袁文藝

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430205）

食品安全管制制度的國際比較及啟示

袁文藝

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430205）

西方發(fā)達(dá)國家已歷經(jīng)了食品安全由亂到治的過程，其食品安全管制制度的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芙o我國提供有益的借鑒和啟示。通過對(duì)美國、歐盟和澳大利亞等代表性國家和地區(qū)的分析，西方國家食品安全管制制度共性的經(jīng)驗(yàn)表現(xiàn)為：健全的食品安全管制法規(guī)；高效的食品安全管制機(jī)構(gòu)；積極參與的食品安全利益相關(guān)者；嚴(yán)格統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

食品安全管制；國際比較；管制機(jī)構(gòu)；管制法規(guī)

近年來，我國食品安全重大事故頻發(fā)，尤其是2008年爆發(fā)的三鹿奶粉事件最引人關(guān)注，由此催生了2009年《中華人民共和國食品安全法》及其《實(shí)施條例》的立法及施行?！妒称钒踩ā穼?shí)施之后，各類食品安全事故仍然屢屢見諸報(bào)端，如海南毒豇豆事件、地溝油事件、加碘鹽事件等等，特別是2011年3月爆發(fā)的雙匯集團(tuán)“瘦肉精”事件，再次引發(fā)了消費(fèi)者對(duì)食品企業(yè)的不信任及對(duì)政府監(jiān)管能力的質(zhì)疑。和中國一樣，西方國家也曾歷經(jīng)食品安全問題的困擾，并就食品安全管制進(jìn)行了長(zhǎng)期的制度建設(shè)和變革。他山之石，可以攻玉，研究國外食品安全管制制度，可以為我國食品安全管制制度的完善提供借鑒和啟示。

一、若干國家的食品安全管制制度

（一）美國的食品安全管制制度

1.美國的食品安全管制機(jī)構(gòu)

自18世紀(jì)建國以來，美國的食品安全經(jīng)歷了由亂到治的過程。從管制機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度來看，美國是分散管制模式的典型，以分品種管制為主，即政府部門按照食品種類進(jìn)行分工管制。聯(lián)邦政府層面，由15個(gè)管制機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)食品安全管制職責(zé)，最重要的兩個(gè)機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)部的食品安全檢查局（Food Safety and Inspection Service，F(xiàn)SIS） 和衛(wèi)生部的食品藥品管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）。FSIS負(fù)責(zé)肉類、家禽和蛋制品的安全管制，并被授予監(jiān)督執(zhí)行聯(lián)邦食用動(dòng)物產(chǎn)品安全法規(guī)的權(quán)限。FDA負(fù)責(zé)FSIS職能之外的所有食品的安全管制，約占美國食品消費(fèi)量的80%。尤為重要的是，F(xiàn)DA負(fù)責(zé)美國進(jìn)出口食品的安全管制，與中國及其它國家的企業(yè)和消費(fèi)者經(jīng)常打交道。FSIS和FDA之外，還有三個(gè)較為重要的管制機(jī)構(gòu)，分別是衛(wèi)生部的疾病控制中心（U.S.Center for Disease and Contol，CDC）、商務(wù)部的國家海洋漁業(yè)管理局（National Marshal and Fishes Service，NMFS） 以及環(huán)境保護(hù)總署（Envionmental Protection Agency，EPA）。CDC負(fù)責(zé)食源性疾病的監(jiān)測(cè)與調(diào)查，NMFS負(fù)責(zé)對(duì)水產(chǎn)品的質(zhì)量和安全進(jìn)行自愿的收費(fèi)性監(jiān)測(cè)，EPA負(fù)責(zé)對(duì)食品、動(dòng)物飼料中農(nóng)藥使用和殘留量的管制以及飲用水的安全管制。

2.美國的食品安全管制法規(guī)

上世紀(jì)初，由于美國食品生產(chǎn)過程中衛(wèi)生和安全問題日益突出，引發(fā)消費(fèi)者的強(qiáng)烈不滿，1906年6月30日美國國會(huì)通過了第一部食品安全管制法律《食品和藥品法》，對(duì)食品生產(chǎn)中的衛(wèi)生和安全予以規(guī)范，明確禁止企業(yè)生產(chǎn)和銷售冒牌和摻假的食品?！妒称泛退幤贩ā返膶?shí)施，標(biāo)志著美國聯(lián)邦政府對(duì)食品衛(wèi)生和安全依法管制的開端。之后，針對(duì)層出不窮的食品安全和衛(wèi)生問題，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中消費(fèi)者等利益集團(tuán)的壓力，美國陸續(xù)出臺(tái)了食品安全管制的一系列法律法規(guī)及其修正案，如《肉類檢查法》、《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《嬰兒食品配方法》、《食品添加劑修正案》、《色素添加劑修正案》等等。另外，突發(fā)事件也會(huì)促成美國的食品安全立法。如2001年“9·11”事件之后，為了嚴(yán)防恐怖分子在食品供應(yīng)鏈中的蓄意污染，美國2002年頒布了《公共安全與生物恐怖應(yīng)急法》，制定了一系列食品防恐的舉措。

