責(zé)任承擔(dān)方式而言,主要有以下幾個方面的特點。
首先,代表所在選舉單位的選民是能夠?qū)Υ碜肪空呜?zé)任的唯一主體,其他任何國家機關(guān)包括代表機關(guān)在內(nèi)都無權(quán)追究代表的政治責(zé)任,否則將意味著其它國家機關(guān)具有控制代表的強制力量,會使代表發(fā)生角色沖突,對監(jiān)督權(quán)的行使產(chǎn)生不利后果。
其次,對人大代表的監(jiān)督責(zé)任追究主要通過兩種方式實現(xiàn):一種是消極的追究方式,即在換屆選舉時,不再投票選舉怠于履行職責(zé)的代表;另一種是積極的追究方式,即通過罷免的形式,使代表喪失權(quán)力資格。這兩種追究方式都取決于選民對代表的信任與否,并通過投票完成。
最后,對政治責(zé)任的追究不需要有明確的條文規(guī)定,也無需獲得關(guān)于代表消極作為的確鑿證據(jù),而主要取決于選民對代表的行為是否信任。如果代表的行為不能得到選民的信任,只要達到法定人數(shù)的選民通過投票即可罷免不稱職的代表。人大監(jiān)督權(quán)的這種責(zé)任承擔(dān)方式是政治責(zé)任的內(nèi)在需要,也是督促人大代表積極履行職責(zé)的必然要求。
人大監(jiān)督權(quán)的行使既然是一種集體行動,如果集體成員不能得到有效的激勵,集體行動就很難獲得較高的效率。要想提高監(jiān)督權(quán)的運作實效,除了責(zé)任問題必須明確之外,必須采取多種措施解決集體行動中的搭便車問題。對此,美國學(xué)者奧爾森從組織角度入手,試圖通過建立小組織,運用選擇性激勵的方法,激勵組織成員的積極行動[3]41。但對人大而言,在不同選區(qū)選出的代表之間建立組織不僅不現(xiàn)實,而且也不符合代表的政治身份。因為人大代表之間是相互平等、互不隸屬的關(guān)系,不可能像行政組織那樣通過科層制的壓力來實現(xiàn)集體目標(biāo)。因此,必須在代表制度中健全履職保障機制,并構(gòu)建科學(xué)的激勵約束機制來提高代表積極參與行使監(jiān)督權(quán)的動力,防范不作為現(xiàn)象的發(fā)生。
首先,建立人大代表專職制。專職代表制是一種與兼職代表制相對而言的代表制,它是指議員或代表當(dāng)選之后便放棄原有職業(yè)而專門作為代議機關(guān)的組成人員履行職務(wù)的制度。它意味著專職代表是職業(yè)政治家,以代表或議員身份從事議會內(nèi)外的政治活動,不得兼任議員以外的其他公職,不得兼任社會兼職尤其是營利性職務(wù)[11]。近年來,對人大代表專職制的呼聲逐漸增強,學(xué)界已有論證,在此不再贅述。需要強調(diào)的是,目前我國對代表履職的經(jīng)費投入絕大部分都是用在集體行使職權(quán)方面,比如組織會議以及組織視察工作。而對人大代表個體履行職責(zé)時所必須的各種保障卻極為欠缺。在人大閉會期間,代表個人執(zhí)行職務(wù)一般沒有經(jīng)費補貼,必須犧牲自己的休息時間或者擠占本職工作時間來完成代表的職責(zé),嚴(yán)重影響了代表的履職積極性。不僅如此,由于缺乏必要的履職條件,很難對代表的履職狀況作出客觀的評價。正如哈耶克所言:“要使責(zé)任有效,責(zé)任必須是明確且有限度的,而且無論從情感上講還智識上講,它都必須與人的能力所及者相適應(yīng)。”[12]缺乏必要的履職條件,容易使公眾對代表的履職期望降低,滋生代表的消極情緒。
其次,減少代表數(shù)量,提高代表質(zhì)量。對于人大監(jiān)督來說,人數(shù)精干的高素質(zhì)人大代表是保障人大監(jiān)督權(quán)集體行使效果的必要條件。從組織行為學(xué)的角度來看,參與者的人數(shù)與素質(zhì)是影響集體行動的重要因素。奧爾森認為[3]34,群體規(guī)模是影響搭便車行為的主要因素。他認為在規(guī)模較小的群體中,由于個人的貢獻對公眾物品的生產(chǎn)有較明顯的影響,且相互比較熟悉,“搭便車”的行為易為他人察覺,因此搭便車的機率便會降低。相反,在規(guī)模較大的群體中,由于成員人數(shù)眾多,個人是否作出貢獻不易為人察覺,所以,搭便車的比率就會增加。以全國人大代表為例,目前全國人大代表人數(shù)已超過3 000人,很難開展集體議事活動,嚴(yán)重影響到議事效率,對此許多學(xué)者也提出了謹(jǐn)慎的批評。如果代表人數(shù)得到合理的縮減,那么在代表之間則容易形成相對熟悉的人際關(guān)系結(jié)構(gòu),在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)中可以生成一定的道德壓力以及聲望激勵,從而對代表的行為產(chǎn)生影響力與約束力,可以起到防范代表不作為的效果。
