柳經(jīng)緯

當(dāng)代中國法治進(jìn)程中的公眾參與

柳經(jīng)緯*

當(dāng)代中國法治呈現(xiàn)出一種“自上而下”的歷程，1986年開始的旨在“將法律交給廣大人民群眾”的“普法”運動，使公民的權(quán)利意識普遍得到加強(qiáng)，并轉(zhuǎn)化為公民自覺的維權(quán)行動和公民對當(dāng)代中國法治進(jìn)程的積極參與，成為推動法律發(fā)展和國家法治進(jìn)步的一股不可忽略的力量。然而，在公權(quán)與私權(quán)的沖突中，“受傷”的總是私權(quán)，因此不可高估公眾參與對于法治進(jìn)程的作用。

法制宣傳 法治進(jìn)程 公眾參與

總體來說，當(dāng)代中國法治呈現(xiàn)出一種“自上而下”的過程，高層對法治進(jìn)程的發(fā)動，構(gòu)成當(dāng)代中國法治運動的主要推動力。從1978年鄧小平在中央工作會議上提出的后來寫進(jìn)中共十一屆三中全會公報的“十六字”法制方針(“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”)，到1997年中共十五大提出的“依法治國”基本方略和“建立社會主義法治國家”的國家戰(zhàn)略目標(biāo)，社會法治(法制)不斷向前推進(jìn)，從立法到執(zhí)法、司法再到法律秩序的構(gòu)建，從法律理念的確立到公眾法律意識的養(yǎng)成，都取得了卓越的成就?！?〕2008年時改革開放30年，也是中國法治30年，人們以不同的形式舉行紀(jì)念和總結(jié)法治30年的成就以及經(jīng)驗的活動，發(fā)表(出版)法治30年的成就以及經(jīng)驗的論著，對法治30年的成就給予了充分的肯定。例如，2008年中國法學(xué)會通過中國法學(xué)法律網(wǎng)合作機(jī)制十六家網(wǎng)站共同組織“中國法治30年網(wǎng)絡(luò)征文”活動;中國政法大學(xué)“中國法治30年課題組”組織編寫了《中國法治30年回顧與展望(1978－2008)》(廈門大學(xué)出版社2009年版);福特基金會資助、蔡定劍、王晨光組織編寫《中國走向法治30年》(社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版);中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所組織編寫《法治藍(lán)皮書:中國法治發(fā)展報告NO．7》(李林主編，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版)。

一、法制宣傳奠定公眾參與基礎(chǔ)

這一“自上而下”的法治進(jìn)程，集中表現(xiàn)在從1986年開始的全民“普法”運動?！捌辗ā边\動旨在“將法律交給廣大人民群眾掌握，使廣大人民學(xué)會運用法律武器，同一切違反憲法和法律的行為作斗爭，保障公民合法的權(quán)利和利益，維護(hù)憲法和法律實施?！薄?〕《關(guān)于在公民中普及法律常識的決議》，載《全國人大常委會公報》1985年第12期。從1986年開始的“一五”普法一直到2011年啟動的“六五”普法，普法工作已經(jīng)歷了26個年頭，公民的法律意識尤其是權(quán)利意識普遍得到加強(qiáng)。日益增強(qiáng)的法律意識和權(quán)利意識，不僅轉(zhuǎn)化為公民維護(hù)自身權(quán)利的自覺行為，而且還轉(zhuǎn)化為公民對當(dāng)代中國法治進(jìn)程的積極參與行為，成為推動法律發(fā)展和國家法治進(jìn)步的一股不可忽略的力量。

早在1980年12月，鄧小平在中央工作會議上就指出:“在黨政機(jī)關(guān)、軍隊、企業(yè)、學(xué)校和全體人民中，都必須加強(qiáng)紀(jì)律教育和法制教育。”〔3〕中共中央文獻(xiàn)研究室:《三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》，人民出版社1982年版，第593頁。1982年9月，時任中共中央總書記的胡耀邦在中共十二大報告中提出“要在全體人民中間反復(fù)進(jìn)行法制的宣傳教育，……努力使每個公民都知法守法?！薄?〕胡耀邦:《全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面》，來源:http://cpc．people．com．cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430．html，2012 年6 月25 日訪問。1985年初，中央書記處批轉(zhuǎn)了中共中央政法委書記陳丕顯在全國政法工作會議上的講話，明確提出爭取用五年左右的時間，在公民中基本普及法律常識。1985年11月5日中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)了中央宣傳部和司法部擬定的《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》，要求各地各部門結(jié)合實際，具體安排，認(rèn)真組織實施。在1985年全國人大常委會通過《關(guān)于在公民中普及法律常識的決議》之前，全國已有27個省、自治區(qū)、直轄市作出公民普及法律常識的決議，制訂了普及法律常識的實施規(guī)則。〔5〕參見司法部前部長鄒瑜1985年11月13日在六屆全國人大常委會第13次會議上作的《對〈關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決議(草案)〉的說明》，載《全國人大常委會公報》1985年第12期。

