陳 蔚

（江蘇省行政學院，江蘇 南京 210004）

城市危舊房改造中的地方政府職能偏離及其矯正

陳 蔚

（江蘇省行政學院，江蘇 南京 210004）

城市危舊房改造中政府職能的應(yīng)然定位取決于危舊房改造的特點及影響政府職能的變量。危舊房改造中政府應(yīng)該主要履行法律制定執(zhí)行的管制、計劃管制、參與主體行為管制及責任追究；調(diào)查計劃服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、信息服務(wù)及融資服務(wù)等職能。政府職能的偏離表現(xiàn)在：制度支持職能的偏離；規(guī)劃職能的偏離；監(jiān)管職能的偏離；服務(wù)職能的偏離。政府職能的矯正路徑主要包括：完善危舊房改造的法治環(huán)境；搞好調(diào)研，制定好與城市經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的長遠城市發(fā)展規(guī)劃；加強政府在危舊房改造中的監(jiān)管與服務(wù)職能。

危舊房改造；政府職能；偏離；矯正

危舊房改造，是一個與國計民生攸關(guān)且矛盾比較集中的問題，解決不好會直接影響到人民生活、社會穩(wěn)定及和諧發(fā)展。政府在危舊房改造中職能如何定位、如何發(fā)揮是解決這一社會問題的關(guān)鍵。因此，分析政府在危舊房改造中應(yīng)該發(fā)揮什么樣的職能，如何實現(xiàn)這些職能非常必要。

一、城市危舊房改造中地方政府職能的應(yīng)然定位

政府在危舊房改造中擔負什么樣的職責和功能，我們只能從危舊房改造的特點與影響政府職能的相關(guān)變量的分析中尋找。

盡管國家沒有對危舊房作統(tǒng)一標準，但從全國各地的情況來看，所謂的城市危舊房，是指城市中的一些基礎(chǔ)設(shè)施落后、規(guī)劃無序、房屋密度大、人均居住面積小、居住環(huán)境臟、亂、差的棚戶區(qū)、危房、老舊房等。危舊房具有以下特點：一是危險危害性。由于地理位置低洼、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)、房屋結(jié)構(gòu)差、防災(zāi)標準低或建筑時間長，存在著對人民生命財產(chǎn)的潛在或現(xiàn)實的威脅；二是生活不便性?；蛴捎谝?guī)劃落后、基礎(chǔ)設(shè)施太差、房屋面積較小、建筑密度太高或居住環(huán)境太差影響到人民生活的便利性和舒適性。

政府職能定位一般取決于以下變量。一是民生變量。民生變量主要是指與人民生命財產(chǎn)的相關(guān)程度。按照與人民生命財產(chǎn)的相關(guān)程度，我們可以把公共事務(wù)進行一個由高到低的排序，一般情況下，相關(guān)程度高的，必然進入政府的職能范圍，成為政府必須優(yōu)先利用公共財政保障提供的義務(wù)，不履行此義務(wù)就應(yīng)該承擔相應(yīng)的責任。危舊房改造是一個與人民生命財產(chǎn)相關(guān)程度極高的工作，理應(yīng)成為政府的重要職能。當然，在危舊房改造的具體實踐中，還要對不同的情況進行與民生相關(guān)程度的分析，以便確定改造的次序和公共財政的保障情況。二是危險危害程度變量。一般情況下，那些危險危害程度高的老舊房，最有可能進入政府的視野，并被提上政府當前的議事日程。危舊房改造的前提是存在危險危害的潛在或現(xiàn)實風險，改造過程中也存在著各種各樣的危險危害性風險，因而，政府必須加強對危舊房改造的規(guī)劃管理和改造管制。三是市場變量。市場變量主要是指市場從事某項活動或某種行為的難度和成本。如果市場提供一定產(chǎn)品的難度較小，成本較低，就最好由市場提供；如果市場提供的難度大、成本高，最好由政府提供。危舊房改造也受制于這個變量，如果市場可以提供、效率較高、效益較好，就由市場提供，政府負責質(zhì)量、價格等的監(jiān)管；如果市場提供無法保證質(zhì)量和成本，則由政府提供。從某種意義上講，市場變量也是效率和效益變量。四是資源變量。資源變量主要指資源的可再生程度和稀缺程度。如果資源越是稀缺，且具有不可再生性，那么政府就要進行使用的宏觀調(diào)控和微觀管制。危舊房改造涉及土地，土地是一種稀缺且不具有可再生性的資源，政府一定要加強對危舊房改造中土地的審批和使用監(jiān)管。五是公平變量。羅爾斯在其《正義論》中提出了著名的社會公平正義的兩個原則：第一個原則是“自由的平等原則”，它強調(diào)每一個人都“平等”地享受政治自由等各種權(quán)利；第二個原則是“差別原則”，它強調(diào)社會經(jīng)濟的不平等，必須能夠促使社會中“處境最不利”的成員獲得最大的利益。優(yōu)先次序是第一原則優(yōu)于第二原則，它要求每個人的自由平等權(quán)利，要首先得到保護；在此前提下，才能滿足差別原則。羅爾斯的公平正義原則及其關(guān)系的設(shè)定告訴我們，維護個人自由權(quán)利和機會平等是前提條件，“差別原則”則是為了進行社會不平等的補救和限制，使社會中處境最差的那部分人的經(jīng)濟利益也得到一定改善，這是羅爾斯正義論的底線，也是衡量社會是否公平正義的標準，即處于社會最底層的經(jīng)濟利益是否得到改善[2](P9)。

