齊廉允

摘 要：經(jīng)過民國30余年的立法活動，逐步建立了一套比較完整、系統(tǒng)、穩(wěn)定的私立教育法律體系，有效地推動并規(guī)范了私立教育的發(fā)展。立法漸趨民主化與專業(yè)化，重視法律的穩(wěn)定性與連續(xù)性，立法技術(shù)簡練、明確、具體、嚴(yán)謹(jǐn)是這一階段私立教育立法的鮮明特色，這為當(dāng)前中國民辦教育立法工作積累了寶貴經(jīng)驗。另外，民國時期私立教育立法與貫徹實施環(huán)節(jié)不協(xié)調(diào)所留下的深刻教訓(xùn)，在當(dāng)今民辦教育法制建設(shè)中也必須予以重視。

關(guān)鍵詞：民國；私立教育立法；特色；啟示

民國時期，中國處在一個動蕩轉(zhuǎn)型期，社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、價值觀念都發(fā)生著質(zhì)的裂變，教育也隨之成為社會變遷的重要組成部分。盡管政局動蕩，但民國歷屆政府不斷總結(jié)清末以來教育改革的經(jīng)驗，積極吸納西方教育理念，并結(jié)合中國教育發(fā)展的實際需要，進(jìn)行了大規(guī)模的立法活動，建立起較為全面而完整的教育法規(guī)體系。法律體系的完備與規(guī)范推動了私立教育的發(fā)展，20世紀(jì)30年代中國的私立高等教育達(dá)到歷史最高水平，私立?？埔陨蠈W(xué)校已占全部高等學(xué)校數(shù)的49.1％，1937年，私立高校的數(shù)量甚至一度超越公立高校，[1]當(dāng)時還出現(xiàn)了南開大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等一批具有鮮明辦學(xué)特色并享有盛譽(yù)的私立院校。

一、民國私立教育立法概況

民國比較重視教育立法。據(jù)《中華民國教育法規(guī)選編》附錄《中華民國重要法規(guī)覽目》的統(tǒng)計，中華民國自1912年成立到1949年覆亡的38年間，正式公布的重要法規(guī)有1520個，其中，南京國民政府時期頒布的重要法規(guī)法令就達(dá)1200余件。除中央外，各地還根據(jù)中央有關(guān)精神，針對本地區(qū)情況，公布了許多地方性教育法規(guī)。與此相適應(yīng)，私立教育立法也逐漸豐富、完善起來。這一時期的私立教育法規(guī)既有專門法，也散見于憲法及其他教育法律之中；不僅立法范圍比較廣，各層次教育都有涉及，立法體制也逐漸完備?？傮w來看，民國年間的私立教育立法呈現(xiàn)出一個由粗略到嚴(yán)密的逐步完善的過程。

民國初年是私立教育立法的創(chuàng)建階段。這一時期，隨著帝制的崩潰與民主觀念的深入人心，“主權(quán)在民”成為知識界推崇的一個重要理念，全社會對私人辦學(xué)權(quán)的認(rèn)同感也隨之提高，民間掀起捐資興學(xué)熱潮。為了規(guī)范私立院校的運作，民國政府頒布了一系列私立教育法規(guī)。1912年10月22日教育部頒布的《專門學(xué)校令》第6條規(guī)定：“公立私立專門學(xué)校之設(shè)立、變更、廢止，均須呈報教育總長得其認(rèn)可?！盵2]1912年10月24日公布的《大學(xué)令》第21條又規(guī)定：“私人或私法人亦得設(shè)立大學(xué)?！盵3]1912年11月，教育部頒布《公立私立專門學(xué)校規(guī)程》16條。1913年1月16日，教育部又公布《私立大學(xué)規(guī)程》14條，詳細(xì)規(guī)定了創(chuàng)設(shè)私立大學(xué)的政策，這是近代中國私立大學(xué)的第一個成文法。1月23日教育部發(fā)布《私立大學(xué)立案辦法布告》，強(qiáng)調(diào)對私立大學(xué)限期報部審查，并由部派員視察，成績良好才予立案。

