別敦榮
(廈門大學 教育研究院,福建 廈門361005)
論民辦教育發(fā)展的第三條道路
別敦榮
(廈門大學 教育研究院,福建 廈門361005)
第三條道路是在所謂的營利性民辦學校和非營利性民辦學校之外,允許并支持介于上述二者之間的一類民辦學校得到發(fā)展,以擴大民辦學校發(fā)展的空間,鞏固民辦教育發(fā)展基礎的做法。第三條道路是我國民辦教育發(fā)展的必然選擇,民辦學校分類管理應當為第三條道路發(fā)展民辦教育留下空間?,F(xiàn)階段我國民辦教育的主體具有公益性和營利性的雙重屬性,在現(xiàn)實國情下,民辦教育政策應當支持大力開拓第三條道路,鼓勵民間資本投資辦學,更好地維護民辦教育持續(xù)快速發(fā)展的局面。
民辦教育;民辦學校;第三條道路
《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)提出,“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理?!睘榇耍碚摻绾蛯嵺`界分別展開了探索。部分省市出臺了民辦學校分類管理的政策措施,要求民辦學校在營利性和非營利性學校之間做出選擇。從實施情況看,并沒有達到政策預期的效果。有關學者對分類管理進行理論研究,試圖解決分類管理的理論困局。不少研究者將營利性和非營利性兩分法看做是前提性策略,主要是為兩分法尋找理論依據(jù)。比如,有學者認為,從舉辦者和投入者的角度,我國已經(jīng)舉辦的民辦學??煞譃閮深悾阂活愂且誀I利為目的的;另一類是不以營利為目的的。①筆者認為,《教育規(guī)劃綱要》是對我國教育事業(yè)發(fā)展的中長期戰(zhàn)略設計,它所提出的政策取向是面向中長期的,也就是說,積極探索民辦學校分類管理是基于我國民辦教育中長期發(fā)展的要求,但如果不顧國情和民辦教育發(fā)展的客觀實際,硬性地、絕對地在現(xiàn)階段將已有的民辦學校劃分為兩類,則是不妥的,因為這樣做不符合我國民辦教育發(fā)展的特點和要求,不利于發(fā)揮民辦教育政策的鼓勵支持和正確引導作用。我國民辦教育發(fā)展應當有更多的路徑,第三條道路是現(xiàn)階段我國民辦教育發(fā)展的必然選擇。
第三條道路是一個特指的概念,指國家發(fā)展民辦教育的一種政策選擇及其導向和結果,是在所謂的營利性民辦學校和非營利性民辦學校之外,允許并支持介于上述二者之間的一類民辦學校得到發(fā)展,以擴大民辦學校發(fā)展的空間,鞏固民辦教育發(fā)展基礎的做法。也可以說,第三條道路是一種政策框架,它的提出既是針對有關政策探索中存在的簡單的“兩分法”問題而言的,也是基于我國民辦教育發(fā)展的客觀實際需要而言的。
所謂“兩分法”,是指將所有民辦學校根據(jù)營利與否劃分為營利性民辦學校和非營利性民辦學校兩種類型,也可以看作是發(fā)展民辦教育的兩條道路,并據(jù)此制定和采取兩種不同的民辦教育管理政策的做法。在國際上,有些教育事業(yè)比較發(fā)達、民辦教育發(fā)展比較充分的國家,對民辦學校采用“兩分法”的管理政策。但在我國,“兩分法”卻有著很大的局限性,在現(xiàn)階段是行不通的。這是由我國民辦教育發(fā)展的特點所決定的。經(jīng)過30多年的恢復和發(fā)展,民辦教育已經(jīng)成為國家教育事業(yè)的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計,到2010年,全國共有各級各類民辦學校(教育機構)11.90萬所,各類教育在校生達3392.96萬人。另有其他民辦培訓機構18341所,929.78萬人次接受了培訓。