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恩斯特·弗羅因德與美國早期行政法學(xué)

2012-04-09 12:31宋華琳
華東政法大學(xué)學(xué)報 2012年5期
關(guān)鍵詞:行政法學(xué)弗羅行政法

宋華琳

恩斯特·弗羅因德與美國早期行政法學(xué)

宋華琳*

恩斯特·弗羅因德是美國20世紀(jì)初至20世紀(jì)20年代最為重要的行政法學(xué)者。弗羅因德撰寫了《行政法案例》、《對人和財產(chǎn)的行政權(quán):一個比較式的概觀》等體系書,在法學(xué)院里較早開設(shè)行政法課程。弗羅因德主張行政法是控制行政權(quán)的法,認(rèn)為應(yīng)通過行政程序和司法審查來規(guī)范行政委員會的權(quán)力,以立法標(biāo)準(zhǔn)來導(dǎo)引行政裁量權(quán);他還對主權(quán)豁免的學(xué)說予以批駁,對司法審查的原理予以建構(gòu)。弗羅因德關(guān)注法律的實際運作,注重對外國法的比較與借鑒。盡管弗羅因德晚年在與法蘭克福特的論爭中處于下風(fēng),但他提出的諸多學(xué)說,仍構(gòu)成了美國行政法學(xué)研究的重要起點。

恩斯特·弗羅因德 行政法 美國行政法 行政法學(xué)史

無論是在英美法系國家還是在大陸法系國家,抑或是在中國,“行政法”與“行政法學(xué)”都已成為法律人所熟稔的詞匯。今天的美國行政法學(xué),以其學(xué)說體系的精致、深切的問題導(dǎo)向與現(xiàn)實關(guān)懷,以及對真實世界的解釋力,在全球化時代對他國行政法學(xué)的建構(gòu)具有日漸重要的意義?!?〕參見宋華琳:《中國的美國行政法研究:一個學(xué)術(shù)史的概觀》,載《浙江學(xué)刊》2005年第6期。

然而,在近百年前,“行政法”這個詞匯依然被美國學(xué)界視為舶來品,并未成為美國法的一部分。在美國早期行政法學(xué)的形成過程中,弗蘭克·古德諾(Frank Goodnow,1859-1939)與恩斯特·弗羅因德(Ernst Freund,1864-1932,以下簡稱弗羅因德)共同發(fā)揮著重要的作用。

古德諾曾就讀于哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院,訪學(xué)于德國柏林大學(xué),后成為美國最早的行政法學(xué)者,同時也是美國公共行政學(xué)的奠基人?!?〕See Frank Johnson Goodnow,6 Columbia Law Times,213(1893).關(guān)于古德諾教授的生平簡介,參見Wikipedia:Frank Johnson Goodnow,available at http://en.wikipedia.org/wiki/Frank_Johnson_Goodnow,2012年5月1日訪問。古德諾于1893年出版了《比較行政法》,對美英法德四國行政體系進(jìn)行了比較研究;〔3〕Frank J.Goodnow,Comparative Administrative Law,1893.該書于1902年由浮天和民譯成日文版,由日本東京譯書社出版。我國白作霖于1913年將該書譯成中文版在民友社出版。目前此版本已由中國政法大學(xué)出版社重新勘校出版。參見[美]古德諾:《比較行政法》,白作霖譯,王立民、王沛勘校,中國政法大學(xué)出版社2006年版。十二年后,他盡量淡化了比較法的痕跡,以美國的實際制度為基礎(chǔ),于1905年出版了《美國行政法原理》?!?〕Frank J.Goodnow,Principles of the Administrative Laws of the United States,1905.古德諾盡管對行政裁量、司法與行政的關(guān)系等問題予以探研,但其行政法研究還是鐫刻有政治學(xué)、行政學(xué)的色彩,總體上更關(guān)注行政組織的運作、行政官員的選任?!?〕Marshall E.Dimock,The Development of American Administrative Law,15 J .Comp.Legis.& Int’l L .3d ser.43(1933).

作為一名具有德國法背景的學(xué)者,弗羅因德教授則致力于行政法學(xué)的純粹化和體系化,使得行政法學(xué)逐步走出政治學(xué)和行政學(xué)的藩籬,逐步建構(gòu)起相對嚴(yán)密自洽的行政法學(xué)體系。如果說古德諾為政府學(xué)專業(yè)的學(xué)生開啟了行政法學(xué)習(xí)之門,那么弗羅因德則為法學(xué)院的學(xué)生設(shè)立了行政法學(xué)習(xí)的航標(biāo)?!?〕See Powell,Book Review,12 Colum.L.Rev.570(1912).

弗羅因德是美國20世紀(jì)初至20世紀(jì)20年代最為重要的行政法學(xué)者之一,本文擬勾勒弗羅因德教授的學(xué)思紀(jì)事、學(xué)術(shù)觀點和學(xué)術(shù)脈絡(luò),以期更好地理解美國早期行政法學(xué),理解美國行政法的學(xué)說脈絡(luò),〔7〕關(guān)于美國早期行政法學(xué)的中文著述并不多見,參見王名揚:《美國行政法(上)》,中國法制出版社1995年版,第62-65頁;包萬超:《閱讀英美行政法的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)》,載《中外法學(xué)》2000年第4期。乃至進(jìn)一步反思中國行政法學(xué)的孕育、發(fā)展與改革。

一、恩斯特·弗羅因德的學(xué)思紀(jì)事

(一)生平述略

在美國行政法學(xué)的肇始期,弗羅因德發(fā)揮了重要作用。弗羅因德于1864年1月30日生于紐約市,于1884年在德國海德堡大學(xué)獲法學(xué)博士學(xué)位,于1897年獲哥倫比亞大學(xué)政治學(xué)博士學(xué)位。弗羅因德于1894年至1902年執(zhí)教于芝加哥大學(xué)政治學(xué)系,于1903年起任教于芝加哥大學(xué)法學(xué)院,直至1932年10月20日辭世。他一生撰寫了大約20部著作和90篇論文。

弗羅因德關(guān)注公共行政與法律的結(jié)合部,他在行政法學(xué)、憲法學(xué)和立法研究方面都取得了斐然的成績。作為美國早期行政法學(xué)的開拓者,他編排案例書,撰寫體系書,展開與大陸法系行政法學(xué)的比較研究,對行政法、行政過程、行政權(quán)、行政裁量、司法審查等進(jìn)行開拓性研究,讓美國法律文獻(xiàn)本來非常陌生的“行政法”一詞,成為美國法學(xué)體系中的重要組成部分?!?〕Arthur H.Kent,Ernst Freund(1864 - 1932):Jurist and Social Scientist,41 J.Pol.Econ.150(1933).

(二)體系書的撰寫

在弗羅因德教授之前,古德諾已出版了《比較行政法》、《美國行政法原理》兩書,這兩本書體例大致相似,均包括分權(quán)、中央行政、地方行政、公務(wù)關(guān)系、行政行為的手段和形式、對行政的控制這六部分。這兩部著作更多是比較性的、描述性的,著重于描述行政組織的架構(gòu)、立法對不同政府分支的規(guī)范,并未擺脫政治科學(xué)的藩籬,法律學(xué)門的意蘊(yùn)仍較為疏淡?!?〕Ernst Freund,Book Review,1 Am.Pol.Sci.R.138(1906).

弗羅因德教授試圖建立起相對精巧、相對抽象化的行政法學(xué)理體系,對行政法的概念、范圍和內(nèi)容加以界定。〔10〕參見[德]埃貝哈德·施密特—阿斯曼等:《德國行政法讀本》,于安等譯,高等教育出版社2006年版,第28、29頁。這種體系化的努力,可集中體現(xiàn)在他編排撰寫的兩本著作之中,即1911年出版的《行政法案例》〔11〕Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company,1911.和1928年出版的《對人和財產(chǎn)的行政權(quán):一個比較式的概觀》。〔12〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928.