1917年9月27日，教育部頒布《修正大學(xué)令》，放寬辦學(xué)限制，準(zhǔn)大學(xué)單設(shè)一科者，得稱某科大學(xué)。[4]1925年7月，教育部出臺《私立?？埔陨蠈W(xué)校認(rèn)可條例》，規(guī)定私立大學(xué)在獲得政府認(rèn)可之前，必須經(jīng)過一個由政府批準(zhǔn)的、為期三年的試辦期，試辦期內(nèi)的私立大學(xué)由教育部管理，教育部隨時可以勒令停止試辦成績不良的私立大學(xué)。只有試辦期滿，政府認(rèn)為條件成熟之后，私立大學(xué)才能獲得政府的承認(rèn)。[5]如果說民國初年的私立教育立法是對清末私立教育立法的批判繼承并有所發(fā)展的話，那么，北洋政府時期私立教育立法的進(jìn)步更多地體現(xiàn)為在保持民國初年私立教育立法基本框架基礎(chǔ)上的若干改革，保持了私立教育立法的穩(wěn)定性與繼承性。

南京國民政府成立后，政治相對穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)狀況逐漸好轉(zhuǎn)，政府積極總結(jié)前一階段的經(jīng)驗教訓(xùn)，注重通過強(qiáng)化立法的方式來實施對教育的控制與管理，私立教育立法由此進(jìn)入一個新階段。1931年頒布的《中華民國訓(xùn)政時期約法》之國民教育專章第53條規(guī)定：“私立學(xué)校成績優(yōu)良者，國家應(yīng)予以獎勵及補(bǔ)助?！盵6]獎助私立教育正式而明確地列入憲法，為南京國民政府?？钛a(bǔ)助私立教育奠定了法律基礎(chǔ)。國民政府教育部在1934年5月公布了《私立專科以上學(xué)校補(bǔ)助費分配辦法大綱》，有效地保證了政府資助法令的貫徹落實。這一階段國民政府還頒行了《私立大學(xué)及專門學(xué)校立案條例》、《私立學(xué)校條例》、《私立學(xué)校董事會條例》等一系列有關(guān)私立教育的法規(guī)。私立教育立法已逐漸完善與成熟，形成了相對獨立完整的體系。

其中尤為值得一提的是，1929年8月教育部公布的《私立學(xué)校規(guī)程》29條，后于1933年10月修正為《修正私立學(xué)校規(guī)程》5章38條，以后又分別在1943年11月、1947年5月作了兩次修正，成為我國近代教育史上較為完善的私立學(xué)校管理規(guī)程?！端搅W(xué)校規(guī)程》是中央教育專管部門首次對各級各類私立學(xué)校，包括外國人設(shè)學(xué)施以全面監(jiān)督管理的規(guī)程，在我國近代私立教育發(fā)展過程中具有里程碑式的意義。該法規(guī)較之前中央管理私立學(xué)校的法規(guī)更具體，也更嚴(yán)密，是民國政府對私立學(xué)校管理科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的標(biāo)志。

二、民國私立教育立法特色

（一）立法漸趨民主化與專業(yè)化

民國私立教育立法漸趨民主化。民國初年，首任教育總長蔡元培通過成立學(xué)制起草委員會，開創(chuàng)了民國初年以民主方式進(jìn)行教育立法的先河，并提倡將教育部所擬法規(guī)草案公布于眾，廣泛征求意見。其后，教育部又呈請籌開全國臨時教育會議，“凡學(xué)校系統(tǒng)規(guī)程及一切亟應(yīng)法定事項，均俟開會議決”[7]，從而使1912-1913年的壬子癸丑學(xué)制成為我國教育史上第一次采用現(xiàn)代合議制的民主形式創(chuàng)制的產(chǎn)物。1922年壬戌學(xué)制的通過，更是充滿了民主精神。從該學(xué)制產(chǎn)生的整個過程來看，它是由全國教育會聯(lián)合會率先提出草案、多次醞釀、反復(fù)討論、審慎研究、多方博弈，形成決議并通過的。