②在這些民辦學校中,只有極少數(shù)民辦學校的出資人和創(chuàng)辦人明確表示將放棄財產(chǎn)權、收益權和繼承權,如江西藍天學院董事長于果③、黑龍江齊齊哈爾工程學院院長曹勇安④等。這說明,民辦教育發(fā)展到今天,愿意將其所舉辦的學校捐贈給社會或有意捐贈其在民辦學校所擁有的資產(chǎn),從而使民辦學校資產(chǎn)成為社會共有資產(chǎn)或社會公有資產(chǎn)⑤的人仍然只是特例,不具有普遍性。在教育部所統(tǒng)計的民辦教育事業(yè)中,除了各級各類民辦學校(教育機構)外,還有其他民辦培訓機構,其數(shù)量也不小,教育規(guī)模達到近千萬人次。這類機構的性質是純粹營利性的。但這類民辦學校因其沒有涉足正規(guī)學歷文憑教育,所以不可能成為民辦教育的主體。也就是說,現(xiàn)階段我國民辦教育的主體并不是非此即彼的營利性和非營利性民辦學校,而是介于二者之間的一類民辦學校。有人可能會說,正因為如此,就要按照“兩分法”對民辦學校進行明確的分類,使其各歸其位,明晰產(chǎn)權關系,以促進民辦教育走上“有序”發(fā)展的軌道。這個想法及其動機固然很好,但殊不知,我國經(jīng)濟社會發(fā)達程度、教育事業(yè)發(fā)展水平和民辦教育發(fā)展實際狀況都還不能滿足這樣做的要求。也就是說,非此即彼的“兩方法”不適合我國國情。
在現(xiàn)階段,盡管我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展,經(jīng)濟總量居世界位次穩(wěn)步提升,成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體,但人均國民生產(chǎn)總值和人均國民收入水平都還很低。據(jù)統(tǒng)計,2010年我國農(nóng)村居民人均純收入5919元,城鎮(zhèn)居民全年人均可支配收入19109元。⑥總體上,我國還處于中等收入國家行列和工業(yè)化中期階段,也就是以農(nóng)業(yè)為主導的社會向工業(yè)為主導的社會轉化階段。根據(jù)我國現(xiàn)代化進程,社會主義初級階段還將持續(xù)一個較長時期,到本世紀中葉我國才能進入中等發(fā)達國家。由于收入水平有限,消費水平不斷提高,我國一般民眾捐資辦學的能力嚴重不足。盡管社會上不乏高收入者和千萬億萬富豪,但我國社會尚未形成富裕階層捐資辦學的文化傳統(tǒng),現(xiàn)有的捐資辦學主要來源于香港和海外華僑華人。
改革開放以來,我國教育事業(yè)發(fā)展取得了巨大成就,建成了世界上規(guī)模最大的教育體系,保障了億萬人民群眾受教育的權利。盡管如此,由于人口規(guī)模巨大,財政投入有限,我國教育還不能完全適應國家經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾接受良好教育的要求,全面推進的經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態(tài)文明建設,更凸顯了提高國民素質、培養(yǎng)創(chuàng)新人才的重要性和緊迫性。教育結構和布局不盡合理,城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展不平衡,貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育發(fā)展滯后;教育投入不足,教育發(fā)展缺乏充分的財政資源保障。