1985年11月22日，六屆全國人大常委會第1次會議通過了《關(guān)于在公民中普及法律常識的決議》?！稕Q議》指出:“大力加強(qiáng)法制宣傳教育，在公民中普及法律常識，對于加強(qiáng)社會主義法制，保障國家的長治久安，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明和精神文明的建設(shè)，實現(xiàn)我國在新時期的奮斗目標(biāo)和總?cè)蝿?wù)，具有重大的意義。”《決議》決定，從1986年起，“爭取用五年左右時間，有計劃、有步驟地在一切有接受教育能力的公民中，普遍進(jìn)行一次普及法律常識的教育，并且逐步做到制度化、經(jīng)常化?！薄?〕《關(guān)于在公民中普及法律常識的決議》，載《全國人大常委會公報》1985年第12期。由此開始了第一個全國性的五年“普法”活動，即“一五”普法。

此后，全國人大常委會又連續(xù)作出了“二五”普法(1991年－1995年)、“三五”普法(1996年－2000年)、“四五”普法(2001年 －2005年)、“五五”普法(2006年 －2010年)、“六五”普法(2011年－2015年)的決議，〔7〕分別是:《關(guān)于深入開展法制宣傳教育的決議》(1991年3月2日七屆全國人大常委會第18次會議通過)，載《全國人大常委會公報》1991年第1期;《關(guān)于繼續(xù)開展法制宣傳教育的決議》(1996年5月15日八屆全國人大常委會第19次會議通過)，載《全國人大常委會公報》1996年第4期;《關(guān)于進(jìn)一步開展法制宣傳教育的決議》(2001年4月28日九屆全國人大常委會第21次會議通過)，載《全國人大常委會公報》2001年第4期;《關(guān)于加強(qiáng)法制宣傳教育的決議》(2006年4月29日十屆全國人大常委會第21次會議通過)，載《全國人大常委會公報》2006年第5期;《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法制宣傳教育的決議》(2011年4月22日十一屆全國人大常委會第20次會議通過)，載《全國人大常委會公報》2011年第4期。普法運動迄今已持續(xù)了26年。

全民普及法律知識，是落實依法治國戰(zhàn)略、建設(shè)法治國家的一項基礎(chǔ)性工作，堪稱法制史上的一大“壯舉”〔8〕劉政:《我國社會主義法制史上的一個壯舉——‘一五’普法決議出臺前后》，載《中國人大》2006年第9期。。

從“一五”普法的學(xué)習(xí)宣傳“十法一條例”到“五五”普法的“法律六進(jìn)”，從普通百姓學(xué)習(xí)法律到中央高層的法制講座，普法活動滲入社會的各個層面，全社會的法律意識普遍得到加強(qiáng)。

二、維權(quán)行動推動法治發(fā)展

“將法律交給廣大人民群眾”，這是普法工作的基本宗旨，也是普法工作所取得的最為重要的成果。將法律交給人民群眾，必然會促進(jìn)全民權(quán)利意識的覺醒，并將這種意識轉(zhuǎn)化為公眾對其自身權(quán)利尤其是私權(quán)(民事權(quán)利)的關(guān)注和維護(hù)的具體行動，成為推動法治發(fā)展的一股重要力量。

公眾權(quán)利意識的覺醒，以及對自身權(quán)益的關(guān)注和維護(hù)，首先表現(xiàn)在眾多的維權(quán)案件上。盡管這些維權(quán)案件對當(dāng)事人而言，常常需要付出沉重的代價，甚至生命的代價。但在當(dāng)代中國的法治進(jìn)程中。每一個這樣的案件客觀上都將我國的法治向前推進(jìn)了一步。

(一)“民告官”第一案

1985年，浙江省蒼南縣肥艚鎮(zhèn)農(nóng)民包鄭照經(jīng)鎮(zhèn)城建辦批準(zhǔn)在肥艚鎮(zhèn)東面河灘上建造了三間三層樓房，占地面積126平方米，并辦理了房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。1987年，蒼南縣政府下發(fā)《關(guān)于強(qiáng)行拆除包鄭照違章房屋的決定》，縣政府認(rèn)為，包鄭照的房屋蓋在海堤范圍內(nèi)，侵占了河道，對抗洪防汛工作造成了嚴(yán)重的干擾。同年7月，蒼南縣政府對包家房屋實施了強(qiáng)行拆除。包鄭照于是向溫州市中級法院提起訴訟，要求確認(rèn)他的房屋合法性，賠償經(jīng)濟(jì)損失并追究主要責(zé)任人的法律責(zé)任。起初，包鄭照的起訴狀并沒有被法院接受，因為“民告官”無法可依。后經(jīng)過努力，浙江省高級法院指定溫州中院受理該案。1988年8月25日，溫州中院在蒼南縣電影院開庭審理此案，縣長黃德余出庭應(yīng)訴，幾十家媒體記者旁聽了庭審。幾天后，一審判決認(rèn)定，包鄭照的房屋蓋在海堤閘壩的區(qū)域內(nèi)，有關(guān)建房手續(xù)未經(jīng)水利部門同意，屬于手續(xù)不全，蒼南縣政府對其強(qiáng)行拆除，是有法律依據(jù)的，依此駁回包鄭照的請求。包鄭照不服一審判決，向浙江省高院提起上訴，二審維持原判。〔9〕劉維林、席文啟主編:《法治中國30年——重大事件回放與述評》，紅旗出版社2008年版，第288－291頁。另見2008年12月10日央視《新聞?wù){(diào)查:改革開放后“民告官”第一案》，來源:http://news．sina．com．cn/c/2008－12－10/105516819814．shtml，2012 年6 月25 日訪問。