目前，美國有35部聯(lián)邦法律涉及食品安全管制，最重要的是FDA負(fù)責(zé)執(zhí)行的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，F(xiàn)SIS負(fù)責(zé)執(zhí)行的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽類制品檢查法》和《蛋類檢查法》以及《公共衛(wèi)生服務(wù)法》。其中，《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》等屬于綜合性法律，食品安全管制只是法規(guī)調(diào)整范圍的一部分，《聯(lián)邦肉類檢查法》、《蛋制品檢驗(yàn)法》等則是非常具體的專門針對(duì)某一類食品的安全管制法規(guī)。此外，在《美國法典》中針對(duì)食品安全問題的嚴(yán)格和完善的法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部與FDA負(fù)責(zé)制定了美國《食品法典》，以指導(dǎo)食品安全管制機(jī)構(gòu)對(duì)食品供應(yīng)鏈中質(zhì)量和安全的監(jiān)控。

3.美國的食品召回制度

完善的食品召回制度是美國食品安全管制的顯著特點(diǎn)。食品召回對(duì)美國公眾健康產(chǎn)生了積極的影響，F(xiàn)ISS和CDC的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，1996年以來隨著食品召回的數(shù)量穩(wěn)步上升，食源性疾病發(fā)病率持續(xù)下降[1](P122)。美國的食品召回制度包括以下幾個(gè)方面：

一是明確的召回法規(guī)和召回負(fù)責(zé)部門。《食品、藥品及化妝品法》中詳細(xì)規(guī)定了食品召回的各項(xiàng)內(nèi)容。FDA和FSIS是食品召回負(fù)責(zé)部門。與在食品安全管制方面的負(fù)責(zé)范圍一樣，F(xiàn)SIS負(fù)責(zé)肉類、禽類和蛋類食品的召回，F(xiàn)DA負(fù)責(zé)其余食品的召回。FDA和FSIS就各自職權(quán)范圍內(nèi)的食品召回，分別制定了詳細(xì)的規(guī)定。如FSIS制定的《FSIS指南8080.1：肉類和禽類產(chǎn)品的召回》、《FSIS指南8091.1：FSIS健康危害評(píng)估委員會(huì)工作程序》等。二是主動(dòng)召回為主。美國食品召回分為主動(dòng)召回、要求召回和指令召回。主動(dòng)召回是食品企業(yè)發(fā)現(xiàn)食品存在安全問題或安全隱患時(shí)，自愿向消費(fèi)者發(fā)起的食品召回。如果食品企業(yè)沒有主動(dòng)進(jìn)行食品召回，F(xiàn)DA可以直接要求有問題的企業(yè)實(shí)施食品召回并且承擔(dān)主要責(zé)任。一般來說，只有在FDA掌握了企業(yè)食品安全問題的充分證據(jù)的前提下，要求召回才具備其合法性。此外，為了加強(qiáng)對(duì)生物制品、嬰幼兒食品以及在洲際間銷售的牛奶制品這3種特殊食品的安全管制，針對(duì)這類食品的安全隱患，F(xiàn)DA有權(quán)強(qiáng)制這類企業(yè)實(shí)施食品召回，即指令召回。主動(dòng)召回為主，可以有效激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行食品召回以降低安全風(fēng)險(xiǎn)。三是召回程序完備。食品召回程序的完備，有利于提高食品召回的可操作性，保障消費(fèi)者和食品企業(yè)的利益。四是召回制度分級(jí)明確。根據(jù)問題食品的風(fēng)險(xiǎn)程度，美國將食品召回劃分為三級(jí)：一級(jí)召回適用于問題食品存在嚴(yán)重危害健康甚至可能導(dǎo)致死亡的情形；二級(jí)召回適用于問題食品有可能造成短期內(nèi)有害健康的后果，或者造成嚴(yán)重危害健康的后果可能性較小的情形；三級(jí)召回適用于問題食品基本上不會(huì)導(dǎo)致有害健康的后果的情形。分級(jí)不同，重視程度也不同。一級(jí)召回一般需要發(fā)布警報(bào)，二級(jí)召回可以發(fā)布警報(bào)，三級(jí)召回則一般不需要發(fā)布警報(bào)。

（二）歐盟的食品安全管制制度

1.歐盟的食品安全管制機(jī)構(gòu)