1.《行政法案例》

弗羅因德教授重視行政法的案例研究。他認(rèn)為,行政法研究是普通法研究的一部分,是以研究已判決案件為基礎(chǔ)的,應(yīng)根據(jù)司法判決去解讀法律。弗羅因德指出,盡管應(yīng)該意識到,司法判決是一回事,行政活動實踐是另一回事,但至少從理論上來說,行政活動通常要接受司法控制,因此司法是檢驗行政活動合法性的試金石?!?3〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.95.

弗羅因德于1911年出版了他編著的《行政法案例》,在之后的近二十年里,它是美國唯一的一部行政法案例著作。

該書分為兩部分,共九章,第一部分題為“行政權(quán)力與行為”,包括“行政、準(zhǔn)司法與準(zhǔn)立法職能”、“行政裁量”、“官員行為的形式與證據(jù)”、“通告”、“聽證和證據(jù)”、“行政執(zhí)行”六章;第二部分題為“針對行政行為的救濟(jì)”,包括“彌補(bǔ)損害或金錢的訴訟”、“尋求特別救濟(jì)的訴訟”、“管轄權(quán)、終局性與司法控制”三章。

T.R.鮑威爾為這本書所撰寫的書評寫道:

行政法研究將從弗羅因德教授編纂的這本案例書中受惠良多……這本案例書的主題,在法學(xué)院的課程表上,只是得到了些微的認(rèn)可。那些被迫承認(rèn)行政法作為一個獨立研究領(lǐng)域存在的人們,還是對行政法的范圍和內(nèi)容存在異議。作為先驅(qū)者還是有許多工作要做。古德諾教授已經(jīng)為政府學(xué)的學(xué)生開辟了道路,弗羅因德教授的興趣,似乎更多從特定私人權(quán)利的角度,來發(fā)展該學(xué)科。他對案例的選擇和編排,應(yīng)該受到毫無保留的認(rèn)可,這不僅在于它作為一本絕好的案例教科書,促進(jìn)了如此重要主題的研究,還在于它可以從實質(zhì)上保證,對于這個依然缺少完好界定的法律門類,有更為明確的了解。〔14〕T.R.Powell,Book Review,12 Colum.L.Rev.570(1912).

在弗羅因德教授選編的這部案例書中,共收錄案例226個。書中他闡發(fā)私見甚少,但他通過對案例的選取與編排,探討了在普通法傳統(tǒng)下,如何尋求對行政行為的司法救濟(jì),也反映出他對行政裁量、行政程序、行政證據(jù)以及司法救濟(jì)的諸多見解。弗羅因德的《行政法案例》于1929年出版第二版,這部案例教科書確定了美國法學(xué)院行政法課程的內(nèi)容范圍,通常被視為美國法學(xué)院行政法學(xué)研究的開端?!?5〕Arthur H.Kent,Ernst Freund(1864 - 1932):Jurist and Social Scientist,41 J.Pol.Econ.150(1933).

2.《對人和財產(chǎn)的行政權(quán):一個比較式的概觀》

弗羅因德教授關(guān)注行政法對行政權(quán)的控制,他指出“行政法不僅僅要支持行政權(quán),更要控制行政權(quán)”?!?6〕Daniel R.Ernst,Ernst Freund,F(xiàn)elix Frankfurter and the American Rechtsstaat:A Transatlantic Shipwreck,1894 -1932,available at http://scholarship.law.georgetown.edu/facpub/18.

在1921年申請“聯(lián)邦基金會”(Commonwealth Fund)行政法和行政實踐委員會的研究資助時,弗羅因德提出對美國聯(lián)邦政府、馬薩諸塞州、威斯康星州以及芝加哥市的立法與行政活動進(jìn)行研究,來確證“在依授權(quán)展開的行政行為下,私人利益是否得到了充分衛(wèi)護(hù)?!彼难芯坑媱澃ㄌ綄な跈?quán)立法和規(guī)則制定權(quán)的合法性邊界、行政裁量的合法空間和范圍、行政程序中的正當(dāng)程序,建構(gòu)清晰的司法救濟(jì)理論,尋求對救濟(jì)方式的簡化?!?7〕Daniel R.Ernst,Ernst Freund,F(xiàn)elix Frankfurter and the American Rechtsstaat:A Transatlantic Shipwreck,1894 -1932,available at http://scholarship.law.georgetown.edu/facpub/18.

如此龐大的研究計劃,受到了同時代學(xué)者法蘭克福特的詰難。法蘭克福特認(rèn)為行政法的研究應(yīng)更注重對具體事實的描述和具體個案的研究,而非進(jìn)行體系化的建構(gòu)。此研究計劃雖未被聯(lián)邦基金會看好,但仍獲聯(lián)邦基金會資助。弗羅因德教授于1926年夏天大致完成了本項研究,并于1928年出版了《對人和財產(chǎn)的行政權(quán):一個比較式的概觀》。

該書分為兩部分,共三十章,第一部分題為“行政權(quán)的體系”,更多是“分析性的”,包括了緒論、權(quán)力的規(guī)制與運作、救濟(jì);第二部分題為“在行政權(quán)支持下的制定法規(guī)定”,更多是“描述性的”,對公用事業(yè)、商船、銀行、保險、貿(mào)易、勞工、職業(yè)規(guī)制、宗教教育、安全、衛(wèi)生、酒類、個人民事地位、土地利用、財稅等具體領(lǐng)域的行政權(quán)運作與控制,分別進(jìn)行了論述。

這部著作反映出弗羅因德對德國、法國等大陸法國家行政法學(xué)原理的諳熟。他對德國、英國、美國關(guān)于行政過程的實定法律加以比較,對不同類型、不同領(lǐng)域的行政權(quán)加以分析,并勾勒出若干一般性的行政法學(xué)原理。

在該書中,弗羅因德將行政領(lǐng)域分為“服務(wù)權(quán)”(service power)與“控制權(quán)”(control)。弗羅因德指出從實踐來看,服務(wù)職能具有更為重要的地位,政府每年的財政支出更多用于履行服務(wù)職能。弗羅因德認(rèn)為與“服務(wù)權(quán)”有關(guān)的法律問題主要涉及對制定法的解釋,可以通過金錢給付、財產(chǎn)處置、勞工契約等形式來實施“服務(wù)權(quán)”。政府履行諸如郵政管理、道路建設(shè)之類的“服務(wù)權(quán)”時,某種程度上要適用私法原理,其受到的憲法約束也相對較弱?!?8〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,pp.7 -8.

弗羅因德認(rèn)為對“控制權(quán)”不適用私法原理,“控制權(quán)”要受到相對較強(qiáng)的憲法約束。弗羅因德將這部著作的研究范圍限于“控制權(quán)”,他側(cè)重研究“決定性”(determinative)的權(quán)力,而將涉及官員職務(wù)地位的行為及不影響私人權(quán)利的“非決定性”(non-determinative)的權(quán)力排除在外。

弗羅因德將“決定性”的權(quán)力分為“賦權(quán)性的”(enabling)和“指令性的”(directing)權(quán)力?!?9〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.12.他認(rèn)為行政許可是典型的“賦權(quán)性”權(quán)力,而在美國銀行、保險等行政領(lǐng)域,則更多是“指令性”權(quán)力,規(guī)定相對人能做什么,不能做什么。〔20〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.59.弗羅因德以行政許可為例,對“賦權(quán)性”權(quán)力的運作進(jìn)行了剖析,分析了行政許可的利弊、行政許可聽證、行政許可期限及行政許可的數(shù)量限制,指出了行政許可聽證的準(zhǔn)司法(semi-judicial)性質(zhì)?!?1〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.109.