“民告官”第一案發(fā)生在1989年《行政訴訟法》頒行之前，其具有的時代意義就更加凸顯。從當(dāng)代中國法治進(jìn)程的角度觀察，此案的意義在于當(dāng)公權(quán)力與私權(quán)發(fā)生沖突時，公權(quán)力不應(yīng)在法律之上，而應(yīng)在法律之下，公權(quán)力必須接受司法的審查，這對于私權(quán)的保障是一個巨大的進(jìn)步。

(二)“一元錢官司”

最為典型的“一元錢官司”，是被譽(yù)為“中國公益訴訟第一人”的丘建東精心策劃的系列訴訟案件?！?0〕參見許浩:《中國公益訴訟11年》，來源:http://finance．qq．com/a/20070709/000115．htm，2012年6 月25日訪問。1996年，丘建東因福建省龍巖市兩公共電話亭未執(zhí)行電話收費標(biāo)準(zhǔn)多收其話費，狀告福建省龍巖市郵電局，索賠1．20元;1997年，丘建東又因北京兩公用電話亭未執(zhí)行電話收費標(biāo)準(zhǔn)多收其話費分別在北京市西城區(qū)法院和東城區(qū)法院提起訴訟，向公用電話的經(jīng)營管理者分別索賠1．10元和其他損失。前案稱為“一塊二官司”，因丘建東撤訴而未待法院作出判決;后兩案稱為“一塊一官司”，西城區(qū)法院和東城區(qū)法院均作出判決，支持了丘建東索賠多收電話費的請求?！?1〕關(guān)于“一塊一官司”的具體案情，參見《“一塊二”官司在京演續(xù)集:挑起北京“兩案”》，來源:http://blog．chinacourt．org/wp－profile1．php?p=25212＆author=447，2012年6月25 日訪問。

“一元錢官司”經(jīng)媒體曝光后，引起了社會的廣泛關(guān)注。“一元錢官司”雖然微不足道，但是，在它背后所反映的卻是我們這個社會公民法律意識的增強(qiáng)，國家法治化水平的提高以及法律在普通老百姓心中權(quán)威地位的攀升?！薄?2〕參見李愛芹、張蕾:《一元錢官司引爆觀念交鋒》，來源:http://theory．people．com．cn/GB/40764/127623/141212/141216/8526660．html，2012 年6 月25 日訪問。這也就是“一元錢官司”所具有的法治意義。

(三)陜西“黃碟”事件

2002年8月18日晚11時許，陜西省延安市萬花派出所接到群眾電話舉報，稱轄區(qū)內(nèi)一居民家中正播放黃色錄像。派出所4名警察前去調(diào)查。當(dāng)警察闖進(jìn)該居民家中時發(fā)現(xiàn)，房間內(nèi)只有張某夫妻兩人，此時電視機(jī)已關(guān)閉。警察要求夫妻倆拿出“黃碟”，遭到拒絕，之后雙方發(fā)生沖突。警察以妨礙警方執(zhí)行公務(wù)為名將張某帶回派出所。8月19日，在繳納了1000元暫扣款之后，張某被放回家中。10月21日，張某突然又被寶塔公安分局治安大隊帶走，隨即以“涉嫌妨害公務(wù)”被刑事拘留。10月28日，寶塔公安分局向?qū)毸^(qū)檢察院提交材料，報請檢察院批準(zhǔn)逮捕張某。11月4日，寶塔區(qū)檢察院以“事實不清，證據(jù)不足”作出不予批捕的決定，發(fā)回公安分局補(bǔ)充偵查。11月5日，被刑拘16天的張某被寶塔公安分局以取保候?qū)彽男问结尫呕丶摇?2月5日，寶塔公安分局以“案件撤銷”為由，解除了對張某的取保候?qū)彛?000元暫扣款同時返還當(dāng)事人。2002年12月31日，由延安市寶塔區(qū)政法委、寶塔區(qū)政府辦和寶塔區(qū)信訪局人員組成的專門協(xié)調(diào)小組向當(dāng)事人賠禮道歉，一次性補(bǔ)償當(dāng)事人損失29137元。2003年1月14日，寶塔區(qū)公安分局正式免除了警方當(dāng)事人之一——萬花派出所所長賀某的職務(wù)，警長尚某被調(diào)離萬花派出所，其他兩名協(xié)警被公安機(jī)關(guān)辭退。〔13〕《夫妻家中看黃碟事件:公民權(quán)利終于得到保護(hù)》，來源:http://news．sina．com．cn/s/2003－01－05/0921862639．shtml;《延安夫妻在家看黃碟被抓續(xù)，來源:http://www．chinaelections．org/NewsInfo．a(chǎn)sp?NewsID=100097，2012年6月25日訪問。