這些問題不僅制約了國家對教育事業(yè)的投資,而且限制了我國教育發(fā)展水平的提高和教育事業(yè)的均衡發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計,從2001年到2010年,我國公共財政教育投入從約2700億元增加到約14200億元,教育已成為我國公共財政的第一大支出領域。為了在2012年實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產(chǎn)總值的比例達到4%的目標,在進一步加大公共財政對教育的投入的同時,政府還將積極拓寬財政性教育經(jīng)費來源渠道,包括全面開征地方教育附加稅。⑦因此,從教育事業(yè)發(fā)展水平看,一方面,我國教育事業(yè)發(fā)展空間還很大;另一方面,國家財政投入不能滿足教育事業(yè)發(fā)展的資源需求。這也就是說,我國發(fā)展教育事業(yè)應當堅持兩條腿走路,除了進一步增加政府對教育的供給能力外,還應當大力發(fā)展民辦教育,更有效地保障廣大人民群眾接受公平良好的教育。所以,民辦教育不僅在規(guī)模上還應當有更大的發(fā)展,在類型和體系上應當更加完善,在投入和條件保障上應當更加有力。民辦教育政策應當進一步鼓勵舉辦民辦學校,大力支持民間資本投資辦學,更好地維護民辦教育持續(xù)快速發(fā)展的局面。
然而,現(xiàn)階段我國民辦教育發(fā)展卻有著顯著的特殊性。與歐美國家不同的是,我國民辦學校沒有教會背景。由于歷史的原因,歐美國家教會占有龐大的社會資源,一大批歐美國家的民辦學校依靠豐裕的教會資源辦學,而不擔心辦學投入問題。很多歐美國家民辦學校辦學歷史悠久,聚集了大量的教育資源,積累了厚實的辦學基礎。我國民辦學校恢復辦學歷史不長,最長的不過30余年,多數(shù)只有10年左右時間。與公辦學校能夠持續(xù)穩(wěn)定的辦學不同,民辦學??赡芤蚋鞣N原因而出現(xiàn)倒閉,真正能夠持續(xù)不斷的辦學和發(fā)展只是其中的一部分。據(jù)統(tǒng)計,2003年我國各級各類民辦學校(機構)為58644所⑧,僅占2010年民辦學校(機構)數(shù)的49.62%。也就是說,我國多數(shù)民辦學校還處于建校階段,辦學資產(chǎn)積累嚴重不足。不僅如此,我國民辦學校主要依靠公民個人和集體、企事業(yè)單位出資辦學,缺少社會基金會或財團的支持,辦學條件的改善和擴充主要依靠有限的辦學結余滾動發(fā)展或銀行借貸。因此,有人認為,不同于西方發(fā)達國家,我國99%的民辦教育都是投資辦學,民辦教育與資本市場及公益性的是是非非,一直困擾著民辦教育的投資者,也困擾著民辦教育的發(fā)展。⑨民辦教育研究專家鄔大光甚至將投資辦學看作是我國民辦教育的基本特征。⑩
鑒于民辦教育的現(xiàn)實特征,“兩分法”在實踐上無助于大多數(shù)民辦學校的穩(wěn)定辦學和持續(xù)發(fā)展。由于政府財政扶持的乏力,對多數(shù)民辦學校而言,如果實行“兩分法”,其結果不外乎兩種:第一,歸入非營利性民辦學校的,可能出現(xiàn)投資(出資)主體缺位,如果政府能夠擔負起撥付其辦學經(jīng)費缺口的責任,它們可能維持辦學;如果政府不能負擔其辦學經(jīng)費的缺口,它們就可能陷入難以為繼的境地。第二,歸入營利性民辦學校的,可能出現(xiàn)大規(guī)模的投資主體撤資或轉移投資。與短期的、以項目為主的培訓教育機構不同,正規(guī)的民辦學校教育需要的投資規(guī)模大,尤其是建校階段需要有持續(xù)的投資保障,營利空間小,只有當學校辦學進入穩(wěn)定發(fā)展狀態(tài)后,在國家相關優(yōu)惠政策支持下,辦學才可能有一定的結余。如前所述,我國多數(shù)民辦學校還處于建校階段,如果再沒有國家優(yōu)惠政策扶持,辦學是不可能有什么結余的。