弗羅因德在該書中,還指出行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定的意義在于便捷、靈活,論述了行政機(jī)關(guān)規(guī)則制定權(quán)與法律授權(quán)的關(guān)系,并以費率制定為例論述了個案裁決和規(guī)則制定之間的微妙界限?!?2〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,pp.211 -223.弗羅因德還分別論及了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)、檢查權(quán)和傳喚權(quán)。

這部《對人和財產(chǎn)的行政權(quán)》,反映出弗羅因德追求行政法學(xué)理概念體系化的努力,他有意識地從憲法的“巔峰”潛入行政過程的“峽谷”,努力讓行政法學(xué)成為一門自足的學(xué)科?!?3〕Comments,Ernst Freund—Pioneer of Administrative Law,29 U.Chi.L.Rev.763(1962).他對相應(yīng)的概念術(shù)語加以厘定和分類,這構(gòu)成了美國行政法學(xué)研究的基點。〔24〕Arthur H.Kent,Ernst Freund(1864 - 1932):Jurist and Social Scientist,41 J.Pol.Econ.151(1933).

(三)進(jìn)入法學(xué)院課堂的行政法

19世紀(jì)末20世紀(jì)初的美國法學(xué)院,是普遍不存在行政法課程的。例如哈佛大學(xué)法學(xué)院即認(rèn)為法學(xué)院“是在向年輕人進(jìn)行一門實踐性的訓(xùn)練”,認(rèn)為行政法不是“純法律”,因此課表上沒有行政法課程?!?5〕Comments,Ernst Freund—Pioneer of Administrative Law,29 U.Chi.L.Rev.763(1962).

1902年,在哈佛大學(xué)法學(xué)院的支持下,芝加哥大學(xué)成立了法學(xué)院。哈佛大學(xué)的約瑟夫·貝勒教授出任芝加哥大學(xué)法學(xué)院首任院長,弗羅因德教授也在法學(xué)院的建立、課程的設(shè)置等方面發(fā)揮了重要作用?!?6〕參見[美]羅伯特·史蒂文斯:《法學(xué)院》,閻亞林等譯,中國政法大學(xué)出版社2003年版,第49、50頁。

弗羅因德教授于1902年面向芝加哥大學(xué)法學(xué)院二年級、三年級的學(xué)生開設(shè)了行政法課程,這是繼古德諾教授于1892年在哥倫比亞大學(xué)開設(shè)行政法課程后,全美第二次開設(shè)行政法本科課程?!?7〕參見[美]羅伯特·史蒂文斯:《法學(xué)院》,閻亞林等譯,中國政法大學(xué)出版社2003年版,第213頁。

在弗羅因德于芝加哥大學(xué)法學(xué)院講授行政法之后,耶魯大學(xué)于1903至1904學(xué)年開設(shè)了“特別法律救濟(jì)”課程,其主要內(nèi)容為行政法;耶魯大學(xué)于1917年面向研究生開設(shè)了“行政法和公共官員”的課程,教材是弗羅因德的《行政法案例》和古德諾的《比較行政法》。〔28〕參見 Comments,Ernst Freund—Pioneer of Administrative Law,29 U.Chi.L.Rev.755(1962);[美]羅伯特·史蒂文斯:《法學(xué)院》,閻亞林等譯,中國政法大學(xué)出版社2003年版,第213頁。

二、恩斯特·弗羅因德行政法學(xué)說的主要內(nèi)容

(一)對“行政法”的厘定

英國公法學(xué)家戴雪(A.V.Dicey,1835-1922)在1885年出版的《憲法研究導(dǎo)論》中,認(rèn)為行政法(droit administratif)來自于法國,是對官僚特權(quán)的保護(hù),與英國的法治不相容,“在英國不存在真正的行政法?!薄?9〕See A.V.Dicey,An Introduction to the Study of the Law of the Constitution(8th edition),1915,p.256。關(guān)于戴雪對法國行政法的解讀或誤讀,可參見[英]戴雪:《英憲精義》,雷賓南譯,中國法制出版社2001年版,第359-414頁;王名揚:《英國行政法》,北京大學(xué)出版社2007年版,第1、2頁。戴雪的解讀或誤讀也影響了大洋彼岸的美國。加之美國長期以來對政府介入公共事務(wù)持排斥態(tài)度,因此行政權(quán)相對孱弱。在普通法的罅隙中,難以尋覓到行政法生長的空間。直至1900年,在當(dāng)時的大多數(shù)律師和學(xué)者眼中,行政法壓根不能被視為“法”。古德諾、弗羅因德等美國行政法學(xué)研究者的早期行政法論文,也多是在政治學(xué)雜志而非法學(xué)雜志上發(fā)表的。

在美國行政法肇始的過程中,弗羅因德負(fù)笈求學(xué)德國的經(jīng)歷,其法學(xué)和政治學(xué)科之間的跨學(xué)科背景,發(fā)揮了重要的作用。他在1894年發(fā)表于《政治科學(xué)季刊》上的《關(guān)乎美國行政之法》的論文中,指出行政法依然沒有引起英國和美國學(xué)者的任何注意,他希望“行政法”這個當(dāng)時還算新穎的概念能夠獲得接受。他界定了行政法的范圍,并預(yù)言在未來行政法會成為公法的一個分支。他這樣寫道:

似乎一個一般的印象是,我們說憲法從法律意義上涵蓋了政府行為的所有方面……然而在美國,憲法留給了立法機(jī)關(guān)相當(dāng)?shù)淖杂?,來確定政府行為的范圍和方式……在每年通過的公共法律中,只有一小部分關(guān)乎私法或者刑法。某種意義上說,立法最多規(guī)制的是政府管理,為官員創(chuàng)設(shè)出權(quán)力或職責(zé)……由此會必然產(chǎn)生相應(yīng)的法律問題。因此要發(fā)展出相應(yīng)的法律部門,來規(guī)制和限制政府行為,但不關(guān)涉憲法問題。它的主題是公共事務(wù)的管理,這一方面有別于立法,另一方面有別于法院的審判,這被恰當(dāng)?shù)胤Q之為行政法。希望這個詞匯能進(jìn)一步為公眾熟悉,特別是為專業(yè)法律人士熟悉,希望行政法這個主題能成為公法學(xué)中被認(rèn)可的一個分支?!?0〕Ernst Freund,The Law of the Administration in America,9 Pol.Sci.Q.404(1894).

弗羅因德努力將行政法同憲法相區(qū)別,他寫道:

憲法的范圍與行政法不同,在行政法和憲法之間的界限是波動的……當(dāng)問題直接介于自由與主權(quán)之間,介于個人權(quán)利和政府權(quán)力之間時,我們傾向于說這是個憲法問題……當(dāng)一個問題涉及官員行為的合法性時,我們說這是行政法問題,因為政府可能不是按照官員所主張的職權(quán)范圍來行事;政府財政上的權(quán)利和責(zé)任也是行政法問題,因為在這個領(lǐng)域它并非代表主權(quán)行事;此外,針對政府的救濟(jì)通常也屬于行政法問題,因為即便是憲法界定了權(quán)利,也很少能指出實施和保護(hù)這些權(quán)利的途徑。在所有國家里,地方政府的組織,中央和地方政府職能的分工,政府部門的創(chuàng)設(shè)及其職權(quán)范圍、相互關(guān)系的確定等所有這些事務(wù)都應(yīng)被視為屬于行政法而非憲法?!?1〕Ernst Freund,The Law of the Administration in America,9 Pol.Sci.Q.404 -405(1894).