根據(jù)危舊房改造的特點及影響政府職能定位的變量分析，我們認為，在危舊房改造中政府主要應(yīng)該承擔監(jiān)管和服務(wù)職能。監(jiān)管職能主要表現(xiàn)在：第一，制定危舊房改造的法律法規(guī)，明確各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并監(jiān)督法律的實施；第二，根據(jù)危舊房改造實際制定總體規(guī)劃，做好土地等稀缺資源的控制與監(jiān)管；第三，引入市場機制，做好市場準入資質(zhì)資格、質(zhì)量、價格、安置、補償?shù)葮藴实闹贫ê捅O(jiān)管；第四，要建立決策跟蹤反饋和責任追究機制，加強對改造項目進程中政府行為的監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督，同時加強公民、法人和其他組織和新聞輿論等社會監(jiān)督，完善群眾舉報違法行為的制度，以保證改造項目中各方的利益，尤其是那些弱勢人群的利益。懲罰違法、違規(guī)者，保證危舊房改造的公平、有效實施。服務(wù)職能主要表現(xiàn)在：第一，切實做好危舊房改造的調(diào)查研究，制定切合實際的計劃，為居住在危舊房中的居民提供安全、舒適的住房保障服務(wù)；第二，提供公共設(shè)施的服務(wù)，為參與危舊房改造各方主體提供合作協(xié)調(diào)等服務(wù)；第三，為居民提供危舊房改造的信息服務(wù)；第四，拓寬融資渠道，為危舊房改造提供融資服務(wù)。

二、城市危舊房改造中地方政府職能的偏離

調(diào)研表明，政府在危舊房改造中都回避不了三個問題：危舊房改造中被拆遷居民的拆遷安置問題、拆除后的建設(shè)規(guī)模與危舊房改造項目的平衡問題、在安置改造中的房地產(chǎn)開發(fā)運作問題。這三個問題必然要求政府做好總體規(guī)劃的制定，政策的設(shè)計，主體行為的監(jiān)管和服務(wù)職能的落實。而實踐中，政府恰恰在這些問題上偏離了自身的應(yīng)有職能，出現(xiàn)了嚴重的缺位和越位現(xiàn)象。