首先,建立代表履職經(jīng)費分配機制。針對代表履職缺乏經(jīng)費的問題,盡管很多人在呼吁增加代表的工作補貼,但很少有學(xué)者對如何分配這種補貼提出建議。事實上,代表的工作補貼分配本身就是激勵機制的一個重要組成部分,可以根據(jù)代表的履職情況確定補貼數(shù)額,以激勵代表積極履行職務(wù)。使履職能力強且積極履行職務(wù)的代表可以獲得更多的補貼,而那些不能積極履行職責(zé)甚至不履行監(jiān)督職責(zé)的代表則只能獲得較少的補貼。但必須注意的是,在代表補貼的分配機制方面,必須建立民主的評價機制,而不應(yīng)當(dāng)借助行政管理考核體制來實現(xiàn)。代表的履職主要是對選民的承諾,對代表的履職評價只能由選民投票所決定。一旦形成官僚化的管理體制,則容易使代表形成對資源分配者的依賴,從而影響代表的監(jiān)督行為。
其次,重視對優(yōu)秀人大代表的選拔任用。激勵可以分為物質(zhì)激勵和精神激勵。對于政治職業(yè)而言,后者的激勵作用更大。一旦代表專職實現(xiàn),意味人大代表成為一種專門的職業(yè),不僅承載著謀生的需要而且也是實現(xiàn)個體價值的主要載體。對于從事政治職業(yè)的人而言,與自身利益影響最為密切的莫過于政治發(fā)展前途,而在現(xiàn)代民主政治國家中,重要的政治職務(wù)都是由政黨來安排的。干部是黨的事業(yè)骨干,如果能夠?qū)⒎e極履職、深受選民信任的代表選拔為黨的干部,那么這對于代表的激勵是其它任何方式都無法替代的。由于人大代表在性質(zhì)上屬于受人民委托的利益代表者而不是黨政干部,因而很難進入黨政干部選拔的視野范圍之內(nèi)。這種狀況在當(dāng)前代表非職業(yè)化的狀態(tài)下對代表個體影響還不是太大,因為代表可以從其本職職務(wù)中得到提拔和晉升的機會。而一旦代表專職制得到實現(xiàn),那么這一問題就必須得到重視,否則勢必會影響到人大對優(yōu)秀人才的吸引力以及代表的履職積極性,要解決這一問題就必須改善黨政干部選拔任用制度,使其能夠?qū)θ舜蟠懋a(chǎn)生積極的激勵作用。反之,如果這種情況不能得到改善,即便是建立專職制也不能從根本上解決代表的履職動力問題,而且必將影響到代表參加選舉和履行職責(zé)的積極性。
一是需要改善代表的提名機制,增強選舉的競爭性。在現(xiàn)代民主政治中,政黨是政治運作的主體,提名本黨的候選人參與執(zhí)政本身就是執(zhí)政黨的題中之義,但應(yīng)當(dāng)注意的是,即便是政黨提名候選人,也必須充分尊重和滿足公眾對政黨提名人選的知情權(quán)與選擇權(quán),這樣既可以保障政黨對選舉的引導(dǎo)又能尊重和體現(xiàn)選民的意愿,使選民能夠淘汰那些不積極履行職務(wù)的代表。
二是完善代表的罷免機制。對人大代表政治責(zé)任的追究主要是通過罷免的形式實現(xiàn)的。因此必須完善罷免制度,使選民能夠及時撤換不稱職的代表,以防范代表履職不作為的問題。對此學(xué)界已有系統(tǒng)論證,無須贅述。但是需要注意的是,選民的政治參與能力和參與意識也是影響罷免的重要因素,罷免制度需要選民積極的行使權(quán)利才能真正實現(xiàn),因此必須建立選民參與動員機制,以使罷免機制得到有效實現(xiàn)。
三是進一步推動人大議事制度公開,提高代表活動的透明度。無論是哪一種歸責(zé)形式,都必須以選民對代表履職行為的充分了解為前提,因此需要進一步開放人大會議過程,使社會公眾能夠了解代表在會議期間的發(fā)言、提案以及投票情況。以消除信息不對稱,便于公眾對代表進行有效的監(jiān)督,判斷代表是否稱職。如果人大會議不透明,公眾無從了解代表的行為,反而增加公眾對代表的猜疑,降低對代表的信任與參與的積極性,進而影響選民對代表的客觀評價,甚至?xí)?dǎo)致歸責(zé)機制無法運行。