水至清則無魚,如果硬性地讓投資者或出資者選擇營利性民辦學校,大規(guī)模撤資或轉移投資將是不可避免的。事實上,據(jù)了解,這種現(xiàn)象已經(jīng)開始在一些地方出現(xiàn)。所以,在現(xiàn)階段實行“兩分法”,不論出現(xiàn)上述哪種結果,都是不利于民辦教育發(fā)展的。這也就是說,在現(xiàn)階段,“兩分法”不能解決民辦教育發(fā)展所面臨的根本問題。發(fā)展民辦教育應當允許更多類型的民辦學校存在,鼓勵和支持多種渠道發(fā)展民辦學校。
因此,在現(xiàn)階段,發(fā)展民辦教育必須依靠第三條道路。我國民辦教育恢復發(fā)展已有30多年的歷史,既往的經(jīng)驗表明,發(fā)展民辦教育不能采取簡單化的政策,不能在一種設想的理想化狀態(tài)考慮民辦教育發(fā)展問題,應當從實際出發(fā),尊重民辦教育發(fā)展的特點和要求,采取靈活寬松的政策,促進民辦教育持續(xù)健康發(fā)展。從某種意義上講,過去30多年我國民辦教育發(fā)展所走過的道路實際上就是第三條道路,因為它既不是純粹的捐資辦學,也不是純粹的營利性辦學,而是公益性的投資辦學。對這類辦學,政府并沒有簡單地禁止或取締,也沒有硬性將其納入捐資辦學或營利性辦學的范疇,而是采取了一種模糊處理的方式,使其得到了發(fā)展。今天,在分類管理的政策格局下,應當進一步賦予第三條道路發(fā)展民辦教育的空間,使第三條道路由一種模糊的、“心照不宣的”的狀態(tài),走向透明、規(guī)范、制度化的狀態(tài)。
改革開放以來,為了適應民辦教育發(fā)展的需要,國家和教育主管部門先后出臺了40多項相關政策性法規(guī)和法律,但包括《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱《民辦教育促進法》)在內,所有相關法規(guī)和法律都沒有對民辦學校進行明確的分類?!皟煞址ā钡闹鲝堈哒J為,民辦學校的分類標準是辦學結余和學校資產(chǎn)剩余的歸屬,或者說是舉辦者是否具有剩余利潤和剩余資產(chǎn)的索取權。舉辦者具有剩余利潤和剩余資產(chǎn)索取權的學校屬于營利性民辦學校,反之,則屬于非營利性民辦學校。也就是說,前者是投資辦學,目的是獲取經(jīng)濟回報;后者是捐資或捐贈辦學,目的并非獲取經(jīng)濟回報,而具有公益性?。根據(jù)這一標準和分類,只要是投資辦學,其目的就是獲取經(jīng)濟回報,在投資辦學與辦學目的和經(jīng)濟回報之間存在簡單的線性關系。民辦學校的辦學情況果真如此嗎?在投資辦學和捐資(捐贈)辦學之間,不能有第三條道路嗎?筆者認為,第三條道路不僅是民辦教育發(fā)展的現(xiàn)實要求,而且在理論上也是無可爭議的。
與公辦學校一樣,民辦學校向社會所提供的也是教育產(chǎn)品或服務。經(jīng)濟學家厲以寧認為,教育產(chǎn)品(即教育服務)的性質有五種類型:(1)具有純公共產(chǎn)品性質的教育服務,由政府作為供給者。(2)基本具有公共產(chǎn)品性質的教育服務,政府也是這一類型教育服務的供給者。(3)具有準公共產(chǎn)品性質的教育服務,由社會團體、企業(yè)舉辦、以服務于其成員或子弟的教育機構所提供,或由政府提供經(jīng)費維持的教育機構所提供。(4)具有純私人產(chǎn)品性質的教育服務。這種教育服務的一切費用都是由享用者提供,而提供這種教育服務的個人或單位,需要墊支創(chuàng)辦費。(5)基本具有私人產(chǎn)品性質的教育服務。