弗羅因德認(rèn)為,應(yīng)將行政法視為控制行政之法,而非行政所產(chǎn)生之法。他將“行政法”界定為“當(dāng)一方為行政當(dāng)局,另一方為個人或私人權(quán)利時,對相互沖突的權(quán)利主張予以處理的法律原理?!薄?2〕Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company ,1911,p.1.弗羅因德指出,政治學(xué)與行政學(xué)更關(guān)注行政效率和公共政策,行政法學(xué)更關(guān)注私人權(quán)利的保護(hù)。行政法主要涉及行政權(quán)的性質(zhì)、模式以及針對行政行為的法律救濟(jì)。〔33〕Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company ,1911,p.2.

弗羅因德指出,應(yīng)客觀理解行政權(quán)的功能與作用,不應(yīng)將行政過程視為所有國家罪惡的“替罪羊”(scapegoat)。他指出,隨著現(xiàn)代社會的日益復(fù)雜,行政疆域的擴(kuò)展,政府概念的變遷,行政過程會變得日益重要。他認(rèn)為“我們國家憲法的締造者似乎是保有一個盡可能弱的政府,但是政府的力量必須要隨著其功能的擴(kuò)展而增長?!薄?4〕Ernst Freund,The Law of the Administration in America,9 Pol.Sci.Q.403(1894).

(二)對行政委員會權(quán)力的控制

美國19世紀(jì)90年代至20世紀(jì)20年代被稱為“進(jìn)步時代”(Progressive Era)〔35〕馬駿:《經(jīng)濟(jì)、社會變遷與國家治理轉(zhuǎn)型:美國進(jìn)步時代改革》,載馬駿、劉亞平主編:《美國進(jìn)步時代的政府改革及其對中國的啟示》,格致出版社、上海人民出版社2010年版,第13、14頁。,美國的產(chǎn)業(yè)革命催生了法律革命,產(chǎn)業(yè)和社會立法催生了諸多行政委員會,美國也被視為“由委員會組成的政府”。行政委員會集傳統(tǒng)的行政執(zhí)法與個案裁決、規(guī)則制定職能于一身,這構(gòu)成了美國行政法學(xué)形成的獨特制度背景?!?6〕參見 Marshall E.Dimock,The Development of American Administrative Law,15 J.Comp.Legis.1 & Intl’L.3d ser.36-37(1933);[美]伯納德·施瓦茨:《行政法》,徐炳譯,群眾出版社1986年版,第16、17頁;宋華琳:《美國行政法上的獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)》,載《清華法學(xué)》2010年第6期。

弗羅因德對行政委員會制度予以了充分關(guān)注,他于1923年春天在圣路易斯律師協(xié)會發(fā)表的演講中,用了四分之一的篇幅對美國行政委員會制度進(jìn)行了剖析。〔37〕Ernst Freund,Historical Survey,in Ernst Freund et al.,The Growth of American Administrative Law,Thomas Law Book Company,1923,pp.9 -41.弗羅因德還于同年發(fā)表了題為《委員會權(quán)力和公用事業(yè)》的論文,〔38〕Ernst Freund,Commission Powers and Public Utilities,9 A.B.A.J.285(1923).在文中指出,第一波是行政機(jī)關(guān)向從事特定活動的機(jī)構(gòu)頒發(fā)特許狀;第二波是以公司法等一般性的法律,對從事特定活動機(jī)構(gòu)的資質(zhì)加以規(guī)定;第三波則是在美國南北戰(zhàn)爭之后,隨著1869年馬薩諸塞州鐵路委員會的成立,1873年伊利諾伊州鐵路和倉儲委員會的成立,1887年洲際貿(mào)易法的頒布,行政委員會在美國行政法和行政規(guī)制中開始發(fā)揮重要的作用。〔39〕Ernst Freund,Commission Powers and Public Utilities,9 A.B.A.J.285(1923).另參見[美]弗蘭克·道賓:《打造產(chǎn)業(yè)政策:鐵路時代的美國、英國和法國》,張網(wǎng)成、張海東譯,上海人民出版社2008年版,第56-77頁。

弗羅因德通過對法院判決的剖析,指出行政委員會可以裁決鐵路公司關(guān)于運費爭議的主張,如果發(fā)現(xiàn)運費不合理,可以判決不再適用該運費,但不能直接變更運費費率?!?0〕ICC v.Cincinnati,N.O.& Texas Pacific Ry.Co.,167 U.S.479(1897).弗羅因德還指出,由于經(jīng)濟(jì)立法中充滿了諸如欺詐、歧視、壟斷、不合理收費等不確定的法律概念,因此行政委員會通過規(guī)則制定和個案裁決,來實行經(jīng)濟(jì)政策,具有一定的合理性?!?1〕Ernst Freund,Commission Powers and Public Utilities,9 A.B.A.J.286(1923).

弗羅因德關(guān)注到行政委員會的建構(gòu)與分權(quán)原理之間的緊張,他認(rèn)為應(yīng)通過程序架構(gòu)和司法審查來制約行政委員會的權(quán)力?!?2〕Ernst Freund,Commission Powers and Public Utilities,9 A.B.A.J.287(1923).弗羅因德討論了法院以正當(dāng)程序為依據(jù),對行政委員會決定展開的審查,法院判稱鐵路委員會不應(yīng)忽視成文法律中對聽證程序的要求;弗羅因德指出還可從管轄權(quán)問題、法律問題、濫用裁量權(quán)等角度,對行政委員會進(jìn)行司法審查。〔43〕Ernst Freund,The Right to a Judicial Review in Rate Controversies,27 W.Va.L.Q.208 -210(1921).

(三)對行政裁量的戒懼

古德諾早期更為關(guān)注行政效率,認(rèn)為要想在復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)下,給予公眾更多福祉,就要保障行政權(quán)有相應(yīng)的行為自由(freedom of action),從而更有效率地施加社會控制。古德諾在1905年時,還主張削減司法對行政的控制,將行政裁量視為不受司法控制,交由行政獨立決定的領(lǐng)域?!?4〕Frank J.Goodnow,The Growth of Executive Discretion,2 Proceedings of the American Political Science Association,29-44(1905).至1916年,古德諾對行政裁量的態(tài)度略有變化,在對現(xiàn)實加以勾勒后,他慨嘆“美國法還未能針對行政裁量設(shè)計出有效的救濟(jì)途徑”,但他并未能針對行政裁量給出有建設(shè)性的意見?!?5〕Frank J.Goodnow,Private Rights and Administrative Discretion,2 A.B.A.J.803(1916).

相對古德諾而言,弗羅因德對行政裁量進(jìn)行了更為詳盡的討論,提出立法機(jī)關(guān)制定標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)引行政裁量權(quán),對裁量權(quán)濫用進(jìn)行司法審查。在他筆下,裁量是“在是與非之間的辨別,因此有行為裁量權(quán)的人應(yīng)該要受到理性和法律規(guī)則的拘束?!薄?6〕Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company ,1911,p.61.他對行政裁量做出了如下界定:

當(dāng)我們談?wù)撔姓昧繒r,我們的意思是一個做出的決定,可能至少部分是以無法被證成或證偽的考慮為基礎(chǔ)的。當(dāng)法律讓官員根據(jù)信念、期待、傾向而非事實來使用權(quán)力時,或者法律規(guī)定了諸如“適當(dāng)?shù)摹?、“明智的”、“合適的”、“有益的”、“有能力的”、“方便的”、“有害的”或相反的詞語時,就賦予了裁量權(quán)?!?7〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.71.