民國時期結(jié)社組黨蔚為大觀，教育社團(tuán)、教育組織更如雨后春筍。據(jù)不完全統(tǒng)計，1911-1927年，新成立民間性質(zhì)的教育社團(tuán)就有85個，而官方性質(zhì)的教育團(tuán)體僅為16個，民間教育團(tuán)體的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于官方。這些民間教育團(tuán)體對近代教育發(fā)展特別是教育立法有著重要影響力和推動力，其中尤以全國教育會聯(lián)合會居功至偉。據(jù)統(tǒng)計，在1915-1926年該會存在的11年時間里，共向教育部建言94件議決案，其中有20件被采納，經(jīng)修改后成為法規(guī)頒布實施，占建議案的22%。盡管這個比例看起來不是很高，但作為一個民間教育團(tuán)體，其建議能被官方多次采納，已屬不易。[8]盡管南京國民政府推行“黨化教育”，加強(qiáng)了政府對私立教育的掌控與監(jiān)管力度，不過，民國初年以來形成的民主合議制已成為教育立法的穩(wěn)定模式，發(fā)揮著重要作用。

民國私立教育立法還具有明顯的專業(yè)化特點。民初教育部成立的學(xué)制起草委員會成員多為教育專家。1912年的全國臨時教育會議匯集了當(dāng)時全國教育界的精英，為教育立法的專業(yè)化奠定了基礎(chǔ)。到1922年擬定新學(xué)制時，主導(dǎo)其創(chuàng)制過程的全國教育會聯(lián)合會在分工上更加細(xì)化，專業(yè)化程度更高，多數(shù)條款都經(jīng)過專門小組的研究、討論和審查，議案也根據(jù)所涉及的教育類別做了分類。在完成學(xué)制草案的第七次大會上，各省所提交的學(xué)制系統(tǒng)草案，幾乎都設(shè)有初等、中等、高等、職業(yè)、師范等類專目，而大會也相應(yīng)設(shè)立了各專門小組進(jìn)行研究和審查，使教育立法進(jìn)一步專業(yè)化。南京國民政府時期，為了制定出合理而有效的學(xué)制，召開了兩次全國教育會議，聚合全國教育專家進(jìn)行研究，教育立法專業(yè)化趨勢更加明顯。

（二）立法重視穩(wěn)定性和連續(xù)性

民國時期，社會動蕩，政局不穩(wěn)，法律法規(guī)也隨之多有變化，這對私立教育法的穩(wěn)定帶來很多困難，但當(dāng)時的教育立法部門在制訂和修改法規(guī)時，則盡量注意保持其穩(wěn)定性與連續(xù)性，防止朝令夕改。凡在內(nèi)容上基本適用的法規(guī)盡量不變，如《大學(xué)規(guī)程》自1929年頒布后一直未變，直到1974年臺灣當(dāng)局才予以修正。但凡必須修改的法規(guī)，則力求與原法規(guī)保持形式上一致?！毒栀Y興學(xué)褒獎條例》從1913年頒行，先后歷經(jīng)了1925年、1929年、1944年、1945年、1947年的5次修正并重新頒布；《教育組織法》從1928年至1947年，近20年間更是修改了10次之多。這些法律法規(guī)雖頻繁修正，但許多內(nèi)容并未改變，法規(guī)名稱、體例結(jié)構(gòu)、文字表達(dá)等形式也基本保持一致。法規(guī)的穩(wěn)定與連貫不僅有利于私立教育的長期穩(wěn)定發(fā)展，而且也有利于保持法律的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，便于貫徹執(zhí)行。

民國年間，政府部門頒布某個重要法規(guī)之后，往往出臺與之相應(yīng)的補(bǔ)充規(guī)定，以保持政策的延續(xù)性，彌補(bǔ)驟然變革可能帶來的負(fù)面影響。南京國民政府在1927年12月公布《私立大學(xué)及專門學(xué)校立案條例》之后，為妥善安置此前私立大學(xué)畢業(yè)生、肄業(yè)生，相繼出臺了《未立案及已停閉之私立?？埔陨蠈W(xué)校畢業(yè)生肄業(yè)生甄別試驗章程》、《私立?？埔陨蠈W(xué)校立案前畢業(yè)生追認(rèn)資格辦理標(biāo)準(zhǔn)》，最大限度地保持了法規(guī)的平穩(wěn)過渡，使私立教育走上穩(wěn)定有序的發(fā)展軌道。