1.制度支持職能偏離：征收補償與拆遷政策相互矛盾且滯后于社會需要

危舊房改造是一項與人民生命財產(chǎn)相關(guān)程度高、資源依賴程度高且涉及各方利益協(xié)調(diào)的工作，需要政府提供完善的政策支持。然而，長期以來，在調(diào)節(jié)危舊房改造領(lǐng)域的主要是2007年修訂后的《城市房地產(chǎn)管理法》和作為行政法規(guī)的《城市房屋拆遷管理條例》①2001年版的《城市房屋拆遷管理條例》已于2011年1月21日被《國有土地上房屋征收與補償條例》取代。本調(diào)研展開于2010年上半年。與各省、市的地方性法規(guī)或規(guī)章。各法律法規(guī)規(guī)章之間在征收補償辦法、拆遷安置等方面存在諸多沖突[3]?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》盡管在2001年頒布實施時宣布廢止1991年版的同名條例，但許多省、市的拆遷補償具體操作辦法則基本是根據(jù)政府財力十幾年一貫制，沒有隨著房地產(chǎn)市場的變化而及時調(diào)整。因而，遠遠滯后于拆遷補償?shù)纳鐣枰１憩F(xiàn)在：

首先，政府制定的拆遷補償價格標準與房地產(chǎn)市場價格之間的差距較大。如南京采取的就是“側(cè)重貨幣補償，少量產(chǎn)權(quán)調(diào)換，住房保障托底”的拆遷政策，側(cè)重的是貨幣補償。但政府確定的舊房拆遷補償價格標準較低，加之原房屋面積小、商品房價格又水漲船高，導(dǎo)致多數(shù)被拆遷居民拿到的補償款根本買不起商品房。

其次，落后的私房改造政策也增加了拆遷成本。國家有關(guān)私房改造政策規(guī)定，私房形成租賃關(guān)系的，拆遷人在按照住宅房屋計算貨幣補償金額支付給原產(chǎn)權(quán)人的同時，還要按照該金額的90%對原房屋的承租人給予補償。即拆遷人必須支付190%的拆遷補償款。這個落后的私房改造政策制定于1957年，現(xiàn)在仍在執(zhí)行，直接增加了拆遷成本，不僅浪費了可貴的拆遷資金，而且有違公平。

第三，政府政策自互矛盾，直接導(dǎo)致安置改造就近產(chǎn)權(quán)調(diào)換政策落空。作為對危舊房改造拆遷的優(yōu)惠，政府為被拆遷居民在本地區(qū)提供了安置改造房，用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換，即產(chǎn)權(quán)調(diào)換房。但同時政府又規(guī)定被拆遷居民符合購買中低價商品房、經(jīng)濟適用住房或者承租廉租房條件的，可以優(yōu)先購買或者承租。因中低價商品房和經(jīng)濟適用房不僅有產(chǎn)權(quán)，且售價是當?shù)氐纳唐贩渴蹆r的一半左右。這樣的規(guī)定就導(dǎo)致本區(qū)內(nèi)的安置房在價格和區(qū)位上的優(yōu)勢喪失，本區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源就沒有了市場。政府自身政策打架使得安置改造項目舉步維艱。

2.規(guī)劃職能偏離：計劃缺乏統(tǒng)一性、科學性和穩(wěn)定性

首先，城市規(guī)劃中很少將危舊房改造一項科學量化并納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃；各規(guī)劃之間也存在相互沖突、缺乏統(tǒng)一性的現(xiàn)象；規(guī)劃缺乏剛性，很難保證其穩(wěn)定性?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》第一條規(guī)定：為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，合理地制定城市規(guī)劃和進行城市建設(shè)，適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，制定本法。這是城市規(guī)劃的立法目的和本意。這就要求政府在制定量化城市經(jīng)濟社會發(fā)展目標的規(guī)劃時把危舊房改造納入規(guī)劃中。然而，很多政府在制定城市規(guī)劃時，不僅沒有科學量化城市經(jīng)濟社會發(fā)展目標，甚至沒有專門的人員來研究本輪城市規(guī)劃對城市經(jīng)濟社會發(fā)展到底有沒有推進作用，更很少有規(guī)劃中能把危舊房改造對于城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用仔細考量進去。