這是一起典型的公權(quán)力侵害私權(quán)的事件，可以說它已經(jīng)觸及到公眾所能容忍的底線。這一事件經(jīng)媒體曝光后，頓時轟動全國，成了社會關(guān)注的熱點。從法治的角度看，在現(xiàn)代法治社會中，政府與公民之間的關(guān)系是基于憲法而形成的權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系。政府在對公民采取任何法律措施之前，都應(yīng)當(dāng)對憲法所保護(hù)的公民權(quán)利給予充分的關(guān)注，否則，就會超越職權(quán)和濫用職權(quán)，侵犯公民權(quán)利，給公民的人身和財產(chǎn)造成不必要的損失。

這一事件的結(jié)果，被認(rèn)為是“法治的勝利”〔14〕王君:《法治的勝利——評夫妻看黃碟案》，來源:http://www．chinaelections．org/NewsInfo．a(chǎn)sp?NewsID=79616，2012年6月25日訪問。。從法治層面看，這是私權(quán)在與公權(quán)的博弈中取得的一次勝利，是法治的勝利，通過這一事件，法治的觀念得到進(jìn)一步的弘揚(yáng)。

(四)孫志剛事件

2003年3月17日晚上，任職于廣州某公司的湖北青年孫志剛在前往網(wǎng)吧的路上，因沒有暫住證又未攜帶身份證，被廣州黃村街派出所收容，次日被送至廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站，后又被送往廣州收容人員救治站，于3月20日死亡。中山大學(xué)醫(yī)學(xué)院法醫(yī)鑒定中心的鑒定表明:孫志剛符合大面積軟組織損傷致創(chuàng)傷性休克死亡，即孫志剛是被毆打致死。孫志剛死亡事件披露后，受到各界的關(guān)注。時任中共中央政治局常委、中央政法委書記的羅干和和中央政法委副書記、公安部部長的周永康做出批示，涉案18名犯罪嫌疑人被緝拿歸案，其中一人被判死刑，一人被判死緩，一人被判無期徒刑，其余15人被判有期徒刑。另有廣州市公安局副局長林培坤、廣州市衛(wèi)生局副局長盧彥德等23多人受到行政處分?！?5〕劉維林、席文啟主編:《法治中國30年——重大事件回放與述評》，紅旗出版社2008年版，第320－323頁;《2003 年6月30 日:孫志剛死亡真相》，來源:http://news．sina．com．cn/c/2004 －10－02/21064483834．shtml，2012年6 月25日訪問。。

孫志剛事件引發(fā)了公眾對收容遣送制度的大討論。2003年5月14日，俞江、騰彪、許志永三位博士向全國人大常委會遞交了審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書;5月23日，賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波五位學(xué)者以中國公民的名義，聯(lián)合上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調(diào)查程序。同年6月18日，國務(wù)院第12次常務(wù)會議通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該辦法自2003年8月1日起施行，1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。

孫志剛事件的意義不只是導(dǎo)致施行了21年的一部國務(wù)院行政法規(guī)的廢止，更重要的意義在于，它是私權(quán)在與公權(quán)的博弈中取得的又一次勝利。從“維護(hù)城市社會秩序和安定團(tuán)結(jié)”的“收容遣送”〔16〕1982年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第1條規(guī)定:“為了救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)城市社會秩序和安定團(tuán)結(jié)，特制定本辦法?！钡健氨Ｕ掀浠旧顧?quán)益”的“救助管理”〔17〕2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第1條規(guī)定:“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法?！边@是社會管理的進(jìn)步，是對生活無著的流浪乞討人員的基本權(quán)益的保護(hù)，更是預(yù)防千萬個“孫志剛”可能受到公權(quán)力不法侵害的制度保障。

(五)首例乙肝歧視案

2003年6月，張先著在蕪湖市人事局報名參加安徽省公務(wù)員考試，報考職位為蕪湖縣委辦公室經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)。經(jīng)筆試和面試，張先著的綜合成績在報考該職位的30名考生中名列第一。2003年9月，張先著先后在蕪湖市人事局指定的兩家醫(yī)院體檢，體檢報告顯示其帶有乙肝病毒，體檢結(jié)論為不合格。蕪湖市人事局以口頭方式向張先著宣布，由于其體檢結(jié)論不合格而不予錄取。張先著經(jīng)向安徽省人事廳申請行政復(fù)議無果后，于2003年11月10日以被告蕪湖市人事局的行為剝奪其擔(dān)任國家公務(wù)員的資格，侵犯其合法權(quán)利為由，向蕪湖市新蕪區(qū)法院提起行政訴訟。新蕪區(qū)法院審理后認(rèn)為，蕪湖市人事局僅依據(jù)醫(yī)院的體檢結(jié)論，認(rèn)定張先著體格檢查不合格，作出不準(zhǔn)予張先著進(jìn)入考核程序的具體行政行為，缺乏事實證據(jù)?！?8〕安徽省蕪湖市新蕪區(qū)人民法院［2003］新行初字11號《行政判決書)，來源:http://vip．chinalawinfo．com/case/displaycontent．a(chǎn)sp?gid=117452353，2012 年6 月25 日訪問。。