民國私立教育立法重視穩(wěn)定性與連續(xù)性，并不代表這一時期的立法工作無視變化的社會現(xiàn)實，固化而不知變通。民國私立教育立法注重根據(jù)現(xiàn)實環(huán)境的變化及時調(diào)整，這從一些法規(guī)在極短的時間內(nèi)多次修正重新頒布可以明顯看出。因此，民國私立教育立法既重視法律的穩(wěn)定性，又不輕視法律的務(wù)實靈活性。

（三）立法技術(shù)簡練、明確、具體、嚴(yán)謹(jǐn)

民國私立教育法規(guī)，一般來講，篇幅都不算太長，極為簡練。有些法規(guī)甚至不分章節(jié)，僅有數(shù)條，全文也才幾百字，開門見山立一規(guī)定，如《學(xué)位授予法》12條、《私立大學(xué)規(guī)程》14條、《公立、私立專門學(xué)校規(guī)程》16條、《大學(xué)令》22條、《大學(xué)組織法》26條、《教育組織法》29條。即便有些法規(guī)分總則、分則、附則，但每節(jié)條目也不多，基本掃除繁文縟節(jié)，如《私立學(xué)校規(guī)程》僅5章38條，《大學(xué)規(guī)程》僅6章30條。

1928年2月公布的《私立學(xué)校校董會條例》規(guī)定外國人充任董事不得半數(shù)，其董事會主席和董事長由中國人擔(dān)任。1929年7月公布的《大學(xué)組織法》明確規(guī)定允許私人或私法人辦私立大學(xué)，并由教育部來確定私立大學(xué)或獨立學(xué)院董事會的組織和職權(quán)?！端搅W(xué)校規(guī)程》規(guī)定私立學(xué)校不得設(shè)分校；校名應(yīng)明確標(biāo)示學(xué)校種類，不得以省市縣等地名為校名并冠以私立兩字；不得以宗教科目為必修課及在課內(nèi)作宗教宣傳；校董會校董名額不得過十五人，應(yīng)互推一人為董事長；校董會至少有四分之一的校董由曾經(jīng)研究教育或辦理教育者充任，現(xiàn)任主管教育行政機(jī)關(guān)及其直接上級教育行政機(jī)關(guān)人員不得兼任校董，外國人充任校董的名額，至多不得超過三分之一，并不得擔(dān)任董事長。[9]當(dāng)時的法律對教師的待遇、編制、專任教員的定編標(biāo)準(zhǔn)、每班學(xué)生的人數(shù)、每門課程的授課時間等都有明確規(guī)定。這些法律的共同特點就是以最簡練明確的方式告訴人們怎樣具體地去行為，告訴執(zhí)法部門怎樣去適用法律，毫不拖泥帶水。

三、民國私立教育立法對當(dāng)代的啟示

作為中國教育立法發(fā)展過程中的重要組成部分，民國時期的私立教育立法對當(dāng)今的民辦教育立法有著重要的影響和借鑒意義。

（一）立法與執(zhí)法必須并重

民國建立以來，私立教育立法得到充分重視。不過，立法無論多么重要，歸根結(jié)底是要執(zhí)行實施。一部法律的最終效果，也還是要看執(zhí)行情況。民國時期，政治、經(jīng)濟(jì)形勢的動蕩，以及地方政府的推諉，致使私立教育立法與執(zhí)法出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)，甚至有些私立教育法規(guī)淪為一紙空文，徒具形式。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況比較嚴(yán)重。