弗羅因德對行政裁量持有戒懼之心。他認(rèn)為“裁量是沒有標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力,將這種針對人或財產(chǎn)的權(quán)力置于官員之手,很難說是與‘法治’相符的。”〔48〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.59.弗羅因德甚至認(rèn)為行政法最重要的發(fā)展在于削減裁量權(quán)。他認(rèn)為在政府服務(wù)領(lǐng)域,可以存在行政裁量;但在針對私人權(quán)利的領(lǐng)域,應(yīng)逐步以立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)則來取代裁量。〔49〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.36 .

弗羅因德期待通過明確的立法標(biāo)準(zhǔn)來導(dǎo)引行政裁量權(quán),他主張,在所有授予裁量權(quán)的法律中,都應(yīng)明確裁量權(quán)的目的與范圍。在立法中可以規(guī)定行使行政裁量權(quán)應(yīng)考慮的因素,其規(guī)定模式可以是:第一,明確規(guī)定不考慮特定的因素;第二,規(guī)定只能考慮特定的因素;第三,要求對某些本來存疑的因素加以考慮,并賦予相應(yīng)權(quán)重;第四,要求考慮特定的因素,但不一定非要從該因素中得出什么結(jié)論?!?0〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.88.當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)時,如若考慮了法律未曾規(guī)定的因素或條件,法院將判決行政機(jī)關(guān)敗訴?!?1〕例如在1854年State v.Justices of Inferior Court of Morgan County案中,佐治亞州摩根縣法院因申請人曾兩次違法銷售烈酒,而拒絕其開設(shè)客棧銷售烈酒的申請。法院判決申請人之前是否有違法情形,并非制定法所規(guī)定的考慮因素,故判決縣法院決定違法。See Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company,1911,p.62.

弗羅因德認(rèn)為“裁量的功能并非是要取代規(guī)則,而是要為規(guī)則鋪平道路?!薄?2〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.102.他指出,在行政過程發(fā)展出的諸多先例,構(gòu)成了對行政裁量的拘束,這被稱為“專業(yè)裁量”(expert discretion)。他希望行政權(quán)通過逐漸“試錯”,通過從行政實踐中獲取經(jīng)驗,對先例進(jìn)行提煉,來發(fā)現(xiàn)能為行使裁量權(quán)提供指南的規(guī)則,并將其盡量吸納于立法機(jī)關(guān)頒布的法律之中,從而讓裁量權(quán)能整齊劃一地運作。〔53〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.99.

弗羅因德指出,法院在審查行政裁量權(quán)時應(yīng)秉承克制的姿態(tài),但應(yīng)對行政機(jī)關(guān)濫用裁量進(jìn)行司法審查。當(dāng)行政機(jī)關(guān)僅因憑個人愛憎行使裁量權(quán)時,或僅為了個人私利而濫用裁量權(quán),或未能對相關(guān)事實加以檢視,導(dǎo)致不公正時,法院可以發(fā)出執(zhí)行狀(mandamus),要求行政機(jī)關(guān)按照法律的規(guī)定履行裁量權(quán)?!?4〕Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company,1911,p.448.

(四)對主權(quán)豁免的批駁

行政行為應(yīng)接受司法審查,行政機(jī)關(guān)可以成為司法審查中的被告,在今天這已近常識。而在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的美國,其主流學(xué)說是霍姆斯的主張:

主權(quán)者應(yīng)免于被起訴,這并非因為任何正式的觀念或陳腐的理論,而是處于邏輯的和實際的背景,因為并不存在針對當(dāng)局的法律權(quán)利,沒有讓權(quán)利可以依歸的法律?!?5〕Kawananakoa v.Polyblank,205 U.S.349(1907).

弗羅因德對主權(quán)豁免的學(xué)說予以了系統(tǒng)批駁。他指出,主權(quán)豁免的歷史,可以追溯到英國法上“國王不能為非”的觀念。如不明確政府對私人應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任,如果私人權(quán)利沒有直接的救濟(jì)渠道,那么任何權(quán)利注定是不穩(wěn)固的?!?6〕Ernst Freund,Private Claims against the State,8 Pol.Sci.Q.626(1893).

弗羅因德指出,立法機(jī)關(guān)不適于裁斷與政府有關(guān)的爭議,因為立法機(jī)關(guān)的委員會要討論國家大事,他們沒有時間對爭議事項進(jìn)行調(diào)查,也不熟悉爭議的事項,也無法對事實進(jìn)行裁斷?!?7〕Ernst Freund,Private Claims against the State,8 Pol.Sci.Q.627 - 628(1893).雖然上級行政機(jī)關(guān)可以對下級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,但當(dāng)私人和行政之間圍繞事實問題或法律問題產(chǎn)生糾紛時,應(yīng)以完全中立的方式來裁斷公共利益與私人權(quán)利之間的問題?!?8〕Ernst Freund,The Law of the Administration in America,9 Pol.Sci.Q.414(1894).

弗羅因德認(rèn)為,盡管法院的權(quán)力來源于廣義的政府,但廣義的政府是一個非常龐大的有機(jī)體,其功能也是高度分化的。在任何文明國家,司法的裁判都為維系公平和正義所需,都獨立于狹義的政府之外。讓政府行為接受法院的審理,而不是由政府部門自行裁斷糾紛,也恪守了“任何人不能做自己案件的法官”的箴言。〔59〕Ernst Freund,Private Claims against the State,8 Pol.Sci.Q.638(1893).

弗羅因德還關(guān)注到賠償性救濟(jì)的缺失,在當(dāng)時政府侵權(quán)依然被排除在法院管轄范圍之外。“如果一個人被道路清潔車撞了,那么市政當(dāng)局就要承擔(dān)責(zé)任(因為其職能是私人性的);如果他被消防車撞了,市政當(dāng)局就不需要承擔(dān)責(zé)任(因為其屬于政府職能)。這簡直是聲名狼藉。”〔60〕Ernst Freund,Responsibility of the State in Internal(Municipal)Law,9 Tul.L.Rev.1,15(1934).在此情況下,如果公權(quán)力非法行使,直接侵犯了個人權(quán)利,那么唯一可行的救濟(jì)途徑可能是針對具體某個官員提起訴訟。對受損的私人而言,即使勝訴,也是由經(jīng)濟(jì)上并無負(fù)擔(dān)能力的官員來承擔(dān)責(zé)任;對于真誠履職的官員而言,這也有失公平。弗羅因德一直倡導(dǎo)引入針對行政機(jī)關(guān)的政府侵權(quán)訴訟,讓政府承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任?!?1〕Ernst Freund & F.J.Goodnow,Discussion,6 Proceedings of the American Political Science Association,61 -62(1909).

(五)司法審查原理的建構(gòu)

弗羅因德指出,在英美法中沒有專門審理行政案件的行政法院,由普通法院來提供對行政行為的司法救濟(jì),這構(gòu)成了建構(gòu)行政法這個部門法的動因。他批評了以特權(quán)令狀(prerogative writs)制度來為私人權(quán)利提供特別法律救濟(jì)的觀點。

根據(jù)《布萊克法律詞典》的解釋,令狀是“以國家或其他有權(quán)法律機(jī)構(gòu)的名義簽發(fā)的,要求受送人為一定行為或限制為一定行為的,法院的書面命令。”〔62〕屈文生:《法學(xué)名詞“令狀”釋義與翻譯考辨》,載《社會科學(xué)論壇》2010年第6期。在弗羅因德所處的時期,常見的特權(quán)令狀包括以下四種。

(1)執(zhí)行狀(mandamus),當(dāng)事人申請執(zhí)行狀,請求行政機(jī)關(guān)或其官員履行其依法應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。這適用于受法律保護(hù),可為司法執(zhí)行的權(quán)利。法院可對行政機(jī)關(guān)的羈束行為頒發(fā)執(zhí)行狀,不可對行政機(jī)關(guān)的裁量行為頒發(fā)執(zhí)行狀?!?3〕參見 Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company 1911,pp.420,441;Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,pp.255 -260;王名揚:《美國行政法(下)》,中國法制出版社1995年版,第579、580頁。

(2)提審狀(certiorari),當(dāng)事人申請有監(jiān)督權(quán)的法院審查下級法院、行政機(jī)關(guān)或官員的決定是否合法,法院審查相應(yīng)行政行為是否在管轄權(quán)范圍內(nèi),是否落在制定法明確的規(guī)定和普通法所確定原則的范圍之內(nèi),如有違法情況,法院可撤銷或部分撤銷該決定?!?4〕參見 Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company,1911,p.478;王名揚:《美國行政法(下)》,中國法制出版社1995年版,第577、578頁。

(3)權(quán)利開示狀(quo warranto),要求行政機(jī)關(guān)說明自己行使權(quán)力來源的證據(jù)和依據(jù),說明為何具有其宣稱的職權(quán)?!?5〕Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company,1911,p.493.