歐盟是全世界最大的食品生產(chǎn)與消費(fèi)區(qū)域。歐盟食品安全管制體制包括歐盟和其成員國兩個(gè)層次。從歐盟的前身歐共體開始，食品安全就是歐盟國家的關(guān)注重點(diǎn)。歐盟建立了縱向和橫向相結(jié)合的食品安全管制體制，縱向聯(lián)通歐盟到各成員國國內(nèi)各個(gè)層級(jí)，橫向跨越歐盟成員國之間及歐盟與非歐盟國家之間。歐盟層級(jí)有四個(gè)主要的食品安全管制機(jī)構(gòu)。一是歐盟理事會(huì)，負(fù)責(zé)制定歐盟范圍內(nèi)的食品安全基本政策，制定重大的食品安全行動(dòng)計(jì)劃。二是歐盟委員會(huì)及相應(yīng)的常務(wù)委員會(huì)，包括食品科學(xué)委員會(huì)、動(dòng)物健康與福利科學(xué)委員會(huì)等。這些委員會(huì)的職能是向歐盟理事會(huì)與歐洲議會(huì)提供各種食品安全管制的立法建議和議案。三是歐盟食品安全管理局，成立于2000年12月，其職責(zé)是負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)整個(gè)食物鏈的安全，由管理委員會(huì)、行政主任、咨詢論壇、科學(xué)委員會(huì)和8個(gè)專門科學(xué)小組組成。四是歐盟各成員國國內(nèi)的食品安全管制機(jī)構(gòu)。在歐盟關(guān)于食品安全的統(tǒng)一規(guī)定下，各成員國建立了與本國實(shí)際相結(jié)合的食品安全管制體系。歐盟與成員國之間，重大政策由歐盟統(tǒng)一制定，各國自己的食品安全管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)由各國根據(jù)國情自己制定，體現(xiàn)了統(tǒng)一性和靈活性的結(jié)合。

2.歐盟的食品安全管制法規(guī)

與管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置類似，歐盟的食品安全管制法規(guī)也包括歐盟制定的法規(guī)及其成員國制定的法規(guī)兩個(gè)層面。歐盟委員會(huì)1997年頒布了《食品立法總原則的綠皮書》，以此為基礎(chǔ)制定了20多部食品安全管制法規(guī)，包括《通用食品法》、《食品衛(wèi)生法》以及食品添加劑、食品調(diào)料包裝和放射性食物的保存方法等方面的法規(guī)?！妒称妨⒎傇瓌t的綠皮書》中，沒有提到“食品安全”這個(gè)概念。上世紀(jì)末發(fā)生的瘋牛病和二惡英等惡性食品安全事件，使人們對(duì)“食品安全”理念的理解越來越深刻?；诖?，2000年1月歐盟發(fā)布了《食品安全白皮書》。《食品安全白皮書》以保障食品安全為宗旨，提出了“從田間到餐桌”的食品安全全程管制原則。以《食品安全白皮書》為核心形成了新的食品安全法律體系框架，從22個(gè)方面制定了84條食品安全的保障措施，可以歸納為6大類食品安全和衛(wèi)生問題：食品衛(wèi)生；動(dòng)物健康與福利；飼料；污染物和殘留物；添加劑、調(diào)料、標(biāo)簽；轉(zhuǎn)基因食品和新型食品。

歐盟各成員國在《食品安全白皮書》的法律框架下，也制定和修訂了各自的食品安全法律制度。為避免各成員國之間法律法規(guī)的不協(xié)調(diào)，按照《食品安全白皮書》的要求，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)建立了歐盟食品安全管理局（EFSA），并于2002年1月28日發(fā)布了178/2002號(hào)指令。178/2002號(hào)指令設(shè)立了歐盟食品安全總的指導(dǎo)原則、方針和目標(biāo)，確立了處理食品安全事務(wù)的一般程序，旨在協(xié)調(diào)各成員國在食品安全立法上應(yīng)該追求的共同目標(biāo)，并為制定食品安全法提供了基礎(chǔ)。

（三）澳大利亞的食品安全管制制度

1.澳大利亞的食品安全管制機(jī)構(gòu)