其次，政府在編制危舊房改造規(guī)劃時未能考慮危舊房改造項目與其他項目的銜接、協(xié)調(diào)?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》第六條規(guī)定：城市規(guī)劃的編制應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點，統(tǒng)籌兼顧，綜合部署。但很多政府在編制如文物保護、資源開發(fā)、環(huán)境保護規(guī)劃時卻極少考慮到危舊房改造規(guī)劃，且往往要求改造規(guī)劃讓步。于是，這些規(guī)劃之間就相互矛盾而影響了危舊房的改造。如南京市下關(guān)區(qū)有一個叫天保里的片區(qū)，片區(qū)內(nèi)的建筑物為3.9萬平方米，其中屬于天主教的房產(chǎn)約為3000平方米，曾經(jīng)是天主教的活動場所。這里大部分為沒有廚、衛(wèi)設(shè)施的非成套房屋，有的木結(jié)構(gòu)小兩樓，年久失修，樓梯陡峭，存在安全隱患，本該改造，但是因歸入文物保護而不能改造。另外還有明城墻、閱江樓、紀念碑、高壓走廊、鐵路等等對建筑物限高、退讓的要求設(shè)置時都沒有能考慮與危舊房改造規(guī)劃的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致開發(fā)商因無利而不愿進入，改造落空。政府這一因規(guī)劃矛盾而導(dǎo)致的危舊房改造的困難，打碎了多少居民的住房夢，也不符合城市發(fā)展的要求。

3.監(jiān)管職能偏離：監(jiān)管理念落后且監(jiān)管工具匱乏

危舊房改造并不是政府可以獨自完成的工作，必然引入各種主體的參與。這就要求政府做好各種監(jiān)管工作，如資質(zhì)資格、標準質(zhì)量、價格、補償、安置等的監(jiān)管工作。

然而實踐中，政府的公共管理從理念到制度設(shè)計都沒有做到適應(yīng)性變革。監(jiān)管理念上，仍然把履行法定義務(wù)的動力寄托在領(lǐng)導(dǎo)人的個人品德上，仍然寄希望于通過企業(yè)經(jīng)營者體內(nèi)的道德血液來實現(xiàn)自律；監(jiān)管思路上，仍然停留在事前的資質(zhì)資格認定和事后的懲罰上，監(jiān)管工具匱乏。資質(zhì)資格只是一種基本條件和要求，要想使資質(zhì)資格變成為社會服務(wù)的實際效果，離不開政府對企業(yè)和相關(guān)人員服務(wù)過程的監(jiān)管。事后的懲罰盡管必要，但是事后性往往是以一定社會主體受到相應(yīng)的傷害為前提的，這些成本有些是必需的，在現(xiàn)有知識條件和技術(shù)條件下難以避免，但對于可以預(yù)見、可以避免、可以克服的成本，就要靠政府事前、事中和事后的全程監(jiān)管去減少或避免。危舊房改造完全可以通過全程監(jiān)控實現(xiàn)安全、公平、效率等目標。目前在危舊房改造上，政府監(jiān)管工具箱中的工具還相當匱乏，亟需根據(jù)監(jiān)管工作的特點靈活選擇管制和服務(wù)的切入點、環(huán)節(jié)、工具和方式的必要。

4.服務(wù)職能偏離：服務(wù)意識淡薄且服務(wù)能力不足

政府在危舊房改造中主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)、各方主體的居間服務(wù)和環(huán)境、資金等保障性服務(wù)。由于服務(wù)型政府還只是一種動員口號，還沒有在公務(wù)人員中形成服務(wù)意識[4]，政府的服務(wù)項目和服務(wù)能力與社會要求相比存在很大差距。僅從融資服務(wù)上就可以清楚看到其服務(wù)能力的不足。