據(jù)統(tǒng)計，中國有近十分之一的人屬于乙肝病毒攜帶者，乙肝病毒攜帶者在就業(yè)等方面受歧視具有一定的普遍性，在此案引發(fā)討論之時，全國有28個省(自治區(qū)、直轄市)的《公務(wù)員體檢標(biāo)準(zhǔn)》將攜帶乙肝病毒的人判為不合格。因此，張先著訴蕪湖市人事局“乙肝歧視案”引起了廣泛的關(guān)注，就在張先著與蕪湖市人事局公務(wù)員的行政訴訟進(jìn)行的同時，2003年11月，1611人聯(lián)合簽名，將一份違憲審查建議書寄往全國人大常委會。〔19〕王海燕:《1611公民訴請違憲審查，呼吁修改公務(wù)員招考禁令》，來源:http://www．people．com．cn/GB/shehui/1061/2212867．html，2012 年6 月25 日訪問。。正是在公眾的一致努力下，2004年6月，四川、江蘇、浙江、廣東四省率先對公務(wù)員體檢標(biāo)準(zhǔn)作出修改，取消了對無傳染性的小三陽及感染乙肝病毒等情況的限制性條款。2004年12月，新修訂的《傳染病防治法》增加規(guī)定:“任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人?！?第16條)2005年1月，《公務(wù)員錄用體檢通用標(biāo)準(zhǔn)(試行)》正式頒布實施。該標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)公眾反應(yīng)及專家意見，取消了大量限制性條款，并明確規(guī)定“乙肝病原攜帶者，經(jīng)檢查排除肝炎的，合格?！?007年5月，勞動部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于維護(hù)乙肝表面抗原攜帶者就業(yè)權(quán)利的意見》，規(guī)定“除國家法律、行政法規(guī)和衛(wèi)生部規(guī)定禁止從事的工作外，不得強(qiáng)行將乙肝病毒血清學(xué)指標(biāo)作為體檢標(biāo)準(zhǔn)?！敝链?，“乙肝歧視”問題得到基本解決。這在消除就業(yè)歧視，實現(xiàn)人的勞動權(quán)平等方面，邁出了重要的一步。

(六)唐福珍事件

2009年11月13日，成都市金牛區(qū)城管執(zhí)法局對被認(rèn)定為違章建筑的唐福珍所建房屋進(jìn)行強(qiáng)拆。唐福珍以死相爭，未能阻止政府組織的破拆隊伍，最后自焚于樓頂天臺，11月29日晚，唐福珍因傷勢過重，經(jīng)搶救無效死亡?！?0〕《四川成都唐福珍事件》，來源:http://baike．baidu．com/view/3048216．htm，2012年6月25 日訪問。。

唐福珍事件只是近年來發(fā)生的眾多觸目驚心的暴力拆遷惡性事件中的一個例子?！?1〕引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注的還包括:2003年轟動全國的嘉禾拆遷事件;2007年《物權(quán)法》通過之時爆出的重慶“最牛釘子戶”事件;2009年的上海閔行強(qiáng)拆事件;2010年9月的江西宜黃強(qiáng)拆事件;2010年10月的太原強(qiáng)拆致死事件。即使在2011年新的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》通過后，監(jiān)察部、國土資源部等四部門查處的2011年上半年發(fā)生的強(qiáng)制拆遷致人傷亡事件就達(dá)11起，涉及黑龍江、吉林、遼寧、河北、湖北等省?！?2〕《各地違法強(qiáng)拆激化社會矛盾，11起案例57人被問責(zé)》，來源:http://news．dayoo．com/china/201109/26/53868_19486340．htm，2012年6月25日訪問。

暴力拆遷事件，所反映的是政府的公權(quán)力與被拆遷戶的私權(quán)之間的沖突，它一方面說明了公權(quán)力的強(qiáng)勢和私權(quán)的弱勢形成的反差，另一方面也反映了作為弱勢的私權(quán)(被拆遷戶)所能進(jìn)行的一種抗?fàn)?。這種抗?fàn)幈旧硎且环N私權(quán)的覺醒。新世紀(jì)以來爆發(fā)的暴力強(qiáng)拆事件，在利益沖突的背后，不無民眾權(quán)利意識覺醒的因素。在一些拆遷事件中，被拆遷戶打出“公民財產(chǎn)不受侵犯”的條幅、向記者展示《憲法》和房產(chǎn)權(quán)證，都表明抗?fàn)幷咚哂械膹?qiáng)烈的權(quán)利意識。

從法治進(jìn)程的角度看，暴力拆遷事件盡管充滿著血腥，但由于媒體和公眾的參與，這些事件自然成為促進(jìn)私權(quán)保障和法治進(jìn)步的重要契機(jī)。例如，為了規(guī)范征收拆遷，制止暴力拆遷等侵害被拆遷人權(quán)益的行為，國務(wù)院辦公廳先后發(fā)布了《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》(2004年)和《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(2010年)，指出“一些地區(qū)在農(nóng)村征地和房屋拆遷中，相繼發(fā)生多起致人死傷事件，群眾反映強(qiáng)烈，社會影響十分惡劣?！币蟾骷壵皥詻Q糾正城鎮(zhèn)房屋拆遷中侵害人民群眾利益的各種行為，維護(hù)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的合法權(quán)益”，嚴(yán)禁野蠻拆遷，嚴(yán)禁采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段以及采取“株連式拆遷”和“突擊拆遷”等方式違法強(qiáng)制拆遷。