澳大利亞聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品的安全監(jiān)管，各州和地區(qū)政府依據(jù)自己制定食品安全法規(guī)，負(fù)責(zé)國內(nèi)食品的安全管制。澳大利亞是農(nóng)產(chǎn)品和食品出口大國，75%左右的農(nóng)產(chǎn)品和25%的農(nóng)產(chǎn)品制成品用于出口，對(duì)國際市場(chǎng)有較大的依賴程度。因此，為了保持農(nóng)產(chǎn)品和食品行業(yè)國際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也為了保護(hù)本國人民的健康和安全，澳大利亞高度重視食品安全，建立了高效率的食品安全管制機(jī)構(gòu)。澳大利亞政府中，負(fù)責(zé)食品安全管制的主要機(jī)構(gòu)是：澳新食品管理局（Australia New Zealand Food Authority，ANZFA）、澳大利亞檢疫檢驗(yàn)局（Australia Quarantine and Inspection Service，AQIS）、澳大利亞生物安全局（Biosecurity Australia，BA）。澳新食品管理局（ANZFA）是最主要的管制機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)澳大利亞和新西蘭的食品安全管制事務(wù)，主要職能是制定統(tǒng)一的食品安全計(jì)劃，制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)食品安全執(zhí)法和召回行動(dòng)，負(fù)責(zé)國內(nèi)和進(jìn)出口食品的風(fēng)險(xiǎn)分析。檢疫檢驗(yàn)局（AQIS）的職能是確保所有進(jìn)口食品和大部分出口食品的安全。生物安全局（BA）的職能是對(duì)進(jìn)口動(dòng)植物及其制成品可能導(dǎo)致的疫病風(fēng)險(xiǎn)的安全評(píng)估。

2.澳大利亞的食品標(biāo)準(zhǔn)制定政策

澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局（Food Security Australia NewZealand，F(xiàn)SANZ）是澳大利亞和新西蘭兩國共同設(shè)立的獨(dú)立的非政府組織，主要職能是制定適用于在澳新境內(nèi)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和進(jìn)口食品的各項(xiàng)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，其目的是通過嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)保障澳新兩國的食品安全和國民健康。FSANZ與聯(lián)邦政府和地方政府保持密切的合作關(guān)系。聯(lián)邦政府和地方政府的9名官員組成部長(zhǎng)委員會(huì)（The Ministerial Council），指導(dǎo) FSANZ的政策制定。2000 年澳大利亞《國內(nèi)政府間食品協(xié)定》簽署后，部長(zhǎng)委員會(huì)擔(dān)負(fù)起指導(dǎo)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)政策的職責(zé)。部長(zhǎng)委員會(huì)主席由澳大利亞健康和老年部部長(zhǎng)擔(dān)任，F(xiàn)SANZ是部長(zhǎng)委員會(huì)的觀察員。食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定程序慎重而科學(xué)，F(xiàn)SANZ在部長(zhǎng)委員會(huì)的指導(dǎo)下通過信息公開、吸納消費(fèi)者意見、與相關(guān)企業(yè)和社團(tuán)充分協(xié)商等形式保證標(biāo)準(zhǔn)制定的公開化和科學(xué)化。制定或修改食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，一般需要經(jīng)過兩輪的公眾協(xié)商。FSANZ聘任了一批食品安全領(lǐng)域的專家，以聽取科學(xué)和專業(yè)的意見，專家們還會(huì)對(duì)未來5-10年可能出現(xiàn)的食品安全影響因素進(jìn)行前瞻性研究。

3.澳大利亞的動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫制度

檢疫檢驗(yàn)局（AQIS）是澳大利亞農(nóng)林漁業(yè)部中的重要部門，是執(zhí)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的最重要的部門之一。AQIS的職能是保護(hù)澳大利亞免遭因?yàn)閯?dòng)植物產(chǎn)品進(jìn)口而產(chǎn)生的外來疾病和瘟疫的侵害，對(duì)入境的國際旅客、貨物、郵件、動(dòng)植物及其制成品進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫，同時(shí)也對(duì)出口的動(dòng)植物及其制成品進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫。AQIS具體的工作職責(zé)是，維持本部門進(jìn)出口產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫工作的正常運(yùn)行，與澳大利亞海關(guān)部門保持聯(lián)絡(luò)，與FSANZ共同制定和實(shí)施食品抽樣檢測(cè)計(jì)劃以及決定不安全食品的處理措施。AQIS承擔(dān)著雙重使命，即對(duì)內(nèi)保障國民的健康和安全，對(duì)外促進(jìn)澳大利亞農(nóng)業(yè)和食品的出口。AQIS檢疫的產(chǎn)品包括糧食、蔬菜、肉制品、水產(chǎn)品、奶制品、花卉、皮革、羊毛和活的禽畜。AQIS提供的檢測(cè)證明，其權(quán)威性已經(jīng)成為國際市場(chǎng)上的通行證。澳大利亞的綠色農(nóng)產(chǎn)品、牛肉羊肉產(chǎn)品和奶制品受到歐美等發(fā)達(dá)國家消費(fèi)者的歡迎，AQIS功不可沒。AQIS作為合格的食品安全管制機(jī)構(gòu)，還擔(dān)負(fù)著與國外政府和相關(guān)國際組織談判的職能，以促進(jìn)本國農(nóng)產(chǎn)品和食品獲得更多的海外訂單。