城市危舊房改造主要目的是改善危舊房片區(qū)民眾的居住條件，而不是盈利。從目前危舊房改造的主要手段來看，主要是開發(fā)項目帶動、安置改造、納入市政建設(shè)項目、維修翻改建這幾種①所謂的開發(fā)項目帶動，即對符合城市規(guī)劃并具備開發(fā)條件的危舊房片區(qū)，通過項目開發(fā)帶動危舊房片區(qū)改造。安置改造，即對改造難度大、不具備開發(fā)條件的危舊房片區(qū)，按照經(jīng)濟適用住房相關(guān)政策，由政府指定國有開發(fā)單位運作，在原地復(fù)建安置用房，采取產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式對被拆遷居民實行安置的一種危舊房改造模式。納入市政建設(shè)項目，即對可納入市政公益性項目的危舊房片區(qū)，結(jié)合環(huán)境綜合整治、風光帶建設(shè)、歷史街區(qū)保護和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等建設(shè)計劃實施改造。維修翻改建，對零星的危舊房片區(qū)，通過維修加固和翻改建等方式進行改造，消除安全隱患，改善居住條件。。其中開發(fā)項目帶動方式由于可以盈利，在開發(fā)商實施開發(fā)建設(shè)的同時可改造危舊房。以市政建設(shè)項目帶動的危舊房改造項目，也有專門的資金來源，改造也有保障。而安置改造項目因改造成本過高，無利可圖，無法通過完全市場運作來達到改造的目的，需要政府提供必要的融資服務(wù)。而事實上，政府在危舊房改造中融資能力不足，主要表現(xiàn)在：一是缺乏改造的存量資金，即地方政府用于危舊房改造的財力與危舊房改造的任務(wù)相比，遠遠不夠。這就帶來很大風險，到時不僅不能為民眾改善居住條件，還可能帶來因被拆遷居民的利益得不到保障而引發(fā)的社會不穩(wěn)定；二是缺乏改造所需的公益性貸款的融資政策。正因為城市危舊房改造的非盈利性，對于安置改造項目，政府應(yīng)當制定相應(yīng)的融資政策，或者通過公益性貸款政策的設(shè)計科學引導(dǎo)企業(yè)進入（但目前安置改造項目的貸款政策與一般房地產(chǎn)開發(fā)項目沒有區(qū)別），或者通過行政干預(yù)，促成危舊房改造項目拆遷的啟動（而行政干預(yù)畢竟是難以持久的，也是難以被接受的高危險方式）。

三、城市危舊房改造中地方政府職能的應(yīng)然選擇

通過對危舊房改造中政府職能的應(yīng)然定位和現(xiàn)實中的偏離的分析，筆者認為，從實然到應(yīng)然還有很長的路要走，各級政府應(yīng)該做到：

（一）完善危舊房改造的法治環(huán)境

1.修改與完善城市房屋拆遷的相關(guān)政策

（1）取消中低價商品房與經(jīng)濟適用房，將建設(shè)安置用房法定化。城市危舊房改造中的安置房建設(shè)是解決住房困難家庭居住問題的一條有效途徑。政府可以通過統(tǒng)一規(guī)劃選地建設(shè)安置房，以滿足不同層次居民的住房需求。

（2）政府出資建設(shè)廉租房給住房困難群體居住，完善社會保障體系。整個社會的住房保障，是所有住房最困難群體的一種社會福利，而不只是居住困難的被拆遷居民才享有的權(quán)力。因此政府應(yīng)在整個城市范圍內(nèi)選擇地塊來建廉租房給住房最困難的群體承租，將此作為住房保障納入整個社會保障體系，以便實行統(tǒng)一管理，采取能進能出的辦法，讓住房困難群體得到相應(yīng)保障。這也是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障體系逐步健全的發(fā)展趨勢所要求的。

（3）把由政府承擔的費用納入財政預(yù)算。應(yīng)在財政部門建立住房保障基金專戶，對于廉租住房資金，應(yīng)按照國家的規(guī)定②2007年10月建設(shè)部、發(fā)改委、監(jiān)察部、民政部、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局和統(tǒng)計局等九部門聯(lián)合發(fā)布了《廉租住房保障辦法》，首次明確規(guī)定五條廉租住房保障資金來源：一是年度財政預(yù)算安排的廉租住房保障資金；二是提取貸款風險準備金和管理費用后的住房公積金增值收益余額；三是土地出讓凈收益中安排的廉租住房保障資金，比例不得低于10%；四是政府的廉租住房租金收入；五是社會捐贈及其他方式籌集的資金。?？顚Ｓ?；對于在承建安置房建設(shè)中可能會出現(xiàn)的少量虧損，可以通過相關(guān)審計部門審計后，從專項基金中列支。再有就是把政府落實私有住房改造政策應(yīng)發(fā)還給個人的錢，從財政部門列支，不再在拆遷中另行補償。這樣既可以減少拆遷中的糾紛，也可以降低拆遷成本。