與純私人產(chǎn)品性質的教育服務不同的是,如果個人在辦學過程中得到一定數(shù)額的補助(不管這些補助是由各級政府提供的,還是由社會團體、企業(yè)等提供的),并且在收費過程中適當降低收費標準,那么,這樣的教育服務可以被認為具有私人產(chǎn)品的性質。這說明教育產(chǎn)品既可以是公共產(chǎn)品,也可以是準公共產(chǎn)品,還可以是私人產(chǎn)品?。公共產(chǎn)品由政府提供,準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品由私人提供,但政府也可以提供私人產(chǎn)品。在這個意義上,我們不能說公辦學校所提供的教育服務就是公益性的,而民辦學校所提供的教育服務就是非公益性的。
教育服務的公益性不是由其提供者或舉辦者所決定的,而是由教育服務自身的功能所決定的。教育服務對受教育者不僅具有內在的功能,而且具有外在的功能。從內在的角度看,受教育者通過接受教育服務,達到養(yǎng)成態(tài)度、陶冶情操、塑造人格、訓練技能、增長才干和發(fā)展智慧的目的,這種教育服務的成果不但可以使受教育者個人獲益,而且還可以通過受教育者個人的獲益使整個社會獲益。從外在的角度看,社會公眾接受教育不僅有助于人類文明的代際傳承,而且有助于社會政治建設、經(jīng)濟建設和文化建設水平的提升。因此,不論是公辦學校還是民辦學校,其所提供的教育服務都具有公益性,不能以舉辦者的不同來決定某一類學校的目的是否具有公益性。
這就是說,民辦學校的辦學目的是公益性的。但如果民辦學校在辦學中出現(xiàn)了營利行為,是否也就意味著民辦學校的公益性就不復存在了呢?顯然,這是一個需要在理論上進行明確界定的問題。要弄清楚這個問題,需要準確理解公益性與營利性的聯(lián)系與差別。盡管公益性與營利性都是用來界定學校屬性的概念,但它們所描述的對象卻是不同的。公益性是針對學校辦學目的而言的,營利性是針對學校辦學結果而言的。如前所述,民辦學校的公益性是由其所提供的教育服務的功能所決定的,不論是捐資辦學還是投資辦學或出資辦學,不論是個人辦學、集體辦學還是法人辦學,其目的都在于提供教育服務,具有公益性。也就是說,即使民辦學校出現(xiàn)了營利行為,也不能否認其公益性。正如教育學家潘懋元所說,公益性與營利性并不是非此即彼的對立物,問題在于要把兩者關系處理得宜?。有學者將舉辦民辦學校稱為“市場化的公益行為”,認為這是現(xiàn)代國家普遍存在的一種處理公益性事業(yè)與市場關系的行為模式,也是當前我國教育發(fā)展的趨勢?,是有一定道理的。因此,可以認為民辦學校兼具公益性和營利性兩重屬性,其公益性是與生俱來的,是由學校的教育功能所賦予的;而營利性則是由舉辦者或出資者的辦學動機所決定的,與此同時,也是由政府對民辦學校投資者舉辦公益事業(yè)所給予的優(yōu)惠政策所決定的。
與公辦學校不同,民辦學校的運行經(jīng)費主要來自于學生繳納的學費。為了改善辦學條件,增強辦學實力,民辦學校必須加強經(jīng)營管理,盡可能減少支出、降低耗損、節(jié)約成本,以提高辦學效益,增加辦學結余,實現(xiàn)滾動發(fā)展。這是我國多數(shù)民辦學校由小到大、由弱到強的發(fā)展之路。事實證明,辦學結余在很多民辦學校的持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了十分重要的作用。與此同時,一些民辦學校的舉辦者或出資人參與了辦學結余的分配。盡管我們可以說這是法律規(guī)定的“合理回報”,但參與辦學結余的分配和獲取經(jīng)濟回報與營利是什么關系?是不是凡參與了辦學結余的分配和取得了合理的經(jīng)濟回報的舉辦者和出資人所舉辦的學校都應當歸入“營利性民辦學?!钡姆懂犇??