二、國外食品安全管制的經(jīng)驗(yàn)及啟示

1.健全的食品安全管制法規(guī)

健全的法律法規(guī)是食品安全管制的必要保障?；诜ㄖ蔚膫鹘y(tǒng)，西方國家立足于法律，通過立法和不斷完善法律法規(guī)以實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的有效管制。西方國家的食品安全立法有著悠久的歷史，如美國自1906年頒布《食品和藥品法》至今，已逾百年歷程。菲利普-希爾茨在其著作《保護(hù)公眾健康——美國食品藥品百年監(jiān)管歷程》（2006）中，詳細(xì)介紹了百年來美國面臨如今天中國遇到的食品和藥品安全困境時(shí)是如何一步一步地通過立法等手段迎接挑戰(zhàn)的，而且這個(gè)歷程還在進(jìn)行中，我國既是旁觀者，也是參與者。

總體而言，國外食品安全管制法規(guī)體系的經(jīng)驗(yàn)表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是制定了食品安全管制的基本法。如歐盟的《食品安全白皮書》，日本的《食品安全基本法》等。基本法以消費(fèi)者的安全和健康保障為宗旨。以基本法為核心，配以其他的具體的專項(xiàng)法律，形成相互協(xié)調(diào)、共同作用的食品安全管制法律法規(guī)體系。這個(gè)體系是彈性的和動(dòng)態(tài)的，當(dāng)新的食品安全問題出現(xiàn)后，會(huì)及時(shí)調(diào)整原有的法律規(guī)定，或制定新的法律規(guī)定以解決新的問題。如轉(zhuǎn)基因食品大量出現(xiàn)后，各國紛紛出臺(tái)法規(guī)，實(shí)施對(duì)生物技術(shù)食品的食用安全管理[2]。又如“9·11”事件之后，美國及時(shí)頒布《公共安全與生物恐怖應(yīng)急法》，以應(yīng)對(duì)食品安全領(lǐng)域反恐。二是在法律上明確食品安全管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能。如日本按照《食品安全基本法》成立“食品安全委員會(huì)”，法律中以大量篇幅賦予該委員會(huì)明確的責(zé)權(quán)。反觀我國，雖然我國《食品安全法》第三條中也規(guī)定了國務(wù)院成立食品安全委員會(huì)，但其工作職責(zé)由國務(wù)院定，以致至今該委員會(huì)的職能還是宏觀和抽象的，其效能的發(fā)揮更依賴于領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度和威信而不是法律中的明確授權(quán)和規(guī)定。三是食品安全立法和管制過程中的國際化。在食品貿(mào)易全球化時(shí)代，食品安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定已經(jīng)不是一個(gè)國家關(guān)起門來的家務(wù)事。西方國家非常注重本國食品安全管制法規(guī)與國際法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的接軌，一方面可以實(shí)現(xiàn)食品進(jìn)出口過程中交易成本的節(jié)約，另一方面國際化的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)足以保障食品質(zhì)量和消費(fèi)者的健康與安全。四是法律條款細(xì)致具體，可操作性強(qiáng)。如德國的《食品法》有幾十萬條條文，基本上涵蓋了可能遇到的各種食品安全問題及其隱患，實(shí)現(xiàn)有法可依和依法管理，避免出現(xiàn)食品安全管制的執(zhí)法死角。日本的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，也基本上覆蓋到了每一類食品的每一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)。雖然學(xué)者們提出了“法律不完備”理論[3]，現(xiàn)實(shí)中法律也不可能解決一切問題，尤其是食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的新品種、新成分、新工藝所可能導(dǎo)致的安全風(fēng)險(xiǎn)，但是法律條文的細(xì)致詳盡可以最大程度上使管制人員依法管制，避免過度的剩余裁量。

2.高效的食品安全管制機(jī)構(gòu)