暴力拆遷事件頻發(fā)引發(fā)公眾對暴力拆遷所依據(jù)的2001年《城市房屋拆遷管理條例》的極度不滿，更有學(xué)者上書全國人大常委會，建議對該《條例》進(jìn)行審查，撤銷這一《條例》或由全國人大專門委員會向國務(wù)院提出書面審查意見，建議國務(wù)院對該《條例》進(jìn)行修改，〔23〕沈巋等:《關(guān)于對〈城市房屋拆遷管理條例〉進(jìn)行審查的建議》，資源:http://news．sina．com．cn/c/2009－12－10/115019231469．shtml，2012 年6 月25 日訪問。進(jìn)而促成新的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒行，廢除了《城市房屋拆遷管理條例》。在保障被拆遷人的權(quán)益方面，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》較之《城市房屋拆遷管理條例》，有著明顯的進(jìn)步。

上述事件只是當(dāng)代中國民眾權(quán)利覺醒和維權(quán)活動的縮影。實際上，改革開放以來，維權(quán)活動在不同的領(lǐng)域展開，如消費者維權(quán)、勞工維權(quán)(尤其是農(nóng)民工維權(quán))、青少年維權(quán)、婦女維權(quán)等，諸多民間的或半官方的維權(quán)組織所進(jìn)行的維權(quán)活動，都取得了很好的效果。

三、立法征求意見推動法治進(jìn)程

在中國法治進(jìn)程中，公眾參與還表現(xiàn)在民眾對法律、法規(guī)、司法解釋草案公開征求意見活動的積極參與。

法律草案公開征求意見，始于1954年《憲法》，續(xù)于1982年《憲法》，后又有《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《行政訴訟法》、《土地管理法修正案》、《合同法》、《婚姻法修訂案》、《物權(quán)法》、《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等，這些法律的草案均事先公布征求意見。在2008年4月15日十一屆全國人大常委會第二次委員長會議通過的2008年常委會工作要點和立法計劃確立“與群眾利益密切相關(guān)的法律草案，要向社會全文公布，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見”之后，法律草案公開征求意見從過去的“特例”走向“常態(tài)”?！?4〕毛磊:《打開百姓參與立法的大門——中國立法機(jī)關(guān)公開法律草案由特例成為常態(tài)》，載《中國人大》2008年第10期。

作為立法民主的“新政”，〔25〕阿計:《“立法新政”力推立法民主》，載《政府法制》2008年第14期。法律草案公開征求意見，為公眾參與法治進(jìn)程提供了一個平臺。在《合同法》、〔26〕1998年9月4日，合同法草案公開征求意見，至10月15日，收到160多封來信。參見阿計:《“立法新政”力推立法民主》，載《政府法制》2008年第14期?！痘橐龇ㄐ拚浮贰ⅰ?7〕2001年1月11日，婚姻法修正案草案公開征求意見，至2月28日，收到來信、來電4600件。參見阿計:《“立法新政”力推立法民主》，載《政府法制》2008年第14期?！段餀?quán)法》、《勞動合同法》和《侵權(quán)責(zé)任法》〔28〕2009年11月6日，侵權(quán)責(zé)任法草案公開征求意見，至12月5日，征集到意見2655件。來源:http://news．xinhuanet．com/legal/2009－12/07/content_12602740_1．htm，2012年6 月25日訪問。的草案征求意見過程中，公眾都表現(xiàn)出極大的參與熱情。其中尤以《物權(quán)法》和《勞動合同法》為典型。