2.調(diào)整完善危舊房改造中房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)政策

（1）把危舊房改造的房地產(chǎn)開發(fā)任務(wù)交給市場運作。危舊房改造很大一部分是通過將原有地塊上的危舊房進行拆除，然后實施房地產(chǎn)開發(fā)來進行的。拆除危舊房后的凈地，無論是以土地招拍掛的方式還是以土地劃撥的方式進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，都需要由專業(yè)的房地產(chǎn)管理人員從事開發(fā)工作，要交給有資質(zhì)房地產(chǎn)開發(fā)單位實施，只有這樣才符合市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。

（2）政府要科學設(shè)置從事危舊房改造的房地產(chǎn)開發(fā)公司資質(zhì)門檻。不僅對從事危舊房改造的房地產(chǎn)開發(fā)公司設(shè)置資質(zhì)的要求，還要設(shè)置公眾信任度的要求。

（3）科學設(shè)定從事危舊房改造的房地產(chǎn)開發(fā)公司適當?shù)睦麧櫩臻g。目前南京市的經(jīng)濟適用住房建設(shè)的開發(fā)利潤為總投資的3%，管理費為總投資的2%，銷售費用為總投資的0.5%，而其他一般的房地產(chǎn)開發(fā)商的利潤則達到20%-30%。房地產(chǎn)市場受地域的影響很大，在南京這樣的省會城市房價不斷上漲的背景下，以利益為動力的企業(yè)有愿意從事這種微利項目的嗎？3%的利潤設(shè)定顯然不合理，作為政府，最起碼應(yīng)該保證經(jīng)濟適用住房的開發(fā)利潤空間與銀行的三年定期貸款利息持平，或者略高。

3.調(diào)整安置用房與廉租房的融資政策

對于通過市場競爭而取得的房地產(chǎn)開發(fā)項目，應(yīng)當嚴格按照前述的央行貸款條件執(zhí)行，這是避免房地產(chǎn)泡沫的一種措施。而安置用房及廉租房，即目前的經(jīng)濟適用住房和廉租房，是具有一定公益性的基本公共產(chǎn)品。它的土地是以政府劃撥方式取得的，在開發(fā)建設(shè)中又享受政府各項費用減免的優(yōu)惠政策，銷售價格基本不受市場影響，一般以開發(fā)成本定價，有時甚至是以開發(fā)成本為參考，如果售價低于為配合拆遷補償價而發(fā)生的實際成本，就由政府補貼相應(yīng)的虧損。由此可見，這種基本以政府主導(dǎo)開發(fā)的房地產(chǎn)項目，需要有別與其它項目的融資政策。也就是說，如果在確定了安置用房和廉租房的性質(zhì)以后，應(yīng)以政府設(shè)立的安置用房與廉租房專項基金為擔保，為具有相應(yīng)資質(zhì)、已經(jīng)確定為安置用房和廉租房的房地產(chǎn)開發(fā)單位先行提供拆遷資金的信貸支持，待拆遷完畢后，仍可按照央行規(guī)定的貸款條件繼續(xù)開發(fā)。

（二）搞好調(diào)研，制定好與城市經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的長遠城市發(fā)展規(guī)劃

一個好的城市規(guī)劃可以推動整個城市的建設(shè)發(fā)展水平，體現(xiàn)整個城市的文化底蘊，甚至形成整個城市的個性。正因為它的重要地位，政府才應(yīng)該投入大量的人力去研究整個城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，它不僅僅是單方面的研究城市的天際線、地塊的建設(shè)用途、交通狀況、人口分布、文物保護等逐個環(huán)節(jié)，更重要的是把這些因素結(jié)合起來，研究出符合未來城市發(fā)展需要的，符合經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展需要的總領(lǐng)性規(guī)劃綱要。其中要把危舊房改造作為一個重要的經(jīng)濟、社會、文化因素考慮進去。