西方國家的一些食品安全管制機(jī)構(gòu)因其高效和權(quán)威享有盛譽(yù)，成為“食品安全”的代名詞，如美國的FDA，澳大利亞的AQIS。發(fā)達(dá)國家食品安全管制機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)可概括為三條：第一，管制機(jī)構(gòu)趨于集中和獨(dú)立。實(shí)踐表明，食品安全管制效率的提高與管制機(jī)構(gòu)和職能的集中呈正向關(guān)系。從機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度看，國際上存在以美國、日本為代表的分散管制模式，以加拿大為代表的集中管制模式和以愛爾蘭為代表的綜合管制模式，但從分散管制模式向綜合和集中管制模式轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家食品安全管制體制改革的重要特點(diǎn)和趨勢(shì)。如日本設(shè)置食品安全委員會(huì)對(duì)農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省的食品安全管制行為進(jìn)行協(xié)調(diào)。歐盟則是設(shè)置EFSA協(xié)調(diào)成員國之間的食品安全管制行動(dòng)。英國2000年成立食品標(biāo)準(zhǔn)局（Food Standards Agency，F(xiàn)SA）作為全國性的食品安全管制機(jī)構(gòu)，對(duì)全國食品安全管制體系進(jìn)行了整合。美國的FDA和FSIS從個(gè)體上來說都是高效的管制執(zhí)法者，但從整體上來說導(dǎo)致了“分割性”和“重疊性”而降低了整體的管制效率。為克服“分割性”和“重疊性”，美國也在進(jìn)行以集中管制為導(dǎo)向的探索，如成立“總統(tǒng)食品安全委員會(huì)”，以促進(jìn)分割的管制機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和合作。

第二，食品安全管制的責(zé)任主要由中央管制機(jī)構(gòu)承擔(dān)。由于食品貿(mào)易的跨地區(qū)和跨越國界，如日本是主要的食品進(jìn)口國，澳大利亞則是主要的食品出口國，出于負(fù)外部性矯正的需要，西方國家中央政府承擔(dān)了食品安全管制的主要責(zé)任，地方政府主要負(fù)責(zé)地域性的食品消費(fèi)等環(huán)節(jié)的安全管制。如美國強(qiáng)調(diào)了中央政府與地方政府在食品安全管制方面的職權(quán)劃分與協(xié)調(diào)配合，采取了聯(lián)邦權(quán)力列舉，剩余權(quán)力保留的原則。中央一級(jí)負(fù)責(zé)所有州際貿(mào)易中的國產(chǎn)和進(jìn)口食品安全。除聯(lián)邦政府的食品安全管制權(quán)力之外，州與郡縣政府管制其轄區(qū)的其他所有食品[4]。

第三，強(qiáng)調(diào)管制機(jī)構(gòu)及人員的專業(yè)化和技術(shù)化。食品安全管制是一項(xiàng)技術(shù)性極強(qiáng)的工作，絕非一般的行政管理所要求的通用性。澳大利亞FSANZ聘請(qǐng)了一批食品安全領(lǐng)域的專家，在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定過程中充分聽取專家們科學(xué)和專業(yè)的意見。美國食品安全管制機(jī)構(gòu)中包含大批專家，包括食品工藝學(xué)家，分子生物學(xué)家，微生物學(xué)家，化學(xué)家，毒物學(xué)家，營養(yǎng)學(xué)家，藥理學(xué)家，病理學(xué)家，經(jīng)濟(jì)學(xué)家，數(shù)學(xué)家等。專家們的工作涉及食品成分的病理分析，食品生產(chǎn)環(huán)境的生態(tài)分析，食品安全相關(guān)數(shù)據(jù)的處理，食品消費(fèi)者和生產(chǎn)者行為研究，食品安全管制的成本收益分析，等等。歐盟EFSA設(shè)有科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組負(fù)責(zé)其食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作?？茖W(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組成員都是經(jīng)過公開遴選的專家，他們擁有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的豐富經(jīng)驗(yàn)和學(xué)術(shù)成果。

3.積極參與的食品安全利益相關(guān)者

行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾和媒體等社會(huì)力量是食品安全管制中與管制者和被管制者平行的第三方，是食品安全及其管制的利益相關(guān)者。西方國家的食品安全管制中，社會(huì)力量扮演了越來越重要的角色，促進(jìn)了食品安全水平的提升，某種程度上也為政府分流了管制壓力。發(fā)達(dá)國家?guī)缀醺鱾€(gè)行業(yè)都有自己的行業(yè)協(xié)會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì)的功能是代表行業(yè)利益在政策制定的利益集團(tuán)博弈中發(fā)出本行業(yè)的聲音，另外一項(xiàng)功能是行業(yè)自律和自我管理，履行保證產(chǎn)品質(zhì)量、保護(hù)環(huán)境等社會(huì)責(zé)任。食品行業(yè)也成立了大量的行業(yè)協(xié)會(huì)，大多是以產(chǎn)品來劃分的，如日本的“水產(chǎn)協(xié)會(huì)”和“雞肉制品協(xié)會(huì)”等。美國農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)功能完善，機(jī)構(gòu)健全，參與面廣，小麥、玉米、大豆、柑橘、葵花籽、胡蘿卜等農(nóng)產(chǎn)品都有自己的行業(yè)協(xié)會(huì)。法國在國家一級(jí)設(shè)有農(nóng)業(yè)發(fā)展全國聯(lián)合會(huì)，各省也相應(yīng)建立農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)。食品行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)食品安全的影響表現(xiàn)為[5](P199-202)：通過創(chuàng)新利益分配機(jī)制促進(jìn)食品安全；通過影響立法進(jìn)程實(shí)現(xiàn)食品安全；通過制定科學(xué)合理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)食品安全；通過利益與責(zé)任機(jī)制保障食品安全；通過增強(qiáng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力提升食品安全。