這既是一個實際問題,又是一個重要的理論問題。按有的學者的說法,民辦學校的投入分為投資和捐資(捐贈)兩類,投資辦學的,就是營利性民辦學校;捐資(捐贈)辦學的,就是非營利性民辦學校?。顯然,捐資(捐贈)辦學是非營利性的,這是沒有疑問的。但將投資辦學所舉辦的學校一概歸入營利性民辦學校卻是不恰當?shù)?。在我國?jīng)濟社會發(fā)展水平還不可能帶來大量的捐資(捐贈)辦學的情況下,投資辦學支持了我國11萬多所民辦學校的創(chuàng)建與發(fā)展。民辦學校的投資者在維持學校正常辦學秩序的同時,從辦學結余中也獲得了一定的回報,實現(xiàn)了其個人(集體)、學校和社會共同受益的目的。當然,在民辦學校的辦學中,政府從土地征用、稅收等多方面也給予了支持,為民辦學校的發(fā)展與創(chuàng)造辦學結余提供了有利的條件。
那么,究竟應當如何看待民辦學校的投資者參與辦學結余的分配呢?辦學結余是指學校扣除辦學成本后的年度凈收益,扣除社會捐助、國家資助的資產(chǎn),預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他必需的費用后的余額。民辦學校在正常地履行了自身的職能,完成了教育任務,達到了教育的公益性目的之后,其投資者,不論是個人還是集體從辦學結余中獲取投資回報,不能說明學校就成了營利性學校,也不能說明其投資者純粹是為了營利才辦學的。在這里,可以認為,民辦學校的營利是其維持辦學、實現(xiàn)公益目的的手段?。傳統(tǒng)上,很多公益事業(yè)都是由政府財政撥款舉辦的,在政府財力不濟的情況下,政府往往也出于發(fā)展公益事業(yè)的目的考慮,允許并支持民間資本投入,并為民間投資制定相應的優(yōu)惠政策,以保證其從公益事業(yè)的舉辦中獲取回報。我們不能就此認為這些公益事業(yè)的性質發(fā)生改變,也不能質疑政府優(yōu)惠政策的合理性??傊瑢W校與企業(yè)不同,企業(yè)以營利為目的,企業(yè)投資者所獲得的利潤是營利性的表現(xiàn),學校不以營利為目的,但學校有了辦學結余,投資者根據(jù)出資情況從中獲取一定的回報,不僅是應當?shù)?,而且也不會改變學校的性質。正如潘懋元所說,“合理回報”與“營利目的”并不是同一層面的概念,一定的營利有利于公益事業(yè)的發(fā)展?。厲以寧認為,從性質上說,民辦學校投資者的行為與購買發(fā)展教育債券是一樣的?。
實際上,在民辦學校的創(chuàng)辦和發(fā)展中,投資者遠遠不只是出資人那么簡單,很多出資人自身的經(jīng)濟條件并不富裕,他們往往既是出資人,同時也是主要的經(jīng)營者,也就是說,他們是以投資舉辦教育并以經(jīng)營學校為職業(yè)的人。他們對舉辦教育事業(yè)充滿熱情和期待,他們對民辦學校辦學及其發(fā)展所做出的貢獻不是一般的工作人員所能比擬的,他們既有財力或物力的投入,又有人力資本的投入;他們既是為了發(fā)展社會的教育事業(yè),又希望能夠從辦學結余中取得一定的經(jīng)濟回報。對他們的辦學行為,不能簡單地看成是營利性辦學,不能將他們所舉辦的學?;\統(tǒng)地歸入營利性學校,而劃入工商企業(yè)的范疇,采取類似于工商企業(yè)的管理政策。如果這樣的話,不僅在理論上是不能成立的,而且也是對教育的公益性的否定,是對社會力量熱心辦教育的沉重打擊。這樣做不但不利于已有民辦學校的穩(wěn)定辦學和持續(xù)發(fā)展,而且還可能窒息民間存在的個人出資或集體集資辦教育的熱情,堵塞多渠道發(fā)展教育事業(yè)之路,從而使教育事業(yè)發(fā)展又回歸到單純地依靠政府投資辦學的局面。因此,以平常心態(tài)看待投資者從民辦學校辦學結余中取得合理回報,正是政府鼓勵民辦教育發(fā)展政策的核心之所在。
第三條道路在理論上是成立的,在實踐中是可行的。它的存在非但不會排斥非營利性和營利性民辦學校的發(fā)展,恰恰相反,還可以更廣泛地開拓發(fā)展民辦教育的路徑,豐富民辦學校投資者的選擇,為吸納更多的民間資本進入民辦教育領域創(chuàng)造條件。盡管如此,對于第三條道路,除了人們在理論上存在一些模糊認識、在觀念上存在一些誤解之外,在現(xiàn)實中相關的政策措施還不明晰,管理缺乏依據(jù),需要通過政策制度創(chuàng)新,正確把握現(xiàn)階段民辦教育發(fā)展的戰(zhàn)略方向,制定更寬松、更具包容性的民辦教育發(fā)展政策,促進民辦教育又快又好地健康發(fā)展。