(4)人身保護(hù)狀(habeas corpus),受非法拘禁的人可以申請法院發(fā)出人身保護(hù)狀,審查對個人拘禁決定的合法性,使那些無充分理由就被監(jiān)禁之人能及時獲釋?!?6〕Ernst Freund,Cases on Administrative Law,St.Paul West Publishing Company,1911,p.498.

弗羅因德批評了令狀制度,他認(rèn)為這些特別法律救濟(jì)方式是“不必要的法律復(fù)古”,需要去對許多并無實際意義的因素加以考慮;認(rèn)為應(yīng)界定不同令狀的適用范圍,對這些特別法律救濟(jì)體系予以歸并和簡化?!?7〕Ernst Freund & F.J.Goodnow,Discussion,6 Proceedings of the American Political Science Association,60 -61(1909).

弗羅因德論及了對法律問題、事實問題的司法審查。他指出,法院應(yīng)始終可以對法律問題(questions of law)加以審查,其間會存在司法裁量的空間?!?8〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,pp.289 -291.在對事實問題(questions of fact)進(jìn)行審查時,當(dāng)沒有證據(jù)能支持行政機(jī)關(guān)的決定,或者無法從行政證據(jù)推演出行政決定結(jié)論時,法院可以推翻行政機(jī)關(guān)的事實認(rèn)定?!?9〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,pp.293 -294.

弗羅因德還論及了對管轄權(quán)問題(questions of jurisdiction)的司法審查。行政官員應(yīng)在其管轄權(quán)范圍內(nèi)行事,如果在管轄權(quán)范圍之外行事,其行為應(yīng)是無效的。對管轄權(quán)問題的司法審查,往往和對法律問題的司法審查密切相關(guān)?!?0〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.291.例如在1855年的The Queen v.Wood案中,法律規(guī)定可以在地方法規(guī)中要求公寓住戶及時清除門前的“所有灰塵、灰分、垃圾、污物、糞肥、泥土”,但在該案中,相應(yīng)地方法規(guī)要求公寓住戶及時清除門前積雪,而法律未規(guī)定要清除“積雪”。因此法院認(rèn)為斯塔福德郡地方衛(wèi)生委員會沒有要求公寓住戶清除門前積雪的管轄權(quán),存在管轄權(quán)錯誤(jurisdictional error),故判決其敗訴?!?1〕Harrington v.Gudden,Supreme Judicial Court of Massachusetts,179 Mass.486,6l N.E.54,94 Am.St.Rep.613(1901).轉(zhuǎn)引自 Ernst Freund,Cases on Administrative Law,572-573(1909)。

三、美國早期行政法學(xué)說史中的斑駁影像

很難為弗羅因德教授貼上一個固定的標(biāo)簽,他關(guān)注法律的實際運作,注重比較法智識資源的調(diào)用。但他身后卻是寂寞的,弗羅因德在其盛年之后與法蘭克福特的論爭中漸處下風(fēng),而他以大陸法系式方法建構(gòu)美國行政法學(xué)的努力,也最終為法蘭克福特的功能進(jìn)路所取代。

(一)對法律實際運作的關(guān)注

希臘人曾云“狐貍多才多藝,刺猬只會一件看家本領(lǐng)”?!?2〕錢鐘書:《七綴集》,生活·讀書·新知三聯(lián)書店2002年版,第28頁。應(yīng)將弗羅因德教授視為“狐貍”而非“刺猬”。他早年執(zhí)教于芝加哥大學(xué)政治學(xué)系,是美國政治科學(xué)學(xué)會的締造者之一,并曾于1916年出任美國政治科學(xué)學(xué)會會長。他斑駁的學(xué)術(shù)背景與深沉的現(xiàn)實關(guān)懷,使得他較為關(guān)注與政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等密切相關(guān)的法律部門和法律問題,關(guān)注行政法學(xué)與相關(guān)社會、經(jīng)濟(jì)、政治背景的互動。他認(rèn)為法律是社會控制的工具,應(yīng)在查明社會事實的基礎(chǔ)上,去建立法律的基本原則和假定,行政權(quán)、行政法要隨著社會、政治和經(jīng)濟(jì)條件的變化而變化?!?3〕Arthur H.Kent,Ernst Freund(1864 - 1932):Jurist and Social Scientist,41 J.Pol.Econ.145(1933).

弗羅因德教授是一名入世的學(xué)者,他從1908年起始終擔(dān)任美國統(tǒng)一州法全國聯(lián)合委員會委員,并在該委員會的社會福利分委員會任職,參與婚姻、兒童監(jiān)護(hù)、童工、勞工立法、麻醉品等方面法案的討論,參與了多部示范法的起草,并與相關(guān)社會管理機(jī)構(gòu)有著密切的合作。〔74〕Arthur H.Kent,Ernst Freund(1864 - 1932):Jurist and Social Scientist,41 J.Pol.Econ.149(1933).他在大學(xué)中還講授“制定法”(statutes)課程,還去探究立法原理與立法技術(shù),研判各州統(tǒng)一立法的趨勢。〔75〕Ernst Freund,Unifying Tendencies in American Legislation,22 Yale L.J.96,98(1912).

在此情懷導(dǎo)引下,弗羅因德指出,財稅行政的立法要以公共財政學(xué)為基礎(chǔ),行政法律的制定要以公共管理實踐為基礎(chǔ),統(tǒng)計學(xué)數(shù)據(jù)和社會生活事實是行政法學(xué)研究的前提?!?6〕Arthur H.Kent,Ernst Freund(1864 - 1932):Jurist and Social Scientist,41 J.Pol.Econ.148 -149(1933).他在行政法體系書的撰寫中,也對美國公用事業(yè)、貿(mào)易、勞工、安全、健康、土地等諸多行政領(lǐng)域的實定法規(guī)范、制度歷史、制度實踐予以關(guān)切,并從中抽象出若干理論見解。

(二)對外國法的比較與借鑒

在百年前,美國的法律學(xué)者和法律實務(wù)人士多沉湎于普通法的世界,他們沒有能力去閱讀,也不愿閱讀其他國家的法律著作。〔77〕參見[美]伯納德·施瓦茨:《美國法律史》,王軍等譯,中國政法大學(xué)出版社1990年版,第18頁。但弗羅因德教授的雙親是德國人,他也先后求學(xué)于德國的德累斯頓大學(xué)、法蘭克福大學(xué)、柏林大學(xué)及海德堡大學(xué)。弗羅因德關(guān)注大陸法系以及英國法的研究進(jìn)展與立法進(jìn)展,他還以比較法領(lǐng)域的成就,于1923年就任美國法律研究會(American Law Association)會員?!?8〕當(dāng)時美國法律協(xié)會僅有40名會員,外國法和比較法專長的學(xué)者有4人,弗羅因德是其中之一。See David S.Clark,The Modern Development of American Comparative Law:1904-1945,55 The American Journal of Comparative Law,578-615(2007).