發(fā)達(dá)國家非常重視公眾在食品安全管制中的作用，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：首先，通過立法聽證會(huì)等制度安排，實(shí)現(xiàn)食品安全管制法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定過程中的公眾參與。在德國，消費(fèi)者、企業(yè)、食品安全技術(shù)部門都是食品安全管制的立法參與者。澳大利亞FSANZ制定或修改食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，一般需要經(jīng)過兩輪的公眾協(xié)商。其次，及時(shí)向公眾公開食品安全管制的相關(guān)信息。食品安全信息不對(duì)稱是市場(chǎng)失靈的主要原因，政府主動(dòng)公開信息能夠節(jié)省消費(fèi)者的信息收集成本。美國食品安全管制法律法規(guī)的制定程序都要按照透明度原則，以適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r(shí)向公眾公開。美國農(nóng)業(yè)部的消費(fèi)者熱線一年內(nèi)應(yīng)對(duì)無數(shù)消費(fèi)者關(guān)于食品安全問題的咨詢，及時(shí)向消費(fèi)者傳遞了他們所關(guān)注的信息。美國政府通過互聯(lián)網(wǎng)等信息傳播手段，開發(fā)了食品安全信息系統(tǒng)，及時(shí)發(fā)布食品安全信息，體現(xiàn)了食品安全管制的透明度和公開性，保障了公眾的知情權(quán)。最后，重視消費(fèi)者食品安全知識(shí)的教育和培訓(xùn)。其目的是提高消費(fèi)者的食品安全意識(shí)和食品安全知識(shí)，從而也提高消費(fèi)者參與食品安全管制的專業(yè)能力。如美國實(shí)施了《營養(yǎng)標(biāo)簽與教育法》和《膳食補(bǔ)充與教育法》，以法律的形式保障對(duì)消費(fèi)者的食品安全教育。此外，利用多種形式對(duì)消費(fèi)者和食品企業(yè)進(jìn)行安全培訓(xùn)和指導(dǎo)。如疾病預(yù)防控制中心（CDC）與FDA和FSIS合作，提供有關(guān)食品安全的資料發(fā)給免疫于失常、孕婦或年長(zhǎng)者等食品安全高風(fēng)險(xiǎn)人群。再如，管制機(jī)構(gòu)和食品企業(yè)聯(lián)合主辦電視節(jié)目，目的是通過吸引消費(fèi)者眼球從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾的食品安全教育。

西方國家以媒體為代表的社會(huì)監(jiān)督對(duì)保證食品安全發(fā)揮了重要作用。媒體輿論導(dǎo)致消費(fèi)者的強(qiáng)烈批評(píng)和抵制，能毀壞生產(chǎn)經(jīng)營不安全食品企業(yè)的聲譽(yù)，減少其市場(chǎng)份額，甚至導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)，是行政處罰和司法制裁以外的另外一種制裁，這種制裁往往比行政處罰和司法制裁等后果更為嚴(yán)重。在媒體觸角無孔不入的西方國家，這樣的事例屢見不鮮。最經(jīng)典的例子是[6](P48-49)1995年，美國作家辛克萊爾出版了其轟動(dòng)一時(shí)的小說《叢林》（The Jungle），小說里有對(duì)豬肉屠宰場(chǎng)的描寫，“工人們得了肺結(jié)核，在地板上吐痰，然后拖著豬肉在上面走來走去”，“儲(chǔ)藏室里腐爛、發(fā)臭、布滿老鼠屎的豬肉，這些豬肉就是香腸等肉制品的原料”，甚至還有“有的工人掉進(jìn)酸性豬油桶里，他們的骨頭雖然被撈出來，但身體的其他部分變成了杜拉姆牌純凈豬油的一部分”。雖然《叢林》里的寫實(shí)性描述可能有夸張的成分，但引起了消費(fèi)者和社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注，引發(fā)了政府機(jī)構(gòu)對(duì)食品企業(yè)的嚴(yán)格監(jiān)管，推動(dòng)了美國第一部食品安全管制法律《食品和藥品法》的立法進(jìn)程。另一典型事例是①張莉霞.日本食品安全法：規(guī)定細(xì)致要求嚴(yán)格監(jiān)督及時(shí)[DB/OL].http：//www.chinamil.com.cn/site1/2008a/2008-04/23/content_1217166.htm.2004年春天，日本京都丹波町淺田農(nóng)場(chǎng)發(fā)生禽流感，該農(nóng)場(chǎng)主沒有按規(guī)定及時(shí)向有關(guān)方面報(bào)告，還抓緊時(shí)間將這些雞下的蛋推向市場(chǎng)。此事被媒體曝光后，全國上下口誅筆伐，警方也依法介入調(diào)查，并準(zhǔn)備以違反有關(guān)法律為由提起訴訟。在各種壓力之下，農(nóng)場(chǎng)倒閉，農(nóng)場(chǎng)主夫婦自殺身亡，成了日本首例因禽流感問題而死亡的人。