《物權(quán)法(草案)》形成于2002年初，2002年12月23日作為《民法(草案)》的組成部分，提交九屆全國人大常委會第31次會議審議，之后基于“分編審議、分編通過”的立法思路，民法典的立法工作暫時擱置，物權(quán)立法繼續(xù)進(jìn)行。2005年6月，十屆全國人大常委會第16次會議召開，《物權(quán)法(草案)》第三次提交審議，許多委員建議將《物權(quán)法(草案)》向社會全文公布，廣泛征求意見，委員長會議采納了這一意見。2005年7月10日，全國人大常委會辦公廳公布了《物權(quán)法(草案)》，向社會公開征求意見，至8月20日，共收到11543條意見。全國人大常委會法制工作委員會將這些意見分成“總的看法”、“關(guān)于物權(quán)法的一般規(guī)定”、“關(guān)于不動產(chǎn)登記”等20個項目進(jìn)行了歸類整理?！?9〕全國人大常委會法制工作委員會:《各地人民群眾對物權(quán)法草案的意見(一)》、《各地人民群眾對物權(quán)法草案的意見(二)》，來源:http://www．chinalaw．gov．cn/article/xwzx/fzxw/2009/200509/20050900060092．shtml，2012 年 6 月 25日訪問。在當(dāng)年10月召開的十屆全國人大常委會第18次會議上，再次提交審議的《物權(quán)法(草案)》(四審稿)里，“群眾提出的許多意見都得以吸納，諸多與群眾自身利益密切相關(guān)的問題也進(jìn)一步明確”〔30〕沈路濤等:《〈物權(quán)法(草案)〉社會征求意見稿亮相》，來源:http://news．xinhuanet．com/politics/2005 －10/22/content_3669946．htm，2012年6月25日訪問。。在征求意見過程中，發(fā)生了由北京大學(xué)教授鞏獻(xiàn)田致吳邦國委員長的《公開信》引發(fā)的“物權(quán)法草案違憲之爭”。這場被海外媒體認(rèn)為是又一次“姓資姓社”的意識形態(tài)之爭，使得這部法律草案，尤其是其關(guān)于財產(chǎn)平等保護(hù)即私有財產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定，更加受到公眾的關(guān)注，人們圍繞著“物權(quán)法草案是否違憲”、“平等保護(hù)原則是否背離了公有制”等問題展開激烈的討論。〔31〕有關(guān)這場爭論的情況，參見鄧君:《〈物權(quán)法(草案)〉“違憲”之爭》，載柳經(jīng)緯主編:《共和國六十年法學(xué)論爭實錄:民商法卷》，廈門大學(xué)出版社2009年版。2007年3月8日，《物權(quán)法》經(jīng)十屆全國人大五次會議審議通過后，這部法律因其廣集民意受到好評，被譽(yù)為“民主立法科學(xué)立法的光輝典范”〔32〕毛磊、杜文娟:《物權(quán)立法:民主立法科學(xué)立法的光輝典范》，載《決策領(lǐng)導(dǎo)》2007年第3期。。

1995年《勞動法》施行后，1996年《勞動合同法》列入國務(wù)院的立法計劃，并開始起草，2005年11月國務(wù)院向全國人大常委會提請審議《勞動合同法(草案)》，12月十屆全國人大常委會第十九次會議對草案進(jìn)行了初次審議。由于“勞動合同法關(guān)系億萬勞動者的切身利益，既重要又復(fù)雜，為了把草案修改好、完善好，全國人大常委會堅持民主立法、科學(xué)立法的原則，將勞動合同法草案向社會公布，廣泛征求意見”〔33〕《楊景宇解讀勞動合同法》，來源:http://npc．people．com．cn/GB/14957/53050/6021829．html，2012 年 6 月 25日訪問。。2006年3月20日，全國人大常委會辦公廳全文公布了《勞動合同法(草案)》，至4月20日，共收到意見191849件，創(chuàng)法律草案征求意見之最。全國人大常委會法工委副主任信春鷹介紹說:《勞動合同法(草案)》征求意見，一是參與面很廣，有用人單位、社會團(tuán)體、專家學(xué)者和普通勞動者，這些意見，來自全國的31個省、市、自治區(qū)、直轄市和香港、澳門兩個特別行政區(qū);二是基層普通勞動者的聲音表現(xiàn)比較充分，來自勞動者的意見，占收到意見的65%左右;三是很多意見都經(jīng)過認(rèn)真地準(zhǔn)備，很有建設(shè)性?！?4〕《全國人大介紹勞動合同法草案廣泛征求意見情況》，來源:http://www．xinhuanet．com/zhibo/20060422/zhibo．htm，2012年6月25日訪問。在《勞動合同法(草案)》征求意見過程中，全國總工會專門部署，各地工會組織深入企業(yè)、車間、工地向廣大職工、農(nóng)民工宣講草案規(guī)定，認(rèn)真聽取并幫助職工(農(nóng)民工)反映意見建議，收到非常好的效果。全國總工會代表職工反映的上百條意見建議，絕大多數(shù)得到了立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可和采納，并在法律條文中予以體現(xiàn)?！?5〕來源:http://live．people．com．cn/note．php?id=32070629140430_ctdzb_003，2012 年6 月25 日訪問。顯然，工會在發(fā)動公眾參與《勞動合同法(草案)》的征求意見方面，發(fā)揮了積極的作用，使得這部法律更為充分地保護(hù)了勞工權(quán)益。尤其是在解決勞動合同短期化、勞務(wù)派遣以及欠薪等現(xiàn)實存在的勞工權(quán)益保護(hù)問題方面，《勞動合同法》作出積極的回應(yīng)。由于公眾廣泛的參與，《勞動合同法》被認(rèn)為是又一“科學(xué)立法、民主立法的典范”?！?6〕范正偉:《立法史上，〈勞動合同法〉值得書寫一筆》，來源:http://opinion．people．com．cn/GB/6986339．html，2012年6月25日訪問。