第一,正確認識第三條道路的合理性,制定第三條道路發(fā)展民辦教育的政策。非營利性和營利性民辦學校是兩類具有代表性的民辦學校,在現(xiàn)階段我國正規(guī)的民辦教育中,這兩類民辦學校的數(shù)量都很少,對民辦教育的影響不大,而且限于我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平和教育發(fā)展的實際狀況,在現(xiàn)階段其數(shù)量還不太可能有大規(guī)模的增加?,F(xiàn)階段民辦學校的主體主要是介于二者之間的一類學校,它們幾乎擔負了民辦教育的全部使命。為了促進民辦教育事業(yè)持續(xù)發(fā)展,應當深刻認識國情和教情,正確認識第三條道路的現(xiàn)實合理性,允許介于非營利性和營利性民辦學校之間的其他民辦學校有發(fā)展的空間,鼓勵和支持其發(fā)展,這就要求在前兩類民辦學校發(fā)展政策之外,制定更具包容性的民辦學校發(fā)展政策,構建多元化的民辦學校發(fā)展路徑,正確引導民辦教育的發(fā)展方向。這就是說,分類管理改革不應當只有營利性和非營利性兩類民辦學校管理政策,而應當至少還有一類第三條道路發(fā)展民辦學校的政策。
第二,積極探索中國特色的民辦學校產(chǎn)權制度,保障民辦教育的公益性和投資者的利益訴求?!睹褶k教育促進法》對民辦學校的法人財產(chǎn)權做出了原則規(guī)定,對投資者的利益訴求也做出了“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”的原則規(guī)定。對于第三條道路的民辦學校,可以《民辦教育促進法》對學校財產(chǎn)所有權和出資者收益權的原則規(guī)定為基礎,建立兩權相對分離的產(chǎn)權制度。舉辦者投入民辦學校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學積累,歸民辦學校所有,民辦學校存續(xù)期間,所有資產(chǎn)由民辦學校依法管理和使用,任何組織和個人不得侵占。投資者對民辦學校財產(chǎn)不擁有所有權,包括其自身所投入資產(chǎn)的所有權,但投資者享有辦學結余的分配權,投資者可以根據(jù)其出資情況,在學校辦學出現(xiàn)結余的情況下,從中取得合理回報。這種財產(chǎn)所有權和結余收益權相對分離的民辦學校產(chǎn)權制度,是具有中國特色的包容性產(chǎn)權制度,是現(xiàn)實國情下促進民辦教育發(fā)展的制度創(chuàng)新。包容性的民辦學校產(chǎn)權制度有助于在保障民辦教育公益性的前提下,滿足投資者對投資收益的要求。
第三,改善民辦學校治理結構,保證多元利益相關者合理權益的實現(xiàn)。與公辦學校不同,民辦學校的辦學涉及多元利益相關者。在非營利性和營利性民辦學校,其利益相關者受到了嚴格的限定,因此,利益相關者權益的博弈和實現(xiàn)也有著嚴格的限制。在第三條道路的民辦學校,不同利益相關者的權益訴求各不相同,保障各利益相關者的權益是民辦學校正常辦學、持續(xù)發(fā)展的基礎。為此,應當構建公益價值主導的民辦學校價值體系,改善治理結構,合理協(xié)調多元利益相關者的權益關系,使舉辦者、管理者、辦學者及其他利益相關者在學校決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價中各安其位,各行其責,不斷提高辦學效能,使社會、投資者、辦學者、受教育者等各方的利益得到最佳程度的實現(xiàn)。改善民辦學校治理結構,可以從以下幾個方面著手:(1)建立符合國情和民辦學校發(fā)展實際的章程及與之相關的規(guī)章制度,用規(guī)章制度明確學校的價值取向,用制度文化引導有關利益相關者的行為。(2)加強董事會或理事會組織建設,使董事會或理事會成為學校辦學方略的制定者、學校持續(xù)健康發(fā)展的保障者。(3)加強學校規(guī)劃發(fā)展委員會、財經(jīng)委員會、教學委員會、專業(yè)建設委員會、教師工作委員會、學生工作委員會等民主管理的專門組織建設,健全學校辦學和運行決策的咨詢、審議、監(jiān)督機制。(4)加強以校(院)長為首的專業(yè)管理團隊建設,使決策與執(zhí)行相對分離,不斷增強管理的專業(yè)化水平。