4.嚴(yán)格統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

發(fā)達(dá)國家一般都制定了體系齊備的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。為保證國民的健康和安全，這些標(biāo)準(zhǔn)制定過程中盡量以公認(rèn)的國際標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)。按AQSIQ號(hào)局長(zhǎng)令（2001.12）文件附件規(guī)定，8家與食品安全有關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)可以視為食品安全的國際標(biāo)準(zhǔn)[1](P54)，即國際食品法典委員會(huì)（CAC），國際乳制品聯(lián)合會(huì)（IDF），國際有機(jī)農(nóng)業(yè)運(yùn)動(dòng)聯(lián)合會(huì)（IFOAM），國際理論與應(yīng)用化學(xué)聯(lián)合會(huì)（IUPAC），國際獸疫局（OIE），國際葡萄與葡萄酒局（OIV），國際衛(wèi)生組織（WHO），國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）。其中最重要的是CAC系統(tǒng)的食品標(biāo)準(zhǔn)和IS0系統(tǒng)的食品標(biāo)準(zhǔn)。加上對(duì)食品生產(chǎn)加工的環(huán)境及程序予以規(guī)范的危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）及良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP），形成了目前公認(rèn)的食品安全的四大國際標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行HACCP和GMP等標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)管理是規(guī)范食品企業(yè)的生產(chǎn)行為，對(duì)食品安全進(jìn)行過程控制的有力手段，也是企業(yè)提高食品質(zhì)量以開拓市場(chǎng)的保證。與法律法規(guī)相比，食品安全標(biāo)準(zhǔn)更直接和具體地保障了食品安全。發(fā)達(dá)國家對(duì)不同類型食品及食品生產(chǎn)經(jīng)營中各個(gè)環(huán)節(jié)均制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。食品企業(yè)對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)的采用十分普及，不按標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)或未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的食品難以上市銷售，還會(huì)面臨管制機(jī)構(gòu)的處罰。早在20世紀(jì)80年代初，英、法、德等國家采用國際標(biāo)準(zhǔn)的食品已達(dá)80%，日本的國家標(biāo)準(zhǔn)有9O%以上采用國際標(biāo)準(zhǔn)[7]。一些發(fā)達(dá)國家目前采用的某些標(biāo)準(zhǔn)甚至高于現(xiàn)行的CAC標(biāo)準(zhǔn)。如CAC對(duì)菠菜中毒死蜱最高限量標(biāo)準(zhǔn)為0.05毫克/千克，而日本規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為0.01毫克/千克，明顯比國際標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格得多[8](P229)。為保證食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和領(lǐng)先地位，發(fā)達(dá)國家在相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)研究部門配備了大量的技術(shù)資源，并給予充足的財(cái)力支持。

[1]唐明皓.食品藥品安全與監(jiān)管政策研究報(bào)告（2008年卷）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[2]錢永忠.國外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系現(xiàn)狀[J].農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，2003，（1）.

[3]許成剛.法律、執(zhí)法與金融監(jiān)管——介紹“法律的不完備性理論”[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2001，（5）.

[4]王鮮華.英國食品標(biāo)準(zhǔn)局（FSA）保護(hù)公眾健康和消費(fèi)者利益的做法[J].中國標(biāo)準(zhǔn)化，2006，（12）.

[5]秦利.基于制度安排的中國食品安全治理研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2011.

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[7]王耀忠.食品安全監(jiān)管體制的國際比較及其啟示[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2007，（12）.

[8]韓俊.中國食品安全報(bào)告（2007）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

袁文藝（1970-），男，湖北鄂州人，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院副教授、博士，主要從事公共管理與政府經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

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A

1671-7155（2012）02-0046-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.02.009

2011-11-20

2011年度教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“地方政府‘四位一體’的食品安全管制體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11YJA630187）的階段性成果。

（責(zé)任編輯 汪志強(qiáng)）