弗羅因德在建構(gòu)自己的美國行政法學(xué)說體系時,會經(jīng)常性地將法國、德國和英國的行政法學(xué)說和制度作為比較的參照系。正如他指出的:“行政法科學(xué)是嶄新的,其主要發(fā)軔于法國和德國,很自然的,美國的學(xué)生應(yīng)該將注意力轉(zhuǎn)向外國法。這樣是更為適宜且具有正當(dāng)化根據(jù)的,因為在不同的國家遭遇到行政的問題,在許多方面是類似的,一個國家的實踐,可以在另一個國家改革時得到利用。”〔79〕Ernst Freund,The Law of the Administration in America,9 Pol.Sci.Q.405 -406(1894).

在弗羅因德1928年出版的《針對人和財產(chǎn)的行政權(quán):一個比較研究》中,他選擇了德國、英國作為重點比較的對象,他認(rèn)為德國行政法汲取了法國行政法的精髓,而且德國19世紀(jì)的立法更為體系化、全面化,相較于法國行政法而言,更具有比較和借鑒意義?!?0〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,p.19.

弗羅因德對法國、英國和美國的行政體制進(jìn)行了比較,認(rèn)為歐洲國家總體而言可謂是科層制政府(bureaucratic government),行政組織成為國家和人民中的獨特部分,行政長官是政府權(quán)力的代表者,位于科層體系的最高點,官員們的職責(zé)直接或間接來自于行政長官,下級服從上級。美國則發(fā)展出了自己的自治(self-government)體系,在“全民政府”(popular government)理念下,人民不僅是政府權(quán)力的來源,而且自己行使權(quán)力。人民讓自己的成員出任公職,這些官員任期相對較短,在離任后又回到人民之中,不會失去和人民的聯(lián)系。官員沒有和人民隔離,也沒有相互有機(jī)地組織在一起,他們都只是忠于人民、向人民負(fù)責(zé)。官員權(quán)力更多是受立法機(jī)關(guān)約束。〔81〕Ernst Freund,The Law of the Administration in America,9 Pol.Sci.Q.407(1894).

在法律救濟(jì)的比較研討中,弗羅因德論及了大陸法系的責(zé)任體系和德國行政法學(xué)開山巨擘奧托·邁耶的學(xué)說,并專門論及了法國大革命之后在分權(quán)學(xué)說支配下建立的法國行政法院,以及德國行政法院、普魯士行政法院的建構(gòu)?!?2〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,pp.229-230.對法國行政法院的論述,參見王名揚:《法國行政法》,中國政法大學(xué)出版社1988年版,第553頁;對德國行政法院的論述,參見劉飛:《德國公法權(quán)利救濟(jì)制度》,北京大學(xué)出版社2009年版,第44-46、50-54頁。弗羅因德認(rèn)為英美法系可以利用人身保護(hù)令來限制行政機(jī)關(guān)非法逮捕,可對拒絕執(zhí)行法院令狀的行政機(jī)關(guān)提起藐視法庭訴訟,他認(rèn)為這是英美行政法中法律救濟(jì)的優(yōu)越之處?!?3〕Ernst Freund,Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,University of Chicago Press,1928,pp.232 -233.

弗羅因德教授在對美國行政權(quán)、行政組織、行政裁量、行政調(diào)查、規(guī)則制定、法律救濟(jì)以及具體行政領(lǐng)域中諸多問題加以探討時,通過同法國、德國等大陸法系國家行政法學(xué)的比較、繼受與揚棄,初步建構(gòu)起美國早期的行政法學(xué)。

(三)與法蘭克福特的論爭

法蘭克福特(Felix Frankfurter,1882-1965)是繼古德諾、弗羅因德之后美國又一位重要的行政法學(xué)者,法蘭克福特的代表著述當(dāng)為1930年出版的《公眾及其政府》和1932年合著的《行政法:案例及其他材料》。在20世紀(jì)20年代,弗羅因德與法蘭克福特就行政法學(xué)的體系構(gòu)建、研究進(jìn)路產(chǎn)生了論爭,可將雙方分歧概括為如下三點。

第一,弗羅因德強(qiáng)調(diào)行政法學(xué)相對于憲法學(xué)的獨立性,法蘭克福特則認(rèn)為行政法注定與憲法有難分難解的關(guān)聯(lián)?!?4〕Felix Frankfurter,The Task of Administrative Law,75 U.Pa.L.Rev.618(1926 -1927).法蘭克福特合著的行政法案例書共分為“分權(quán)”、“授權(quán)”和“行政行為的司法控制”三編,前兩編分別討論了司法的憲法地位、立法與行政的關(guān)系。法蘭克福特的著作被視為當(dāng)時“最為重要的從憲法層面看行政法的著作之一”?!?5〕Sayre,A Common Law of Administrative Powers,18 Iowa L.Rev.241(1933).

第二,弗羅因德更強(qiáng)調(diào)對法律文本加以探研與整理,從中發(fā)展出獨立于普通法的行政法;早年任教哈佛,后來出任美國聯(lián)邦最高法院法官的法蘭克福特,則更強(qiáng)調(diào)通過判例發(fā)展美國行政法的學(xué)理體系。法蘭克福特認(rèn)為法院判例是行政法研究的主要內(nèi)容,通過判例研究推演出行政法的原則,從普通法體系中建構(gòu)出行政法。法蘭克福特的進(jìn)路綿延至今,這讓行政決定的內(nèi)容、行政活動的法律基礎(chǔ)居于相對次要的地位,從而簡化了美國行政法的學(xué)理體系。〔86〕參見[德]奧列弗·來波希烏斯:《費利克斯·法蘭克福特的設(shè)想》,載[德]埃貝哈德·施密特—阿斯曼等著,烏爾海希·巴迪斯編選:《德國行政法讀本》,于安等譯,中國法制出版社2006年版,第25-33頁。

第三,弗羅因德更關(guān)注對行政權(quán)的控制。在1916年給羅斯科·龐德的復(fù)信中,弗羅因德指出“行政法的存在不僅為了支持行政權(quán),更是為了控制行政權(quán)?!备チ_因德試圖通過概念演繹與分析,來建構(gòu)行政法學(xué)理論體系,維護(hù)私人權(quán)利。法蘭克福特則認(rèn)為,行政法應(yīng)關(guān)注公益與私益的維護(hù),應(yīng)從功能視角理解行政法,研究“運行中的行政法”?!?7〕Wallace Mendelson,Mr.Justice Frankfurter on Administrative Law,19 The Journal of Politics 444(1957).認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)對具體領(lǐng)域、具體個案的研究,研究特定行政機(jī)構(gòu)的規(guī)制歷史、組織架構(gòu)、社會環(huán)境及利益分布?!?8〕法蘭克福特還組織并推進(jìn)了對海關(guān)、郵政、保險、州際貿(mào)易、移民等領(lǐng)域規(guī)制機(jī)構(gòu)的研究。See Daniel R.Ernst,Ernst Freund,F(xiàn)elix Frankfurter and the American Rechtsstaat:A Transatlantic Shipwreck,1894 -1932,22 -23(2009),available at http://scholarship.law.georgetown.edu/facpub/18.