第四,完善相關優(yōu)惠和監(jiān)管政策,促進民辦教育良性發(fā)展。優(yōu)惠和監(jiān)管是促進民辦學校發(fā)展不可缺少的兩大重要舉措?!睹褶k教育促進法》等法律法規(guī)所提出的優(yōu)惠和監(jiān)管政策大都是針對非營利性民辦學校而言的,對于第三條道路的民辦學校,還缺少相關優(yōu)惠和監(jiān)管政策。第三條道路的民辦學校是以提供準公共產(chǎn)品的教育服務為主的民辦教育機構,其優(yōu)惠政策可以比照非營利性民辦學校,政府在建設用地、稅費征收、師生待遇、財政補助等方面按照發(fā)展公益事業(yè)的要求予以相應的優(yōu)惠,鼓勵和支持其履行社會公益責任。優(yōu)惠政策對于第三條道路的民辦學校發(fā)展有著十分重要的意義,尤其是在其建校發(fā)展階段。如果沒有政府提供的優(yōu)惠政策,很多民辦學校是不可能持續(xù)發(fā)展的。在向第三條道路的民辦學校提供優(yōu)惠的同時,政府應當將其納入有關的各級各類教育事業(yè)管理范疇,加強對其辦學的監(jiān)管,維護其辦學的公益性和可持續(xù)性。在事業(yè)計劃、資產(chǎn)運作、財務管理、辦學質量等方面,政府應當對民辦學校給予嚴格的監(jiān)督和指導,保障其辦學的科學性、合理性和有效性。
注釋:
①??王善邁:《我國民辦學校如何進行分類管理》,《中國教育報》2011年8月2日。
②教育部:《2010年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,《中國教育報》2011年7月6日。
③ 《一份遺囑引發(fā)民辦學校產(chǎn)權歸屬爭論》,[2001-02-11].http://www.qingdaonews.com/content/2001-02/11/content_69335.htm.
④張波:《敢馭千帆濟滄海》,《黑龍江工人報》2008年5月4日。
⑤別敦榮、郭冬生:《我國民辦高等學校產(chǎn)權問題初探》,《高等教育研究》2000年第1期。
⑥《2010年中國城鎮(zhèn)居民全年人均可支配收入19109元》,[2011-02-04].http://www.tianjinwe.com/hotnewstxjj201102/t20110204_3354975.html.
⑦李麗輝:《教育投入4%目標如何實現(xiàn)》,《人民日報》2011年8月12日。
⑧教育部:《2003年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》[2004-05-27].http://www.edu.cn/20040527/3106677.shtml.
⑨《民辦高校路在何方?教育界人士聚首西安探尋出路》,[2011-09-26].http://edu.ifeng.commbyxdetail_2011_09/26/9475279_0.shtml.
⑩鄔大光:《我國民辦教育的特殊性與基本特征》,《教育研究》2007年第1期。
??厲以寧:《關于教育產(chǎn)品的性質和對教育的經(jīng)營》,《教育發(fā)展研究》1999年第10期。
?潘懋元:《我國高校產(chǎn)權制度改革的若干問題——兼論公、民辦高校產(chǎn)權問題》,《教育發(fā)展研究》2005年第14期。
?勞凱聲:《面臨挑戰(zhàn)的教育公益性》,《教育研究》2003年第2期。
?潘懋元:《對接資本市場——在民辦高等教育與資本市場高級論壇上的發(fā)言》,《教育發(fā)展研究》2004年第3期。
?潘懋元:《關于〈民辦教育促進法〉及其實施》,《高教探索》2003年第3期。
2012-03-29
責任編輯 曾新