城市規(guī)劃的經(jīng)濟發(fā)展目標是一個實實在在的微觀化的要素，要把所有的影響經(jīng)濟社會發(fā)展的因素綜合起來，進行取舍，得到市場和社會認可才行。城市規(guī)劃需要各方面專家尤其是經(jīng)濟學家的介入，即城市規(guī)劃部門需要專門從事經(jīng)濟研究的專業(yè)人才，把各種規(guī)劃需求綜合在一起，給城市規(guī)劃擬定相應(yīng)經(jīng)濟指標。比如：下個世紀南京市人口將發(fā)展到多少人，需要新增多少建筑物，在哪里有可能發(fā)掘這樣的潛力，需要多少配套設(shè)施，需要投入多少資金量，政府有多大收益？如果這些地塊中有文物保護，政府沒有收益，反而需要投入，投入多大？政府財力能否承擔？或這些文物的社會價值是否達到非保護不可的地步？這些問題，政府要組織相應(yīng)的論證，不能僅僅由某個部門說了算。為此，政府必須做好一系列的調(diào)研論證工作，擺事實、講道理，相信專家學者和民眾。城市規(guī)劃要補上和做好經(jīng)濟研究這一課。

（三）加強政府在危舊房改造中的監(jiān)管與服務(wù)職能

1.政府應(yīng)該退出直接拆遷，做好監(jiān)管工作

在危舊房改造中涉及到的利益分配問題有一定的特殊性。首先必須厘清政府、開發(fā)商及被拆遷人的角色定位及他們之間的法律關(guān)系。按照《憲法》、《物權(quán)法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，征收、補償?shù)闹黧w都是國家(具體由代表國家的政府機關(guān)來實施)，而《城市房屋拆遷管理條例》又將城市房屋拆遷、補償主體均規(guī)定為“拆遷人”（即“取得房屋拆遷許可證的單位”，即房地產(chǎn)開發(fā)商）。這樣拆遷的主體與補償?shù)闹黧w就巧妙地被分開了，而且國家（政府）將補償主體的責任巧妙地規(guī)避掉了，變成只征收不補償。補償主體變成了利益最大化的開發(fā)商。結(jié)果是：一方面直接導(dǎo)致被拆遷人很難從開發(fā)商那里獲得充分的、合理的補償（開發(fā)商與房屋拆遷管理部門之間有千絲萬縷的利益關(guān)聯(lián)）；另一方面導(dǎo)致政府成為具體的利益主體之一，直接參與到征收的利益分配過程中，徹底失去了協(xié)調(diào)各主體利益分配中矛盾的公正人角色。其次，從程序上看，應(yīng)該按照《憲法》、《物權(quán)法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定先征收（滿足“給予補償”、“保障居住條件”）再拆遷，即補償、保障居住條件是征收的應(yīng)有之義，只有征收完成后才能進入到拆遷程序。換言之，如果補償、保障居住條件沒有實現(xiàn)，則說明征收程序還沒有結(jié)束，在這種情況下不能對房屋進行拆遷。而各地實踐中往往依據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》將補償與對房屋的征收分開，將補償作為拆遷程序的一部分，同時往往由公務(wù)員作為動遷員直接投身到危舊房改造的拆遷工作中，直接與被拆遷居民進行拆遷補償?shù)恼勁?，不僅有失公正，而且直接增加了拆遷過程的矛盾與暴力性。因此，政府一定要從具體拆遷行為中退出，負責選擇和監(jiān)管有資質(zhì)的拆遷實施單位從事與被拆遷居民的具體談約過程，當他們在利益分配中出現(xiàn)矛盾時，政府作為具有公信力的主體來判斷事非曲直；政府應(yīng)通過行政裁決的方式，對拆遷補償問題作出裁判，并對拒絕執(zhí)行行政裁決的一方按照法定程序?qū)嵤┬姓娭剖侄危@才能體現(xiàn)國家相關(guān)法規(guī)、政策的嚴肅性、規(guī)范性，同時也是對那些依法辦事人的一種承諾，對違法辦事人的一種懲戒，有利于維持社會的安定與和諧。