在這場論爭中,弗羅因德漸落下風(fēng),這或許也和美國當(dāng)時快速城市化和工業(yè)化的背景、實用主義哲學(xué)的興起、現(xiàn)實主義法律運動的發(fā)展等休戚相關(guān)。弗羅因德于1932年10月病故,在此之前他為法蘭克福合著的行政法案例書撰寫了書評,承認(rèn)自己“關(guān)于行政法的觀念,毫無疑問深受古德諾影響,而古德諾又受大陸法系法學(xué)家和體系書的影響”,他寫到“學(xué)說傳播的過程帶來的是學(xué)說的摒棄與更替,今天展現(xiàn)出的是一個全新的計劃,這似乎要徹底摧毀舊傳統(tǒng)?!薄?9〕Daniel R.Ernst,Ernst Freund,F(xiàn)elix Frankfurter and the American Rechtsstaat:A Transatlantic Shipwreck,1894 -1932,30 -31(2009),available at http://scholarship.law.georgetown.edu/facpub/18.

相對弗羅因德而言,法蘭克福特更為關(guān)注憲法,關(guān)注判例,關(guān)注行政過程。法蘭克福特努力在普通法傳統(tǒng)下建構(gòu)美國行政法,并使得弗羅因德的學(xué)說在之后的歲月中逐漸消隱。但弗羅因德倡導(dǎo)對行政權(quán)的分類控制,關(guān)注行政委員會與權(quán)力分立,倡導(dǎo)以規(guī)則限制行政裁量,力主簡化和減少普通法上的特別法律救濟(jì),政府應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任,他所提出的這些學(xué)術(shù)主張,所勾勒的相應(yīng)學(xué)理脈絡(luò),依然構(gòu)成了美國行政法學(xué)的重要研究起點。

四、結(jié)語

以上是對恩斯特·弗羅因德教授學(xué)說特色和內(nèi)容的簡要述評。他以其對大陸法系行政法的諳熟,對英國普通法理論的體察,建構(gòu)起美國行政法學(xué)的早期理論;他通過對立法過程的參與,對法律文本和法院判決的廣泛研讀,撰寫出行政法學(xué)的體系性著作;他還是一個身體力行的實踐者,為摒棄主權(quán)豁免,引入司法審查,建構(gòu)美國行政法學(xué)而著書立說,奔走呼號。某種意義上,弗羅因德與古德諾、法蘭克福特等幾位學(xué)者共同締造了美國早期的行政法學(xué),共同締造了美國進(jìn)步時代的行政法學(xué)。

本文試圖勾勒出的是弗羅因德教授的學(xué)說紀(jì)事,更凝結(jié)著一個時代的縮影和背影。古德諾、弗羅因德以及法蘭克福特三人,可被視為美國行政法學(xué)的三位里程碑式的人物。古德諾的行政法研究關(guān)注政治與行政的界分,關(guān)注行政組織的架構(gòu);作為有濃厚大陸法系背景的弗羅因德,更注重建構(gòu)自洽的行政法學(xué)體系,強(qiáng)調(diào)對行政權(quán)的控制、對行政相對人權(quán)利保障和對制定法規(guī)范的整理;作為學(xué)者和大法官的法蘭克福特,則更注重研究“運行中的行政法”,強(qiáng)調(diào)從憲法、判例和行政過程角度關(guān)注行政法。其間,弗羅因德作為承先啟后者,在美國早期行政法學(xué)說史中具有重要的地位。在他的不懈努力下,行政法學(xué)逐漸脫離了政治學(xué)、行政學(xué)的藩籬,成為一門相對獨立、自洽的法律學(xué)門。

聯(lián)系到中國改革開放三十年來行政法學(xué)的發(fā)展歷程,在1989年《行政訴訟法》頒布之前,學(xué)者們更關(guān)注“政府法制工作”,關(guān)注行政組織法、公務(wù)員法,強(qiáng)調(diào)運用法制來保證行政管理職能的有效行使,推動行政管理的科學(xué)化、法制化;〔90〕參見王珉燦主編:《行政法概要》,法律出版社1983年版;張尚鷟:《論改革與行政法》,載《中國政法大學(xué)學(xué)報》1984年第4期;朱維究:《行政管理與行政法》,載《法學(xué)雜志》1984年第3期;陳德仲:《試論加強(qiáng)國家行政管理領(lǐng)域的法制建設(shè)》,載《中國法學(xué)》1985年第4期。在1989年《行政訴訟法》頒布后,學(xué)者們開始逐步建構(gòu)起以司法審查為中心,以規(guī)范和控制行政權(quán)力為主線的行政法學(xué)體系;〔91〕參見朱新力、宋華琳:《現(xiàn)代行政法學(xué)的建構(gòu)與政府規(guī)制研究的興起》,載《法律科學(xué)》2005年第5期。進(jìn)入本世紀(jì)后,我國行政法學(xué)者也開始倡導(dǎo)關(guān)注行政過程,〔92〕參見江利紅:《論行政法學(xué)中“行政過程”概念的導(dǎo)入——從“行政行為”到“行政過程”》,載《政治與法律》2012年第3期。關(guān)注具體行政領(lǐng)域,〔93〕參見宋華琳:《部門行政法與行政法總論的改革——以藥品行政為例證》,載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第2期。關(guān)注判例研究,〔94〕參見朱芒:《行政訴訟中判例的客觀作用——以兩個案件的判決為例的分析》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2009年第1期。從而力圖實現(xiàn)中國行政法學(xué)的本土化、精細(xì)化。如將此過程與美國早期行政法學(xué)說史加以比較,則可發(fā)現(xiàn)太多值得研究、值得沉思之所在。

本文是一篇對美國早期行政法學(xué)說史的尋蹤,在此過程中筆者亦深切感受到學(xué)術(shù)的溫情與敬意,體會到先行者篳路藍(lán)縷、以啟山林的艱辛。我國對美國行政法學(xué)說史的了解,不是太多而是太少了。在弗羅因德之后,法蘭克福特如何在新政時期鍛造自己的行政法學(xué)體系,美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》的立法過程為何,美國行政法中如何發(fā)展出利益代表模式,乃至20世紀(jì)80年代美國的規(guī)制改革,以及美國晚近在風(fēng)險規(guī)制、電子政府、規(guī)制影響評估等方面有怎樣的制度改革,如是種種,都構(gòu)成了美國行政法學(xué)說史的未來研究議題。

在未來,我們或許應(yīng)更加重視對美國及其他法治發(fā)達(dá)國家行政法學(xué)說史的研究,通過對特定行政法學(xué)者學(xué)思紀(jì)事的整理,特定行政法制度變遷歷程的勾勒,對特定行政法學(xué)說脈絡(luò)源流的追溯,從而更好地理解特定行政法學(xué)說背后的知識背景、社會背景和歷史演進(jìn),理解行政法學(xué)說的繼受與發(fā)展;進(jìn)而為推進(jìn)我國的行政法學(xué)研究,提供真實、準(zhǔn)確且富有啟迪性的知識增量。

*宋華琳,南開大學(xué)法學(xué)院副教授,法學(xué)博士。學(xué)友山東大學(xué)法學(xué)院田雷副教授代為搜集Ernst Freund教授的著作Cases on Administrative Law,清華大學(xué)法學(xué)院博士生毛海棟代為搜集Ernst Freund教授的著作Administrative Powers over Persons and Property:A Comparative Survey,在此致謝。本文其他參考英文著述或從國家圖書館復(fù)印,或通過Google Books訪問;Freund教授的論文及相關(guān)評述論文,多通過JSTOR、Heinonline、Westlaw等數(shù)據(jù)庫查找下載。學(xué)友李洪雷、駱梅英、何海波、姚金菊、羅英等對本文初稿提出了寶貴意見和建議,在此謹(jǐn)致謝忱。本文另于南開青年法學(xué)沙龍第十七期報告交流,感謝劉風(fēng)景、王彬、朱桐輝、李曉兵等師友在沙龍對本文提出的修改建議。

陳越峰)

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