人大監(jiān)督權(quán)作為一種集體行使的權(quán)力,在實踐中長期以來被理解為“集體有權(quán),個體無權(quán)”。這種觀念導(dǎo)致了在監(jiān)督權(quán)的運行中對個體作用的忽視,無論是在經(jīng)費的分配上還是在監(jiān)督對象的重視程度方面都呈現(xiàn)出重組織、輕個人的傾向。毫無疑問,集體行使職權(quán)是由人大政治性質(zhì)所決定的,也是防范代表個體濫用職權(quán)的制度需要。但作為一種集體行動,如果在責(zé)任不清晰,保障機制、激勵約束機制不到位的情況下,也同樣會導(dǎo)致集體行動的困境。奧爾森所闡釋的集體行動邏輯困境說明了共同利益并非集體行動的充分條件[3]3。個體人大代表是監(jiān)督權(quán)主體的有機組成部分,也是責(zé)任的具體承擔(dān)者,其參與的質(zhì)量直接影響著集體行動的效果。如果將人大監(jiān)督制度比作一部機器,那么個體人大代表的監(jiān)督能動性就好比是發(fā)動引擎的力量。所以解決人大監(jiān)督權(quán)運行不暢的問題,不僅需要提高代表的整體凝聚力,更需要創(chuàng)造有利于代表個體發(fā)揮監(jiān)督能動性的條件,激發(fā)個體參與集體行動的內(nèi)驅(qū)力。唯有如此,才能使人大監(jiān)督權(quán)的運行產(chǎn)生鮮活的生命力。
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The Collective Exercise of the NPC's Supervision Power and the Individual Participation of the Individual NPC Deputy
MENG Xian-gen
(School of Politics and Public Management,Liaocheng University,Liaocheng 252000,Shandong,China)
Collective exercise is an important character of the NPC's supervision power.As a kind of collective exercise authority,its operation efficiency depends on the collective members'active and meaningful participation.Moreover,since the NPC is the authority institution elected by people,its liability undertaking could only be realized under the condition that people exercise the right to vote or recall the NPC members.As the power participant and the undertaker of responsibility,the NPC member's activity is very important to the operation efficiency of the NPC supervision.So the working guarantee system and the incentive and constraint mechanism should be scientifically and reasonably designed to motivate the NPC member's participation activity on the NPC's Supervision Power and prevent inactive omission in the collective actions.
the supervision power of NPC;individual NPC deputy;political responsibilities;incentive and constraint mechanism
D033
A
10.3963/j.issn.1671-6477.2012.03.021
2011-12-20
孟憲艮(1978-),男,山東省聊城市人,聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授,博士,主要從事政治學(xué)理論及人大監(jiān)督制度研究。
教育部人文社科青年項目基金(12YJCZH156)
(責(zé)任編輯 文 格)