民國教育部雖早在1913年就頒布了《私立大學(xué)立案辦法布告》，1925年又公布《私立?？埔陨蠈W(xué)校認(rèn)可條例》，嚴(yán)格立案制度，但實際上各校遵照手續(xù)備案者為數(shù)甚少。直到1927年，經(jīng)政府認(rèn)可、立案的私立大學(xué)僅18所，準(zhǔn)予試辦的私立大學(xué)也只有15所。[10]而事實上1924年僅北京就新增私立大學(xué)13所、上海新增私立大學(xué)8所。很明顯，政府對私立大學(xué)立案的規(guī)定執(zhí)行并不嚴(yán)格，否則，就不會有大批未經(jīng)立案就自行招生的高校存在了?！端搅W(xué)校規(guī)程》規(guī)定，外國人不得在華設(shè)立教育中國兒童的小學(xué)，教會學(xué)校校長不得由外國人擔(dān)任，但教會小學(xué)仍然存在，教會也仍然通過校董會等形式，實際把持著學(xué)校，并沒實現(xiàn)由中國人管理學(xué)校的立法初衷。該法還規(guī)定，私立大學(xué)立案必須是“資產(chǎn)或資金之租息連同其他確定收入（學(xué)費收入除外）足以維持其每年經(jīng)常費者”。但大部分私立大學(xué)根本不具備條件，據(jù)1931年統(tǒng)計，朝陽學(xué)院學(xué)費收入占總收入的82%，復(fù)旦大學(xué)占83%，上海法政學(xué)院高達(dá)99.6%，中國公學(xué)則全部依賴學(xué)費。[11]由此可見，有相當(dāng)一部分私立高校對學(xué)費高度依賴，明顯與法規(guī)要求不符。

之所以出現(xiàn)這種有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況，與法規(guī)本身的規(guī)定不契合國情要求，離政治、經(jīng)濟(jì)、文化對私立教育發(fā)展的要求相去甚遠(yuǎn)，使之無法實施有直接關(guān)系。但執(zhí)法與監(jiān)督機(jī)制不健全、不重視嚴(yán)格執(zhí)法更是致命因素。有鑒于此，我國于2002年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第3條規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”；2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2012年）》也規(guī)定“各級政府要把發(fā)展民辦教育作為重要工作職責(zé)，鼓勵出資、捐資辦學(xué)，促進(jìn)社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育”。把發(fā)展民辦教育視為各級政府的重要工作職責(zé)，加大了民辦教育的實施力度及保障制度。

然而，由于歷史與現(xiàn)實的原因，目前有關(guān)民辦教育的一些法律規(guī)定仍未能很好地落實。例如《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“縣級以上各級人民政府可以設(shè)立專項資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個人”；“縣級以上各級人民政府可以采取經(jīng)費資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持”。但從執(zhí)行情況看，縣級以上政府對民辦教育進(jìn)行資助和獎勵的少之又少。要突破這一困境，就必須處理好民辦教育立法與執(zhí)法的關(guān)系，在重視立法的同時加強(qiáng)執(zhí)法，建立強(qiáng)有力的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。另外，民辦教育法律的有效貫徹實施，有賴于政府所有相關(guān)部門的共同努力，不能把貫徹實施民辦教育法規(guī)看成僅僅是教育行政部門的事情，而應(yīng)該重視法律規(guī)定的其他有關(guān)部門的應(yīng)盡之責(zé)，注意在工作中主動建構(gòu)“合力”。

（二）提高立法人員的專業(yè)化程度

立法人員作為立法的決策者、起草者、審議者，構(gòu)成了一切立法活動中的主體因素。民國私立教育立法的經(jīng)驗表明：盡管立法的質(zhì)量取決于諸多因素，而作為立法目的、立法意圖的實現(xiàn)者和立法技術(shù)的直接操作者，立法人員素質(zhì)高低和能力強(qiáng)弱，直接對立法質(zhì)量起著決定性作用。立法人員的專業(yè)化程度愈高，立法質(zhì)量自然也愈高。因此，立法人員專業(yè)化水平如何是私立教育立法工作必須面對的一個重大問題。