建筑行業(yè)是最危險的行業(yè)之一，它不僅關(guān)系到施工人員的安全，更關(guān)系到千家萬戶的生命財產(chǎn)安全與生存質(zhì)量。按目前的國家安全規(guī)范，住宅房屋完全應(yīng)該做到“大震不倒、中震可修、小震無損”。因此，加強建筑質(zhì)量與安全的管理政府責無旁貸。政府一要以貫徹建設(shè)工程相關(guān)法律、法規(guī)為主線，增強開發(fā)建設(shè)單位嚴把質(zhì)量與安全關(guān)的工作意識，建立質(zhì)量與安全長效管理機制；二要以規(guī)范參與工程各方主體質(zhì)量與安全行為為手段，強化監(jiān)督與管理，促進各方主體構(gòu)建質(zhì)量與安全生產(chǎn)責任制，全面提高危舊房改造建設(shè)項目的質(zhì)量與安全管理水平，保障人民群眾生命與財產(chǎn)安全；三要通過質(zhì)量安全培訓(xùn)、專家現(xiàn)場指導(dǎo)、組織考核評比、總結(jié)推廣先進做法為載體，提高建設(shè)工程安全管理水平，杜絕和防范重特大傷亡事故發(fā)生；四要加強工程項目招投標管理工作，通過市場競爭的辦法，好中選優(yōu)，使經(jīng)得起市場考驗的優(yōu)秀設(shè)計、監(jiān)理、建設(shè)等單位中標，從事危舊房改造建設(shè)項目，來確保工程的質(zhì)量與安全創(chuàng)優(yōu)；五要進一步推行新材料、新技術(shù)，深化建筑節(jié)能工作，提倡環(huán)保與節(jié)能理念，不斷地提高民眾的居住質(zhì)量水平。

2.開發(fā)服務(wù)項目，提高服務(wù)質(zhì)量

服務(wù)型政府必須實現(xiàn)以公民為本、公共利益導(dǎo)向的理念和制度變革。表現(xiàn)在危舊房改造中，政府必須把開發(fā)服務(wù)項目、提高服務(wù)質(zhì)量提上議事日程，做好保障服務(wù)、居間服務(wù)和效率服務(wù)。保障服務(wù)主要做好：第一，法治環(huán)境的保障服務(wù)；第二，做好基礎(chǔ)設(shè)施的保障服務(wù)；第三，做好物資條件的保障服務(wù)。居間服務(wù)主要是協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系、處理好各方利益主體之間的矛盾，為合作、多贏創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境。效率服務(wù)就是幫助參與主體克服各種制約效率的因素，創(chuàng)造各種有利于效率發(fā)揮的條件。在政府內(nèi)部通過減少辦事環(huán)節(jié)或進行流程再造等手段，降低辦事成本，提高辦事效率。危舊房改造需要在很多政府部門辦理許可手續(xù)，如在市發(fā)改局辦理項目的立項手續(xù)，在市規(guī)劃局辦理規(guī)劃許可手續(xù)，市國土局辦理用地許可手續(xù)，在市建委辦理市政項目的批準手續(xù)，還有消防、人防、教育、環(huán)保、文物等許多部門的認可手續(xù)，要辦齊建設(shè)項目的前期手續(xù)一般情況下要跑一年。等到建設(shè)項目封頂后，辦理竣工驗收手續(xù)時，大約也需要半年時間。無疑增加了改造的成本，影響開發(fā)資金的回籠。因此在危舊房改造時，政府需要做的是規(guī)范辦事程序，減少辦事過程中政府內(nèi)部機構(gòu)之間的溝通環(huán)節(jié)，免除不必要的多頭管理環(huán)節(jié)。

[1]南京市政府關(guān)于加快危舊房改造工作的實施意見（寧政發(fā)[2008]3號）[Z].2008-01-07.

[2][美]羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，1988.

[3]郝建臻.從法律位階制度審視《城市房屋拆遷管理條例》[N].檢察日報，2010-01-13.

陳蔚（1970-），女，江蘇揚中人，江蘇省行政學院科社部副教授、博士，研究方向為中國民主政治建設(shè)。

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1671-7155（2012）02-0052-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.02.010

2011-10-22

2011年度國家社科基金青年項目“公平正義視閾下城市基本住房用地配置及政策設(shè)計研究”（項目編號：11CGL083）的階段性成果。

（責任編輯 汪志強）