除了法律草案外，行政法規(guī)草案公開征求意見的工作也在逐漸展開。根據(jù)國務(wù)院法制辦網(wǎng)站的記錄，2006年10月12日到2011年11月，以國務(wù)院法制辦名義發(fā)出的有關(guān)法規(guī)草案征求意見的公告共計74項，涉及《職工帶薪年休假規(guī)定》、《彩票管理條例》、《城市商業(yè)網(wǎng)點條例》、《勞動合同法實施條例》、《專利法實施條例》、《個體工商戶條例》、《招投標(biāo)法實施條例》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《典當(dāng)行管理條例》、《征信管理條例》、《國內(nèi)水路運輸條例》等行政法規(guī)。其中，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》還曾先后兩次公開征求意見。

這些意見受到行政立法機(jī)關(guān)的重視，并不同程度地被相應(yīng)的法規(guī)所吸收?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》是其中的一個范例。2011年1月22日，國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)人就所征集的意見采納情況作了詳細(xì)的說明，其中包括補(bǔ)償、公共利益的界定、征收程序、強(qiáng)制拆遷等四個方面?！?7〕來源:http://www．chinalaw．gov．cn/article/ztzl/lfzt/gytdzsbstl/201101/20110100333174．shtml，2012 年 6 月 25日訪問。

在當(dāng)代中國法治進(jìn)程中，最高法院的司法解釋幾乎與立法機(jī)關(guān)制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)一樣，具有等同的意義。這主要是因為最高法院作出的大量的司法解釋是具有“立法”意義的規(guī)范性司法解釋。

最高法院2007年《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》第17條規(guī)定:“起草司法解釋，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)審判實踐經(jīng)驗，廣泛征求意見?！薄吧婕叭嗣袢罕娗猩砝婊蛘咧卮笠呻y問題的司法解釋，經(jīng)分管院領(lǐng)導(dǎo)審批后報常務(wù)副院長或者院長決定，可以向社會公開征求意見。”實際上，最高法院早在2001年作出《關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(一)》時，就已公開征求意見。2003年9月，最高法院在其官網(wǎng)開設(shè)“征求意見”專欄。這以后，民商事司法解釋均實行在網(wǎng)上公開征求意見。司法解釋公開征求意見，同樣得到公眾的廣泛響應(yīng)，許多意見被最高法院所采納。

法律、法規(guī)、司法解釋草案公開征求意見，是貫徹“民主立法”原則的體現(xiàn)。除了草案公開征求意見外，立法部門、最高法院還組織各種形式的座談會、定向征求意見等方式，廣泛征集社會各個方面的意見。例如，全國人大常委會副委員長王兆國在關(guān)于《物權(quán)法》的立法說明中介紹說，《物權(quán)法(草案)》除了全文公布征集到1萬多條意見外，立法部門“先后召開100多次座談會和幾次論證會，還到一些地方進(jìn)行專題調(diào)研，充分聽取部分全國人大代表、基層群眾、專家學(xué)者、中央有關(guān)部門等各方面的意見?！薄?8〕王兆國:《關(guān)于〈中華人民共和國物權(quán)法(草案)〉的說明》，載《全國人大常委會公報》2007年第3期。這是“民主立法”更為普遍的情形。

在當(dāng)代中國法治進(jìn)程中，公眾參與法律、法規(guī)和司法解釋的制定過程，不僅對于促進(jìn)立法和司法解釋更為充分地反映和保障私權(quán)增長的要求，對于提高立法和司法解釋的質(zhì)量，具有重要的意義，而且也是一次很好的普及法律意識尤其是權(quán)利意識的機(jī)會。

四、結(jié)語

從公權(quán)和私權(quán)的角度來看，當(dāng)代中國社會變革呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展過程:在社會經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，公權(quán)呈逐步退縮趨勢，私權(quán)呈逐漸增長趨勢。公眾參與的意義在于它構(gòu)成了推進(jìn)這一發(fā)展趨勢的力量。

然而，公權(quán)與私權(quán)始終存在著此消彼長的緊張關(guān)系，盡管公眾參與法治進(jìn)程源自高層對法治的發(fā)動，源自于高層有意識地將法律交給億萬民眾的持續(xù)性的“普法”運動帶來的權(quán)利覺醒，但是當(dāng)公眾的權(quán)利覺醒并轉(zhuǎn)化為自覺的維權(quán)行動時，就不可避免地與公權(quán)發(fā)生激烈的沖突，有時甚至是流血沖突。在這種沖突的背后，有著極為復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)因素。國家機(jī)器運行體制中官員政績的考核機(jī)制問題，中央與地方的經(jīng)濟(jì)利益分配體制問題，都使得公權(quán)并不是那么自愿地退出社會經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，有時甚至是背道而馳，因此與日益增長的私權(quán)發(fā)生沖突就難以避免。

在這場公權(quán)與私權(quán)的沖突中，相對而言，公權(quán)總是處于強(qiáng)勢，而私權(quán)總是處于弱勢。因此，盡管公眾參與一方面對推進(jìn)法治的進(jìn)步具有一定的效果，但是在這場沖突中，私權(quán)總是容易受到侵犯。因此，公眾參與對于法治進(jìn)程的直接貢獻(xiàn)還是有限的，我們也不可高估公眾參與對于法治進(jìn)程的作用。

*柳經(jīng)緯，中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。本文系教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“當(dāng)代中國私法的興起與發(fā)展”(項目號:10YJA820069)階段性研究成果。

李秀清)