民國時期，私立教育立法人員有專職與兼職之分。專職人員主要是國家立法機(jī)關(guān)的議員、立法委員和國家教育行政部門立法機(jī)構(gòu)的參事。議員、立法委員所學(xué)大多為法律、與法律關(guān)系密切的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等專業(yè)，或者從事過法律相關(guān)工作，其專業(yè)素養(yǎng)一般都比較高。南京國民政府時期對立法委員的人選標(biāo)準(zhǔn)除強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)外，另一大要求就是于法律、政治、經(jīng)濟(jì)有相當(dāng)學(xué)識經(jīng)驗者，[12]特別看重立法人員所必須具備的專業(yè)知識。而教育行政部門立法機(jī)構(gòu)參事的專業(yè)化程度雖不如議員與立法委員，但一般也都具有較高的文化素養(yǎng)，幾乎全部從事過教學(xué)或教育管理工作，便于減少私立教育立法的盲目性，使私立教育法規(guī)更具可行性。

兼職人員指那些被邀請參與立法的人員，以教育界的專家學(xué)者為主。他們之所以被邀請主要是他們的專長、在教育界的聲望或從事的工作與立法內(nèi)容要調(diào)整的領(lǐng)域密切相關(guān)。被邀的方式，或直接由國家教育行政長官、教育部發(fā)出邀請，或通過召開有關(guān)會議、成立有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行邀請和聘請。不管何種方式，他們均為非專職立法人員，不拿薪俸，沒有編制，開會時才匯集，立法工作一旦完畢，他們的立法使命也隨之結(jié)束。[13]民國時期在涉及學(xué)制、課程標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)術(shù)審議等方面的立法活動都有諸多教育界專家學(xué)者被邀參與。這些被邀學(xué)者身份獨特靈活，較少顧慮與羈絆，觀點更為客觀、中立。也正是由于他們的參與，使相關(guān)立法更能切合教育實際和社會需要，有利于推行實施，也易于收到實效。

提高教育立法人員的素質(zhì)是實行教育法治的重要前提，這是民國時期私立教育立法的寶貴經(jīng)驗。目前，在我國民辦教育立法主體的構(gòu)成中，明顯缺少跨學(xué)科研究的專業(yè)人員，常常是精通法學(xué)的幾乎不關(guān)注民辦教育，研究民辦教育的又很少研究法律，換言之，既研究民辦教育又精通法律的專家學(xué)者在立法主體構(gòu)成中所占比例太少。另外，無論法學(xué)專家還是教育學(xué)專家一般都缺少民辦教育行政經(jīng)驗，對民辦教育實踐中出現(xiàn)的問題知之甚少，而教育行政部門中又明顯缺乏專家型的工作隊伍。立法人員整體素質(zhì)不高，直接影響了民辦教育立法的質(zhì)量，許多立法往往不盡完善，或有不明確、不確切之處，容易引起歧義；或有不協(xié)調(diào)、不符合實際的弊病，難以執(zhí)行、操作。

提高民辦教育立法人員素質(zhì)是不容忽視的重要問題。應(yīng)努力使法學(xué)界有更多人關(guān)注、參與民辦教育立法；也要積極推動教育界更多的人去學(xué)習(xí)法律法規(guī)，關(guān)心法制建設(shè)，推進(jìn)民辦教育立法。組建長期專門研究教育立法、教育法學(xué)的專家隊伍是完善民辦教育立法的中心一環(huán)。

（三）加強(qiáng)地方民辦教育立法

在民國私立教育法律體系中，地方法規(guī)所占比重很大。這些地方私立教育法規(guī)，一方面能對憲法、教育法律法規(guī)起著細(xì)化、補(bǔ)充、“拾遺補(bǔ)缺”的作用；另一方面，還能對中央尚未有條件立法的問題先行試驗立法，既及時解決了急需立法的地方私立教育問題，又為中央政府的立法鋪下堅實基礎(chǔ)。1913年江蘇省議會議決《江蘇省款補(bǔ)助私立學(xué)校規(guī)程》，該省私立學(xué)校因經(jīng)費缺乏不能繼續(xù)辦理者，可請求省款補(bǔ)助。1929年北平特別市教育局頒布《補(bǔ)助私立學(xué)校經(jīng)費規(guī)程》，對辦學(xué)3年以上確有成績的私立學(xué)校，每班實有學(xué)生30人以上者，每月中學(xué)每班補(bǔ)助20元，小學(xué)每班補(bǔ)助10元。正是在這些地方法規(guī)的基礎(chǔ)上，1934年國民政府教育部頒布《私立?？埔陨蠈W(xué)校補(bǔ)助費分配辦法大綱》及《支結(jié)細(xì)則》，國家始設(shè)?？顚k學(xué)成績優(yōu)良且經(jīng)濟(jì)確有困難的私立學(xué)校給予延聘教師、添置設(shè)備費的補(bǔ)助。這是中央政府部門第一次從法律上規(guī)定對私立高校給予經(jīng)費上的補(bǔ)助，極大地推動了私立高等教育的發(fā)展。江蘇省1926年頒行《江蘇省整頓私立中等以上學(xué)校暫行辦法》，以此為藍(lán)本，1928年公布《江蘇省私立學(xué)校規(guī)程》15條。在此基礎(chǔ)上，1928年大學(xué)院公布《私立學(xué)校條例》、《私立學(xué)校董事會條例》，1年后，教育部頒布《私立學(xué)校規(guī)程》。

一般來說，地方私立教育法規(guī)多數(shù)既與國家教育法律、行政法規(guī)和規(guī)章的基本原則保持一致，又注重從本地實際出發(fā)，保持地方特色，而且內(nèi)容比較具體，也更具針對性與可操作性。當(dāng)然，地方立法制度缺乏嚴(yán)密性與規(guī)范性，對立法機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍、立法程序等的規(guī)定不夠明確具體甚或未有專門規(guī)定，導(dǎo)致地方私立教育立法實踐中出現(xiàn)一些混亂現(xiàn)象，影響了地方私立教育立法的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。另外，地方立法人員的專業(yè)素養(yǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央立法人員，甚至極度缺乏專業(yè)化的立法人員，嚴(yán)重影響了地方私立教育立法的質(zhì)量。

地方民辦教育立法在當(dāng)前我國民辦教育法制建設(shè)中占有愈益重要的地位，從根本上而言，這是由現(xiàn)實國情對它的特殊需要決定的。由于我國地域遼闊、人口民族眾多，各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的局面依然存在，并將持續(xù)比較長的一段時間。國家法律法規(guī)對民辦教育的許多問題僅能作原則性規(guī)定，而且這些規(guī)定也不可能完全適應(yīng)各地狀況，要使國家民辦教育法規(guī)的原則能在各地有效貫徹，需要地方根據(jù)這些原則規(guī)定制定具體的實施細(xì)則。但時至今日，我國地方民辦教育立法依然相對滯后，民辦教育法律法規(guī)的實施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方經(jīng)濟(jì)、文化、教育發(fā)展的需要。要改變這種局面，就需要地方政府在國家民辦教育法規(guī)原則和精神的指導(dǎo)下，依據(jù)地方具體情況，制定出適合本地民辦教育發(fā)展的地方性教育法律，這是完善國家民辦教育法律體系的必然要求。

參考文獻(xiàn)：

[1]教育部教育年鑒編纂委員會.第二次中國教育年鑒[Z].上海：商務(wù)印書館，1948.147-148.

[2][3][4]舒新城.中國近代教育史資料[G].北京：人民教育出版社，1981.639，641，663.

[5][日]多賀秋五郎.近代中國教育史資料（民國編中）[G].臺北：文海出版社，1976.219.

[6][9]宋恩榮，章咸.中華民國教育法規(guī)選編[G].南京：江蘇教育出版社，1990.47，139-148.

[7]璩鑫圭，唐亮炎.中國近代教育史資料匯編·學(xué)制演變[G].上海：上海教育出版社，1991.637.

[8][13]李露.中國近代教育立法研究[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2001.94，141.

[10][11]王炳照.中國私學(xué)·私立學(xué)?！っ褶k教育研究[M].濟(jì)南：山東教育出版社，2002.380，445-446.

[12]林炯如等.中華民國政治制度史[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，1995.190.

（責(zé)任編輯 陳志萍）